李強(qiáng)

（河南工程學(xué)院，鄭州 451191）

1 相關(guān)概念

1.1 社區(qū)及社區(qū)治理理論

“社區(qū)”概念最早由德國學(xué)者滕尼斯提出，從居民對(duì)所屬社區(qū)在感情和心理上產(chǎn)生的認(rèn)同感來界定社區(qū)。隨著社會(huì)的發(fā)展和社區(qū)研究的深入，許多社會(huì)學(xué)家在肯定社區(qū)的情感因素的同時(shí)，逐漸開始關(guān)注社區(qū)的地域因素。一些學(xué)者還從功能主義的觀點(diǎn)出發(fā)引入了社區(qū)居民的互動(dòng)關(guān)系。社區(qū)治理可以簡(jiǎn)單定義為不同治理主體之間共同管理社區(qū)公共事務(wù)的活動(dòng)。

1.2 公民參與理論

公民參與理論的先驅(qū)謝利·安斯坦認(rèn)為，“公民參與是一種公民權(quán)力的運(yùn)用，是權(quán)力的再分配，能使目前在政治、經(jīng)濟(jì)等活動(dòng)中無法掌握權(quán)力的民眾，其意見在未來能有計(jì)劃的被列入考慮之中?！碑?dāng)代的公共行政越來越關(guān)注公民導(dǎo)向，以公民的不同偏好為基礎(chǔ)，以滿足公民對(duì)公共物品和服務(wù)的特定需求為目標(biāo)，重視公共問題解決過程中的公民參與。這種公民參與，不僅僅是指政治參與，還包括參與切身利益相關(guān)的公共決策和公共事務(wù)的管理。公民參與可以理解為公民個(gè)體或團(tuán)體通過一定的渠道，影響政府公共政策和公共事務(wù)的政治參與過程。

2 城市社區(qū)治理與公民參與的歷史和現(xiàn)狀

2.1 社區(qū)參與從群眾參與到公民參與的轉(zhuǎn)變

我國的城市社區(qū)類型眾多，主要有傳統(tǒng)式街坊社區(qū)、單一式單位社區(qū)、混合式綜合社區(qū)、演替式城鄉(xiāng)邊緣社區(qū)以及新興的住宅小區(qū)等。第一類社區(qū)是歷來就有的，60年代和70年代主要發(fā)展的是第二類社區(qū)，而后三種社區(qū)在80年代以后才逐步形成。

在傳統(tǒng)的社區(qū)參與模式下，動(dòng)員群眾進(jìn)行社區(qū)參與往往是出于社會(huì)控制與社會(huì)整合的要求。國家動(dòng)員的制度背景及動(dòng)員成功的原因主要在于資源稀缺與壟斷。群眾出于現(xiàn)實(shí)利益的考量及對(duì)稀缺資源的需要，通常會(huì)響應(yīng)動(dòng)員并參與到各種運(yùn)動(dòng)之中；同時(shí)，群眾工作在封閉的單位，在單位內(nèi)通過各種個(gè)體化策略來獲取生存和生活資源，彼此之間有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，這樣一來分化的個(gè)體更難以形成集體行動(dòng)。這些群眾參與的主要特點(diǎn)，同時(shí)也是群眾參與得以推進(jìn)的重要原因。

改革開放以來幾十年，我國政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域發(fā)生劇變，同時(shí)城市社區(qū)居民個(gè)體也發(fā)生了許多變化，使得傳統(tǒng)的社區(qū)參與模式日益失去賴以存在的基礎(chǔ)，原因主要有：

第一，民主政治的發(fā)展使以往僅以社會(huì)控制為目標(biāo)的群眾參與模式不再擁有賴以持續(xù)的政治基礎(chǔ)。社區(qū)參與是社區(qū)自治的核心要義，沒有社區(qū)居民參與的治理無法當(dāng)?shù)闷稹白灾巍?，社區(qū)參與也是社區(qū)自治得以發(fā)展深化的原動(dòng)力。

第二，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得建立在高度集權(quán)基礎(chǔ)上的國家分配資源體制不復(fù)存在，驅(qū)使社區(qū)居民積極參與的利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制也隨之成為歷史。同時(shí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使社會(huì)利益分配結(jié)構(gòu)有了根本變化，初次分配的權(quán)力從國家轉(zhuǎn)移到市場(chǎng)手中，群眾利益不再與單位或社區(qū)簡(jiǎn)單捆綁在一起，實(shí)現(xiàn)利益、獲得資源的途徑愈加廣泛。

第三，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐漸喚醒了公民的利益意識(shí)和權(quán)利意識(shí)，使得他們更加自主地選擇是否參與社區(qū)活動(dòng)。同時(shí)也會(huì)自主行使權(quán)利來維護(hù)和實(shí)現(xiàn)其切身利益，要求相應(yīng)的規(guī)章制度能反映其利益訴求。公民利益意識(shí)和權(quán)利意識(shí)的覺醒，使得以往的群眾參與模式失去了賴以持續(xù)的社會(huì)基礎(chǔ)，這對(duì)公民參與的存在和發(fā)展是有利的。

2.2 公民參與在社區(qū)治理實(shí)踐中的意義

社區(qū)建設(shè)的目的在于通過開發(fā)、動(dòng)員社區(qū)資源，把社區(qū)建設(shè)成為文明、和諧、安全的共同家園，以滿足社區(qū)居民不斷增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要。對(duì)社區(qū)治理而言，公民參與的意義主要有以下幾個(gè)方面：

第一，公民參與乃是社區(qū)治理之根本。社區(qū)治理一方面指社區(qū)內(nèi)部事務(wù)的自我治理，社區(qū)組織要發(fā)揮主導(dǎo)性作用，在社區(qū)治理中依靠社區(qū)居民及其組織自行開展治理；另一方面指政府組織、社會(huì)中介組織、社區(qū)組織在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上的共同治理。自我治理要求居民有較高的參與能力、合作能力、協(xié)調(diào)能力、管理能力，合作治理則要求公民及其組織要有較強(qiáng)的談判能力和獨(dú)立人格。

第二，公民參與降低社區(qū)治理成本。參加志愿服務(wù)是公民參與社區(qū)管理的最重要途徑之一。有關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，美國近一半成年人每一星期至少要參加一次志愿性質(zhì)活動(dòng)，全年下來有近一億人次的志愿服務(wù)者從事社區(qū)服務(wù)相關(guān)工作。相比之下中國的城市社區(qū)廣泛存在“財(cái)力資源不足，人力資源富余”的特點(diǎn)。動(dòng)員社區(qū)居民廣泛參與，構(gòu)建社區(qū)制社會(huì)，可以促進(jìn)我國相對(duì)充足的人力資源開發(fā)，為當(dāng)下的社區(qū)建設(shè)提供持續(xù)的動(dòng)力。

3 當(dāng)下我國城市社區(qū)治理實(shí)踐中公民參與的問題

把我國幾十年來的公民社區(qū)參與做一比較研究可知，上世紀(jì)八十年代的社區(qū)發(fā)展是緊緊圍繞社區(qū)服務(wù)開展的。居民是各種社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目的受益者，然而極少參與社區(qū)內(nèi)部事務(wù)的決策，其中縱向組織起主導(dǎo)性作用，此時(shí)的社區(qū)參與有一種自上而下的取向，參與活動(dòng)由政府來推動(dòng)。本世紀(jì)以來的社區(qū)發(fā)展表現(xiàn)出另外的特點(diǎn)，居民希望能更多參與社區(qū)事務(wù)的決策過程，業(yè)主委員會(huì)開始出現(xiàn)，各種中介服務(wù)組織乃至非政府組織也開始進(jìn)入社區(qū)，結(jié)果是強(qiáng)調(diào)參與規(guī)則和制度化的公民參與趨勢(shì)開始出現(xiàn)。社區(qū)參與的廣度和深度均有了較大的拓展和延伸，但其頻度和效能仍然較低，參與渠道和影響也存在著較大的局限。

第一，總體參與率較低，動(dòng)員式、執(zhí)行性參與是主要參與途徑。絕大多數(shù)社區(qū)居民并沒有很強(qiáng)的參與意愿，并未認(rèn)識(shí)到社區(qū)性質(zhì)是群眾性的自治組織，將其當(dāng)作一級(jí)行政組織，自己的參與與否并不能影響到它。另外，參與人員組成結(jié)構(gòu)也遠(yuǎn)非合理。

第二，參與的內(nèi)容非常有限，非政治性參與是主要內(nèi)容。公民社區(qū)參與內(nèi)涵很廣泛，具體而言有：社區(qū)服務(wù)、發(fā)展規(guī)劃、政治建設(shè)、治安建設(shè)、文化建設(shè)、社區(qū)衛(wèi)生、環(huán)境和生態(tài)建設(shè)等。事務(wù)性參與占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，相比之下政治性參與很少。

4 城市社區(qū)治理中公民參與存在問題的原因分析及對(duì)策

4.1 城市社區(qū)治理中公民參與存在問題的原因

第一，城市社區(qū)治理機(jī)制存在弊端。居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司、社區(qū)工作站之間機(jī)構(gòu)重疊、職能混亂，結(jié)果工作人員疲于奔命，行政成本也在不斷增加。由于制度慣性，街道辦事處原有的職能仍然存在，這就與居委會(huì)自治有了矛盾。居委會(huì)行政化、官僚化傾向嚴(yán)重，社區(qū)居民對(duì)其難以建立充分的信任。相關(guān)法律法規(guī)也不完善，社區(qū)居民參與的配套性機(jī)制也不健全。當(dāng)下法律規(guī)定的參與權(quán)利主要是選舉權(quán)，很少涉及其它權(quán)利。

第二，公民社會(huì)組織發(fā)育不良。各種組織的建立缺乏制度保障，行政色彩較為濃厚。此外，公民社會(huì)組織在財(cái)政上應(yīng)該能做到自給自足，但現(xiàn)行法律還沒有賦予其合法的法人地位，一些社區(qū)組織要靠政府的撥款才能生存下去。

4.2 促進(jìn)公民參與社區(qū)治理的對(duì)策

第一，創(chuàng)新外部環(huán)境。首先要建立法制保障，明確社區(qū)居委會(huì)的自治法人地位，成為真正獨(dú)立的民事訴訟主體，能獨(dú)立承擔(dān)民事訴訟責(zé)任。其次要進(jìn)行體制創(chuàng)新，完善社區(qū)治理中的公民參與機(jī)制。構(gòu)建社區(qū)間公民參與平臺(tái)，一方面精簡(jiǎn)了政府機(jī)構(gòu)，提高了社區(qū)治理的效率，另一方面使居委會(huì)能實(shí)現(xiàn)真正意義上的自治。最后要轉(zhuǎn)變政府社區(qū)治理職能，拓展社區(qū)自治空間。政府要以改善社區(qū)居住環(huán)境，提升社區(qū)功能為目的，將服務(wù)社區(qū)和服務(wù)群眾作為政府職能轉(zhuǎn)換的著力點(diǎn)，要發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，整合社區(qū)資源，促使社區(qū)健康順利地發(fā)展進(jìn)步。

第二，努力發(fā)展社區(qū)非營利組織，完善社區(qū)公民參與的組織形式。要理順社區(qū)非營利組織與政府的關(guān)系，斬?cái)嗥鋵?duì)政府的依附，實(shí)現(xiàn)其真正的民間性。使其自主經(jīng)營、自我發(fā)展、自我管理，回歸社會(huì)，走上獨(dú)立運(yùn)作軌道。