在過去很長一段時間，我國的兒童福利制度所覆蓋的對象是“標準的小眾”。一方面，作為補缺型的政策，由國家兜底履行養(yǎng)育人職責(zé)的主要是孤兒和棄嬰，人數(shù)只有幾十萬人。另一方面，這個小眾的人群，在全國范圍內(nèi)享有大體上統(tǒng)一標準的基本生活費水平，地域間的差別不大。

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，公共財力的增強，兒童福利所依賴的經(jīng)濟基礎(chǔ)越來越雄厚。與此同時，孤兒和棄嬰的總量呈現(xiàn)出持續(xù)減少的態(tài)勢，傳統(tǒng)兒童福利制度覆蓋的對象在收縮。是緊緊盯住原有的目標人群，持續(xù)加大保障力度？還是適度擴大政策兜底的范圍，將新增的財力用于更多需要幫助的兒童？

《國務(wù)院關(guān)于加強農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作的意見》（國發(fā)〔2016〕13號）和《國務(wù)院關(guān)于加強困境兒童保障工作的意見》（國發(fā)〔2016〕36號）的印發(fā)，相當(dāng)于宣告了后一個選項的勝出。當(dāng)留守兒童和困境兒童也能按照孤兒的標準（或者即便是更低的標準）獲得政府的生活補助時，我國補缺型的兒童福利制度就已經(jīng)向適度普惠型的兒童福利制度邁出了具有實質(zhì)性的一步。

表面上看似一小步，面對的目標人群規(guī)模卻放大了幾十倍，甚至是上百倍。面對數(shù)以千萬計的留守兒童、困境兒童及其背后的家庭，精準識別、精準施策的要求就凸顯了出來。要建立健全適度普惠的兒童福利制度，必須適應(yīng)從“標準的小眾”到“精準的大眾”這一重大轉(zhuǎn)變。

一方面要精準識別，建立起有效的機制，從海量規(guī)模的兒童中，識別出需要由政府采取措施來幫助的個案。最理想的狀態(tài)是，能夠搭建一個覆蓋所有兒童、甚至是所有家庭的監(jiān)測體系。比如，中國社會福利基金會在廣東開展試點的村居，就建立了全覆蓋的兒童信息系統(tǒng)，基層的兒童福利主任在錄入和更新有關(guān)信息時，自動就篩查出了留守兒童、困境兒童及其家庭的具體狀況。受限于隱私保護、入戶困難、跨部門信息共享等問題，短期內(nèi)要在城鄉(xiāng)60多萬個村（居）委普遍覆蓋這樣的信息系統(tǒng)，還有較大的難度。現(xiàn)階段可以考慮參照國際上兒童保護的經(jīng)驗，在全國推廣具有強制性的報告制度。有機會直接接觸到兒童的村居委干部、兒童福利和兒童保護專業(yè)人士、醫(yī)生護士、學(xué)校教職工、公檢法司及政府有關(guān)部門工作人員等，發(fā)現(xiàn)需要幫助的兒童，有義務(wù)進行報告。家庭成員和社區(qū)居民也可以自愿、主動地報告。民政部門設(shè)立專門機構(gòu)來接報，或銜接好公安部門接警出警的后續(xù)工作，并組織專家團隊進行評估、專業(yè)力量進行處置。

另一方面要精準施策，統(tǒng)籌考慮不同類型兒童需求的特點和迫切程度，以及多元主體提供福利服務(wù)的能力和比較優(yōu)勢，進行分類保障。發(fā)現(xiàn)孤兒和棄嬰，仍要按照傳統(tǒng)的方式，先安置到兒童福利機構(gòu)，適合寄養(yǎng)、收養(yǎng)、送養(yǎng)的再按程序轉(zhuǎn)介給符合條件的家庭。發(fā)現(xiàn)困境兒童，要根據(jù)其陷入困境的原因和法定扶養(yǎng)人的現(xiàn)實狀況，相應(yīng)地給予基本生活、醫(yī)療、教育、殘疾兒童福利服務(wù)乃至替代養(yǎng)育等保障。發(fā)現(xiàn)留守兒童，應(yīng)以恢復(fù)和強化家庭監(jiān)護為導(dǎo)向開展工作。在必須依靠強制力的環(huán)節(jié)，政府應(yīng)發(fā)揮更大作用，建立起強大的制度保障和暢通的體制機制。社區(qū)作為第一線的平臺，要有適宜的場地設(shè)施、常設(shè)的人員隊伍、必要的整合能力，能夠即時、有效地對接所需的各類資源。社會福利機構(gòu)、救助保護機構(gòu)、社會工作機構(gòu)等，可以通過多種方式深度參與，提供專業(yè)的服務(wù)。

適度普惠的兒童福利制度中，負責(zé)精準識別的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)應(yīng)該盡可能覆蓋所有家庭。但這并不等于國家要對所有家庭進行干預(yù)，而是僅對識別出問題的家庭進行評估，再根據(jù)具體的情況精準施策——有的需要直接由國家履行養(yǎng)育人職責(zé)，有的需要提供財政性的兜底生活保障，有的需要政府搭建平臺、整合資源、引入社會力量幫助兒童回歸到正常的家庭監(jiān)護環(huán)境之中。實際上，大部分的兒童仍然是由家庭履行主要的養(yǎng)育責(zé)任，并不會導(dǎo)致國家落入過度福利的陷阱。