新加坡政府非常重視社區(qū)基層組織建設(shè)，其基層社會治理模式一直廣受推崇和關(guān)注。本文主要介紹新加坡承擔(dān)社區(qū)治理功能的社會組織，簡稱社區(qū)社會組織，并探討這些組織在社會治理方面發(fā)揮的作用?？偟膩碚f，新加坡社區(qū)社會組織的特色是政府主導(dǎo)和社區(qū)自治相結(jié)合。在李光耀時代（1965-1990），政府主導(dǎo)的特色尤其突出，體現(xiàn)在政府培育社區(qū)社會組織，同時社區(qū)社會組織承擔(dān)非常多的政府功能。近30年來，隨著社會經(jīng)濟發(fā)展的變化，政府逐步放松管制，社會和社區(qū)的力量不斷增強，使得社區(qū)社會組織有更大的空間和更多的自主性。因此，新加坡呈現(xiàn)的是政府和社區(qū)社會組織之間的協(xié)同與合作。

根據(jù)官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2018年新加坡總?cè)丝跒?64萬，其中居民人口總數(shù)是399萬 (包括新加坡公民347萬、永久居民52萬) 。在居民人口中華人占74.3%，馬來人占13.4%，印度人占9.0%，其他人種占3.2%。新加坡分為五大城區(qū)，26個市鎮(zhèn)（其中23 個組屋市鎮(zhèn) 和3個estates），650個居民小區(qū)（包括550個公共組屋居民區(qū)和100個私人居民區(qū)）。另外，新加坡每五年舉行一次大選，它還可分為29個選區(qū)（包括13個單選區(qū)和16個集選區(qū)）。這些構(gòu)成了新加坡社會治理的基本單元。

新加坡社區(qū)社會組織種類和數(shù)目眾多。本文主要簡要介紹兩大類組織。一類是人民協(xié)會旗下的社區(qū)發(fā)展理事會和包括公民咨詢委員會、居民委員會等在內(nèi)的眾多基層組織。這類組織一般是在政府的倡導(dǎo)下成立，在更大程度上接受政府的動員和資助，并不是完全獨立的社會組織。但是，這些組織廣泛分布于社區(qū)之中，主要成員為社區(qū)居民，具有很強的自愿性，是新加坡社區(qū)社會組織的重要組成部分。另一類是其他與人民協(xié)會關(guān)系不大的民間組織，包括各種社會服務(wù)組織、慈善團(tuán)體、宗教團(tuán)體和志愿組織，以及各種新興的非政府組織等。

人民協(xié)會及其社區(qū)社會組織

人民協(xié)會（People’s Association）成立于1960年，是政府設(shè)立的管理社會基層事務(wù)的法定機構(gòu)，也是社區(qū)基層組織的主管機構(gòu)，它領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)新加坡絕大部分社會團(tuán)體及其活動。人民協(xié)會的主席由國家總理擔(dān)任，現(xiàn)任主席李顯龍。根據(jù)人民協(xié)會官網(wǎng)介紹，其旗下包括5個社區(qū)發(fā)展理事會、1個國家社區(qū)領(lǐng)袖學(xué)院，此外還管理協(xié)調(diào)1800個基層組織（grassroots organizations），其中包括550個居民委員會、100個鄰里委員會和108個民眾俱樂部及其管理委員會?；鶎由鐓^(qū)組織為不同族裔背景的普通民眾提供公共服務(wù)，組織豐富的文體活動。與此同時，他們承擔(dān)上傳下達(dá)的功能，并鼓勵社區(qū)民眾積極參與社區(qū)事務(wù)。人民協(xié)會成立的初衷主要是為政治服務(wù)。人民行動黨（執(zhí)政黨）想要通過協(xié)會來保證政黨的群眾基礎(chǔ)，提高民眾的國民意識。但隨著時間的推移和社會的變化，人民協(xié)會旗下基層組織的社會屬性和獨立性不斷增強。由于篇幅關(guān)系，本文僅介紹在社區(qū)治理方面發(fā)揮重要作用的社區(qū)發(fā)展理事會、公民咨詢委員會、民眾俱樂部及其管委會、居民/鄰里委員會等幾個組織。

社區(qū)發(fā)展理事會（Community Development Councils）成立于1997年大選之后。全島劃分為中心、東北、西北、東南和西南等五個城區(qū)，每個城區(qū)成立一個社區(qū)發(fā)展理事會。與其他社區(qū)社會組織相比，社區(qū)發(fā)展理事會服務(wù)和管理的范圍相對比較大，超越了社區(qū)和選區(qū)的邊界。它領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)其他社區(qū)社會組織，并與其他社會志愿服務(wù)和福利團(tuán)體等合作。此外，它還承擔(dān)了政府部門的一些社會救助功能，包括照顧老弱、關(guān)注社區(qū)醫(yī)療、環(huán)境、幫助就業(yè)等。

公民咨詢委員會（Citizens’ Consultative Committees）創(chuàng)建于1965年，是選區(qū)內(nèi)最高的綜合性基層組織。一方面他負(fù)責(zé)選區(qū)內(nèi)與選舉相關(guān)以及政策方面的事務(wù)，向選區(qū)居民傳達(dá)政府的信息；另一方面指導(dǎo)和協(xié)調(diào)選區(qū)內(nèi)的其他基層組織，規(guī)劃選區(qū)內(nèi)大型文體活動，監(jiān)管選區(qū)內(nèi)的救助項目，組織社區(qū)基金的重要募捐活動以及協(xié)助政府推動各種全國性運動。公民咨詢委員會組織居民參與社區(qū)論壇（Community forums）、組織政府有關(guān)機構(gòu)代表與民眾的對話會等，以此來了解民眾的心聲。

民眾俱樂部（Community Clubs）是選區(qū)內(nèi)全體居民參與各種文體活動的中心場所，廣受民眾歡迎。全島共有108家民眾俱樂部，每個俱樂部服務(wù)15000左右的住戶。民眾俱樂部由人民協(xié)會統(tǒng)一建設(shè)和管理，政府承擔(dān)90%的建造費用，剩下的10%由各選區(qū)公民咨詢委員會籌集。每個民眾俱樂部有一個管委會。在人民協(xié)會的指導(dǎo)下，管委會工作人員和志愿者一起，設(shè)計和組織多樣化的活動及課程。由于政府的補貼，這些活動和課程價格低廉親民。此外，民眾俱樂部還提供婚姻登記、申請社保卡等服務(wù)項目，并為居民提供政府政策的咨詢服務(wù)。

居民委員會（Residents' Committees）成立于1978年，是以政府公共組屋樓群為單位的居民自治組織，全島共有550個居民委員會。每個居民委員會一般服務(wù)10至20棟政府組屋，約1000多戶居民。居民委員會一般在所轄組屋區(qū)開展活動，豐富居民生活，促進(jìn)不同族裔民眾的交流。每逢節(jié)假日，居民委員會都會舉辦慶?；顒樱贿€經(jīng)常舉辦一些特色集體活動，比如街區(qū)聚會（Block Party）和樓層聚會（Floor Party）。除了組織活動，居民委員會還通過各種方式服務(wù)居民。他們每年至少訪問轄區(qū)內(nèi)的每戶居民一次，了解民眾需求，協(xié)調(diào)鄰里矛盾，歡迎社區(qū)新成員，幫助困難民眾向有關(guān)組織申請援助等。由于近二十年來私人住宅區(qū)的增加，人民協(xié)會從1998年開始在私人住宅區(qū)成立鄰里委員會（Neighborhood Committees），其工作職責(zé)和方式與居民委員會類似。

除了以上介紹的社區(qū)發(fā)展理事會、居民委員會等，人民協(xié)會旗下的基層組織，還有青年執(zhí)行委員會、社區(qū)應(yīng)急處理委員會、婦女執(zhí)行委員會、老人執(zhí)行委員會、印度人活動委員會、馬來人活動委員會和華人活動委員會等。從這些組織的名稱可以看出，它們具有很強的針對性和地域性，旨在覆蓋社區(qū)內(nèi)不同性別、年齡和種族的群體，為他們提供社區(qū)服務(wù)并且動員他們參與到社區(qū)活動中來。

總的來說，人民協(xié)會旗下的各種社區(qū)基層組織由于與政府的聯(lián)系非常緊密，因此具有很強的國家屬性，是聯(lián)結(jié)國家與社會之間重要的一環(huán)。但同時，新加坡在基層社會治理方面也非常注重志愿者（又稱為義工）的參與。志愿者參與社區(qū)管理和社會服務(wù)的比例非常高，他們是新加坡社區(qū)治理非常重要的力量。人民協(xié)會有25000多名志愿者擔(dān)任這些組織的基層領(lǐng)袖。公民咨詢委員會、民眾俱樂部、居民/鄰里委員會等的成員一般都是轄區(qū)的居民志愿者。對于積極參與社區(qū)服務(wù)的志愿者，人民協(xié)會有相應(yīng)的表彰和激勵，每年的國慶節(jié)總理公署還會對有重要貢獻(xiàn)的社區(qū)基層領(lǐng)袖頒發(fā)國慶獎?wù)?，給予獎勵。此外，還有超過100萬的普通民眾作為志愿者，參與各種社區(qū)服務(wù)工作。

民間組織

民間組織與人民協(xié)會沒有直接的關(guān)系，呈現(xiàn)更多的自主性。在李光耀當(dāng)政結(jié)束之后，新加坡基層社會治理一個最重要的變化是鼓勵社區(qū)和非政府組織的參與。吳作棟的政府在1991年提出“多手協(xié)助”（Many helping hands）的原則，強調(diào)要組成一個由政府、家庭、社區(qū)、慈善組織、非政府組織、志愿者多個部門的幫助網(wǎng)絡(luò)。這是對以前強制性的、自上而下政策的一個重要修正。多手協(xié)助原則成了新加坡公民社會崛起的一個重要標(biāo)志。目前的新加坡已經(jīng)和上世紀(jì)80年代有了很大的不同。不僅很多群體和組織能夠和政府對話，而且還能提出建議并促成現(xiàn)有政策的改變。現(xiàn)任總理李顯龍在2013年的國慶集會發(fā)表演講時指出“社區(qū)和政府需要做更多的努力來支持個人。社區(qū)應(yīng)該積極主動地來組織和發(fā)動大家來解決問題”。

最近十年來，新加坡政府非常重視非營利非政府組織的發(fā)展，并從2007年開始試圖把新加坡打造成為亞洲非營利組織的樞紐（Anand and Hayling，2014）。一方面政府通過委托、獎勵、補助和購買服務(wù)等方式，把一些公共服務(wù)項目交給一些基礎(chǔ)較好、服務(wù)功能較強的社會組織去運作，積極引導(dǎo)各種社會組織和各類志愿者參與社區(qū)管理和服務(wù)。另一方面這些社會組織可以向社會募集資金。政府通過減免稅收的方式鼓勵民眾向這些機構(gòu)捐款。此外，一些社會服務(wù)組織也可以從事經(jīng)營性活動來獲得一定的收入用于（也必須用于）開展公益活動。一項針對202個自愿福利組織（Voluntary welfare organizations）的研究發(fā)現(xiàn)，政府的資助一般占這些組織收入來源的20%至40%，而社會捐助占30%至60%，經(jīng)營收入一般占30%以下。機構(gòu)規(guī)模越大，接受政府資助的比例越高，自我經(jīng)營收入越高，規(guī)模越小則更依賴于社會捐助 。

新加坡民間社會組織包括幾個類型。一是社會福利組織。目前大約400個志愿福利團(tuán)體，由國家福利理事會（National Council of Social Service）指導(dǎo)和統(tǒng)籌，策劃和開展與兒童、青年、家庭、智障、老齡以及心理健康等相關(guān)的社會服務(wù)。比如著名的飛躍家庭服務(wù)中心及社區(qū)服務(wù)組織，專門從事家庭服務(wù)和社區(qū)服務(wù)項目，包括學(xué)生托管、老年人托管等。國家福利理事會通過公益金和博彩基金等給予這些志愿福利團(tuán)體資金支持（徐林，2016，P255）。除了社會福利組織，新加坡還有近2000家擁有獨立籌款資格的公益機構(gòu)以及其他社會組織，比如“連援”（Lien Aid），“新加坡自然世界（Nature Society of Singapore）”、“婦女行動和研究協(xié)會（Association of Woman for Action and Research）”、 外 國 勞 工 人 道 組 織（Humanitarian Organization for Migration Economics）等。這些組織通過籌款開展多種多樣的社會公共服務(wù)，政府也會給予一定的支持。這些服務(wù)包括設(shè)立熱線電話為他人提供社會咨詢、參與社區(qū)公共教育服務(wù)和講授各種課程、給需要幫助的外勞人員提供住宿和法律援助、向特殊群體提供人文關(guān)懷如為視障者讀報、給艾滋病患者提供心理輔導(dǎo)等。此外新加坡還有以興趣、年齡、職業(yè)等特征把人們組織起來的各種業(yè)余愛好俱樂部。

小結(jié)

總之，新加坡的社區(qū)社會組織承擔(dān)極其重要的基層社會治理功能，在維護(hù)社區(qū)環(huán)境、提供公共服務(wù)、開展文體活動等方面扮演了不可或缺的角色，并在維系種族和諧、承擔(dān)政府和普通民眾溝通橋梁等方面發(fā)揮了重要的作用。近三十年來新加坡的社會環(huán)境相對寬松，更刺激了各種新興社會組織的出現(xiàn)。

以政府主導(dǎo)下社會組織的充分參與和廣泛動員機制為特色的新加坡基層社會治理模式值得中國參考。一方面，大部分社區(qū)社會組織與政府有千絲萬縷的聯(lián)系，很多基層組織由政府直接出資設(shè)立或者由政府提供必要的活動經(jīng)費。另一方面，這些社區(qū)社會組織，特別是民間組織，具有較強的獨立性和靈活性。他們可以向社會公眾籌款，也可以通過經(jīng)營活動募集資金，他們還積極動員志愿者的參與，為社區(qū)治理提供了必要的物質(zhì)與人力資源。這種模式既可以有效地實現(xiàn)政府政策目標(biāo)，又可以廣泛動員社會資源，并孕育自主的、靈活的、成熟的基層社會組織。