(四川大學(xué)法學(xué)院，四川成都 610207)

監(jiān)察與司法協(xié)調(diào)銜接的法規(guī)范分析

龍宗智

(四川大學(xué)法學(xué)院，四川成都 610207)

監(jiān)察委與司法機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)銜接的實(shí)質(zhì)，是與國家刑事訴訟程序制度的協(xié)調(diào)和銜接。職能管轄?wèi)?yīng)當(dāng)清晰，級別管轄?wèi)?yīng)設(shè)基礎(chǔ)規(guī)范，并案管轄?wèi)?yīng)符合規(guī)律，地域管轄宜作出規(guī)定并反映案件特點(diǎn)。在監(jiān)察立案的基礎(chǔ)上應(yīng)建立刑事立案制度，以避免紀(jì)法界限模糊，并由此設(shè)立部分高強(qiáng)度強(qiáng)制偵查措施啟動節(jié)點(diǎn)，同時(shí)便于與司法程序?qū)?。職?wù)犯罪調(diào)查措施的具體實(shí)施，應(yīng)準(zhǔn)用我國刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)范，以落實(shí)“與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致”?！巴ň儭睉?yīng)限于犯罪嫌疑人。留置措施應(yīng)限于涉嫌犯罪的被調(diào)查人，以便適用于非國家工作人員，并實(shí)現(xiàn)“雙規(guī)”改留置的制度進(jìn)步；檢察機(jī)關(guān)對移送人員應(yīng)當(dāng)進(jìn)行逮捕審查。應(yīng)按照“任何人不能充當(dāng)自己案件法官”原理對職務(wù)犯罪強(qiáng)制措施制度作進(jìn)一步改革。全程錄音錄像應(yīng)擴(kuò)大適用范圍，隨案移送或留存可查；應(yīng)規(guī)定調(diào)查人員出庭作證。立法應(yīng)確認(rèn)“尊重和保護(hù)人權(quán)”原則，職務(wù)犯罪調(diào)查應(yīng)準(zhǔn)許律師進(jìn)入，同時(shí)可參照我國刑事訴訟法作適當(dāng)限制。案件移送后，應(yīng)依法全面實(shí)施審查起訴，同時(shí)應(yīng)確認(rèn)檢察機(jī)關(guān)對犯罪調(diào)查活動的法律監(jiān)督，包括立案監(jiān)督。在紀(jì)、法嚴(yán)格區(qū)分的二元法律體制中，監(jiān)察法應(yīng)按照紀(jì)法適度分離及其遞進(jìn)關(guān)系作出程序規(guī)定，同時(shí)內(nèi)部機(jī)構(gòu)宜適當(dāng)分離?？蓪⒈O(jiān)察機(jī)關(guān)的刑事部門設(shè)置為相對獨(dú)立的執(zhí)法主體(包括成為案件移送主體)，通過“降低身段”，促進(jìn)監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)銜接。

監(jiān)察委員會；司法機(jī)關(guān)；職務(wù)犯罪調(diào)查；法律程序

中共中央《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》(以下簡稱：試點(diǎn)方案)要求，在國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)過程中，應(yīng)建立監(jiān)察委員會與司法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)銜接機(jī)制。國家監(jiān)察體制改革的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，是將檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查職能和機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)隸監(jiān)察委員會(以下簡稱：監(jiān)察委)，即由后者實(shí)際承擔(dān)原由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)的職務(wù)犯罪偵查職能，由此必然產(chǎn)生犯罪調(diào)查(偵查)與審查起訴及刑事審判的業(yè)務(wù)銜接問題，必然產(chǎn)生監(jiān)察委與檢察機(jī)關(guān)及審判機(jī)關(guān)的工作協(xié)調(diào)問題。因此，研究監(jiān)察委員會與司法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)銜接，對于國家監(jiān)察體制改革，具有重要意義。

一、協(xié)調(diào)銜接的實(shí)質(zhì)是與國家刑事訴訟程序制度的協(xié)調(diào)銜接

(一)建立協(xié)調(diào)銜接機(jī)制，當(dāng)前主要是制度安排問題

監(jiān)察委與司法機(jī)關(guān)之間的協(xié)調(diào)銜接機(jī)制，涉及實(shí)際操作和制度安排兩個層面的問題。制度安排是基礎(chǔ)，在國家監(jiān)察制度初創(chuàng)之時(shí)尤其如此。制度規(guī)范的創(chuàng)制，首先涉及監(jiān)察法的制定，乃至憲法的修改。規(guī)定監(jiān)察委的職能及職能行使的原則和基本規(guī)范，必須注意其與檢察職能和審判職能的協(xié)調(diào)，保證監(jiān)察委與司法機(jī)關(guān)的有效銜接。同時(shí)，無論從修改刑事訴訟法入手，還是以國家監(jiān)察法設(shè)定相關(guān)刑事訴訟規(guī)范(此為目前立法路徑)，都應(yīng)合理回答監(jiān)察委運(yùn)行中所必然產(chǎn)生的與司法協(xié)調(diào)的一系列具體問題，如案件管轄的協(xié)調(diào)銜接、立案和調(diào)查(偵查)工作的協(xié)調(diào)銜接、強(qiáng)制措施的協(xié)調(diào)銜接、證據(jù)適用的協(xié)調(diào)銜接、程序保障措施的協(xié)調(diào)銜接以及案件移送的協(xié)調(diào)銜接，等等，否則勢必發(fā)生機(jī)制障礙和實(shí)踐難題，妨礙國家監(jiān)察制度改革成效。

(二)建立協(xié)調(diào)銜接機(jī)制的困難及意義，與監(jiān)察委的特殊性及立法路徑有關(guān)

應(yīng)當(dāng)看到，監(jiān)察委與司法機(jī)關(guān)之間實(shí)現(xiàn)合理有效的協(xié)調(diào)銜接并非易事。困難之一，是因?yàn)楸O(jiān)察委的設(shè)立完全是一種“體制創(chuàng)新”，它與司法的銜接是過去未曾遇到的新課題。一個強(qiáng)大的國家權(quán)力體系，兼有黨紀(jì)檢查、行政監(jiān)察、犯罪調(diào)查三種功能，可謂“黨、政、法”三位一體，這種特殊主體直接進(jìn)入司法，與檢察機(jī)關(guān)及法院相銜接，難免需要一些新的制度安排。困難之二，是因?yàn)楸O(jiān)察委的特殊地位。監(jiān)察委與紀(jì)委合署，是強(qiáng)大的紀(jì)檢監(jiān)察力量，處于我國集中型權(quán)力構(gòu)造的核心位置?！叭采w”的監(jiān)察功能包括司法監(jiān)察，在這種上下位相對關(guān)系中，檢察機(jī)關(guān)本應(yīng)發(fā)揮的“起訴過濾”功能以及審判機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)的“審判中心”作用如何實(shí)現(xiàn)，確屬難題。這種相對關(guān)系與我國香港地區(qū)、新加坡等地的廉政機(jī)構(gòu)與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系有重要區(qū)別。在這些地區(qū)和國家，專門的廉政機(jī)構(gòu)只是國家執(zhí)法體系的一個組成部分，必須在刑事訴訟法下履職。困難之三，是因?yàn)樵圏c(diǎn)方案及《中華人民共和國(監(jiān)察法)草案》(以下簡稱：監(jiān)察法草案)所采取的制度路徑，是中止執(zhí)行刑事訴訟法關(guān)于檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查的程序規(guī)定，而將監(jiān)察委的犯罪調(diào)查程序設(shè)置為一種特殊程序。這樣，就有犯罪偵查之實(shí)，而無犯罪偵查之名，避開刑事訴訟法的偵查程序規(guī)范，也就不適用刑事訴訟法設(shè)定的偵查機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)及審判機(jī)關(guān)的工作銜接機(jī)制，因此需創(chuàng)設(shè)新的機(jī)制。這一機(jī)制如需兼顧監(jiān)察、檢察及審判功能的合理有效發(fā)揮，確屬不易。這也是我國刑事訴訟立法者隨歷史發(fā)展，根據(jù)打擊犯罪的需要，通過修改法律，將國家安全機(jī)關(guān)、軍隊(duì)保衛(wèi)部門、海關(guān)、監(jiān)獄增設(shè)為犯罪偵查主體，就均不產(chǎn)生與檢察機(jī)關(guān)和法院協(xié)調(diào)銜接的新問題，而監(jiān)察委與司法機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)銜接的問題較為突出的基本原因。前一種主體增設(shè)，只需適用刑事訴訟法關(guān)于偵查的相關(guān)規(guī)范，后一種主體新設(shè)，則走特殊路徑，因此需創(chuàng)制一系列新的規(guī)范。

(三)協(xié)調(diào)銜接的實(shí)質(zhì)，是與國家刑事訴訟程序制度的協(xié)調(diào)和銜接

以上分析說明，協(xié)調(diào)銜接的難題，是因監(jiān)察委主體和職能發(fā)揮的特殊性，不依從刑事訴訟法設(shè)定的偵查程序規(guī)范解決互涉關(guān)系問題，而檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)，需依照刑事訴訟法的基本原則、程序規(guī)范和證據(jù)規(guī)范進(jìn)行公訴審查和審理裁判，因此，監(jiān)察委與檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的工作協(xié)調(diào)銜接，在制度層面，實(shí)質(zhì)上是與刑事訴訟法程序制度的協(xié)調(diào)銜接，包括與刑事訴訟法偵查取證規(guī)范的協(xié)調(diào)，以及與檢察審查和法院審判制度規(guī)范的銜接等，其中涉及一系列十分重要且有利益沖突的司法問題，如案件管轄及其沖突、強(qiáng)制偵查的發(fā)動條件和程序、強(qiáng)制措施的轉(zhuǎn)接及羈押必要性審查、非法證據(jù)的審定和排除、證人出庭作證以保障庭審實(shí)質(zhì)化、辯護(hù)權(quán)的保障和律師的介入等等。這些問題都不是孤立的，即僅涉及單一主體的訴訟問題，而是不同主體間的互涉互動問題。可見，協(xié)調(diào)銜接的根本問題，是監(jiān)察制度設(shè)置與國家刑事訴訟程序制度如何協(xié)調(diào)銜接。

二、案件管轄上的協(xié)調(diào)銜接

管轄是不同性質(zhì)、地域、層級辦案機(jī)關(guān)辦理案件的分工及對各機(jī)關(guān)辦案職權(quán)范圍的界定。監(jiān)察委辦案，首先必須從法律上明確案件管轄權(quán)限和不同機(jī)關(guān)的辦案分工。職務(wù)犯罪案件查處涉及監(jiān)察委與其他有偵查職能的機(jī)關(guān)在管轄上的協(xié)調(diào)銜接，即職能管轄的協(xié)調(diào)銜接，也涉及因監(jiān)察委自身的辦案分工而與檢察機(jī)關(guān)在案件移送上的協(xié)調(diào)銜接，即地域管轄、級別管轄和指定管轄的協(xié)調(diào)銜接。

案件管轄上的協(xié)調(diào)銜接，從目前情況看似乎比較清晰。因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)偵查職能轉(zhuǎn)隸后，監(jiān)察委可按照刑事訴訟法已經(jīng)明確的管轄范圍，對原由檢察機(jī)關(guān)偵查的貪污賄賂和瀆職案件實(shí)施職務(wù)犯罪調(diào)查。不過，在制度設(shè)計(jì)時(shí)，涉及案件管轄的協(xié)調(diào)銜接，也有幾個問題需要考慮。

一是關(guān)于職能管轄的規(guī)定。關(guān)于職能管轄，監(jiān)察法草案第十七條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)對涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查?！?本文所引監(jiān)察法草案具體條文除有特別注明是二審稿之外，均采用一審稿所列序號。這一職責(zé)規(guī)定，實(shí)際上也是刑事案件職能管轄的規(guī)定，即監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)及其他犯罪偵查機(jī)關(guān)的案件管轄分工。不過，由于紀(jì)法問題(違反政紀(jì)與違反刑法的問題)未區(qū)分，這一規(guī)定中除貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊等刑事法規(guī)范的內(nèi)容外，也包括“權(quán)力尋租”、“利益輸送”、“浪費(fèi)國家資財(cái)”的行為。然而，賄賂犯罪即為“權(quán)力尋租”，也必然包含“利益輸送”、“浪費(fèi)國家資財(cái)”，如果情節(jié)嚴(yán)重，屬于“濫用職權(quán)”的犯罪。因此，這一職責(zé)規(guī)定所包含的職能管轄規(guī)范，存在邏輯上的混淆，且妨礙刑事案件管轄分工的清晰性。因此建議修改該條規(guī)定，將一般違法與職務(wù)犯罪適度分離，根據(jù)刑法分則的規(guī)定，參照刑事訴訟法的規(guī)范，就監(jiān)察機(jī)關(guān)對職務(wù)犯罪案件的職能管轄作出明確規(guī)定。

二是關(guān)聯(lián)案件管轄的協(xié)調(diào)銜接。所謂關(guān)聯(lián)案件，是指一人犯數(shù)罪、共同犯罪、共同犯罪嫌疑、被告人實(shí)施了其他犯罪，以及多個犯罪嫌疑人、被告人實(shí)施的犯罪存在關(guān)聯(lián)關(guān)系，因此兩個以上的辦案機(jī)關(guān)都有權(quán)管轄的案件。最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部、全國人大常委會法制工作委員會2012年(聯(lián)合)發(fā)布的《關(guān)于實(shí)施刑事訴訟法若干問題的規(guī)定》(以下簡稱：《規(guī)定》)第一條第一項(xiàng)規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)偵查刑事案件涉及人民檢察院管轄的貪污賄賂案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)將貪污賄賂案件移送人民檢察院；人民檢察院偵查貪污賄賂案件涉及公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件，應(yīng)當(dāng)將屬于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件移送公安機(jī)關(guān)。在上述情況中，如果涉嫌主罪屬于公安機(jī)關(guān)管轄，由公安機(jī)關(guān)為主偵查，人民檢察院予以配合；如果涉嫌主罪屬于人民檢察院管轄，由人民檢察院為主偵查，公安機(jī)關(guān)予以配合?！边@一規(guī)定已經(jīng)明確了職能管轄中互涉案件的處理原則，即分別立案偵查，同時(shí)實(shí)行“主罪為主”管轄原則。然而，監(jiān)察法草案第三十五條規(guī)定：“被調(diào)查人涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，又涉嫌其他違法犯罪的，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)為主調(diào)查，其他機(jī)關(guān)予以協(xié)助?！边@一規(guī)定采用了“監(jiān)察為主”管轄原則。這一體現(xiàn)“監(jiān)察優(yōu)越”的草擬規(guī)定似乎欠妥，因?yàn)樗粌H與長期的管轄實(shí)踐和相關(guān)規(guī)范相沖突，還因違背一般管轄規(guī)律會造成實(shí)踐中的困難。例如，一起犯罪嫌疑人實(shí)施了普通行賄或受賄犯罪，同時(shí)實(shí)施了殺人、搶劫或組織、領(lǐng)導(dǎo)黑社會性質(zhì)的組織等重大刑事犯罪的案件，主罪系普通刑事犯罪，涉及大量的偵查工作，而且可能包括多項(xiàng)普通刑事犯罪(如組織、領(lǐng)導(dǎo)黑社會性質(zhì)組織的犯罪往往同時(shí)涉嫌十多項(xiàng)乃至幾十項(xiàng)犯罪)，如以監(jiān)察機(jī)關(guān)“為主”偵查(調(diào)查)，不僅與監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能不符，而且在主導(dǎo)偵查方面，必然存在很大困難。筆者認(rèn)為，解決上述問題有兩個方案，一個方案是參照《規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定，作出“主罪為主”的規(guī)定；另一個方案是監(jiān)察法對關(guān)聯(lián)案件管轄不作規(guī)定，在該法通過后的協(xié)調(diào)性、解釋性文件中，作出具體規(guī)定。采取前一方案，即設(shè)定合理有效可執(zhí)行的法律規(guī)范，可促進(jìn)關(guān)聯(lián)案件管轄方案的法制化，但因關(guān)聯(lián)案件涉及多種類型的關(guān)聯(lián)，不是簡單的“涉嫌其他違法犯罪”就可以概括的，因此在立法后作出具體規(guī)定，也不失為一種妥當(dāng)方法。

三是級別管轄的協(xié)調(diào)銜接。級別管轄，是不同層級司法機(jī)關(guān)的辦案分工。根據(jù)我國《刑事訴訟法》第二章關(guān)于級別管轄的規(guī)定，一審刑事案件由基層人民法院管轄；危害國家安全、恐怖活動案件，可能判處無期徒刑、死刑的案件，由中級人民法院管轄。刑事訴訟法規(guī)定的是“審判管轄”，雖然并不直接約束偵查管轄，但由于法律所規(guī)定的同級移送，實(shí)際上要求偵查(調(diào)查)機(jī)關(guān)移送起訴以及檢察機(jī)關(guān)提起公訴，符合級別管轄的法律規(guī)定。然而，監(jiān)察委承擔(dān)職務(wù)犯罪偵查職能后，在級別管轄的協(xié)調(diào)銜接上可能會出現(xiàn)某種矛盾。因?yàn)槠淝吧砑o(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的查案能力，主要配置在市以上紀(jì)委監(jiān)察機(jī)構(gòu)，而區(qū)、縣紀(jì)委監(jiān)察機(jī)構(gòu)的查案能力較弱。監(jiān)察委成立后，基層檢察院的偵查人員轉(zhuǎn)隸，情況會有所改變，但市以上監(jiān)察委的查案能力更強(qiáng)，加之職務(wù)違法犯罪按管理權(quán)限查處的相關(guān)規(guī)定，級別較高或較為重大的案件，仍將放在市以上監(jiān)察委查辦。這就可能產(chǎn)生市監(jiān)察委乃至省監(jiān)察委查辦的案件，交由下級監(jiān)察委移送起訴的問題。然而，哪些交由下級移送，哪些直接由本級(主要是地市一級)移送，法律最好能作出適當(dāng)規(guī)定，以便在級別管轄上與司法機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)銜接。監(jiān)察法草案第三章規(guī)定了監(jiān)察事項(xiàng)的上級提管、下級送管和指定管轄，卻未明確級別管轄，即基層及上級直至最高監(jiān)察機(jī)關(guān)各自的管轄范圍。也就是說，監(jiān)察法草案未明確其“本管”，僅僅明確其“移管”，即缺乏級別管轄的基礎(chǔ)性規(guī)范。這不符合管轄規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確且便于操作的要求。因此，需要借鑒刑事訴訟法對審判管轄的規(guī)定對監(jiān)察法中的各級監(jiān)察機(jī)關(guān)的管轄范圍作出原則規(guī)定，否則，就不便實(shí)現(xiàn)管轄和案件移送與司法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)銜接。

四是地域管轄的協(xié)調(diào)銜接。監(jiān)察法草案僅對監(jiān)察機(jī)關(guān)按行政區(qū)劃的設(shè)置作出規(guī)定，未明確規(guī)定職務(wù)犯罪案件的地域管轄問題，不利于對此類問題的實(shí)踐予以規(guī)范。因此，如不引用刑事訴訟法的規(guī)定，監(jiān)察法也應(yīng)當(dāng)對職務(wù)犯罪案件的地域管轄作出規(guī)定，同時(shí)，還可考慮根據(jù)職務(wù)犯罪案件管轄的特點(diǎn)，對地域管轄規(guī)范作出適當(dāng)補(bǔ)充或調(diào)整。我國《刑事訴訟法》第二十四條、第二十五條規(guī)定了地域管轄。地域管轄實(shí)行犯罪地管轄為主，居住地管轄為輔的原則。然而，就職務(wù)犯罪而言，這一管轄原則應(yīng)有所變通。因?yàn)槁殑?wù)犯罪實(shí)行身份管轄，而其主體身份依附于單位，所以實(shí)行單位所在地管轄的原則。對此，《人民檢察院直接受理立案偵查職務(wù)犯罪案件管轄規(guī)定》(高檢發(fā)反貪字[2013]2號)第四條規(guī)定：“國家工作人員的職務(wù)犯罪案件，由犯罪嫌疑人工作單位所在地的人民檢察院管轄；由其他人民檢察院管轄更為適宜的，可以由其他人民檢察院管轄?！甭殑?wù)犯罪實(shí)行工作單位所在地管轄，不是突破犯罪地管轄原則，而是對該原則的一個補(bǔ)充，是特殊類型犯罪實(shí)行犯罪地管轄的具體方式的界定。然而，對此，刑事訴訟法未予明確，因此此種管轄的法律依據(jù)不足，可以考慮在監(jiān)察體制改革時(shí)通過國家監(jiān)察法立法對此予以明確。

三、立案程序的協(xié)調(diào)銜接和相關(guān)問題

監(jiān)察制度與刑事訴訟程序制度的銜接，同時(shí)涉及檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)對調(diào)查(偵查)程序的審查，其中有一個較為突出、需要認(rèn)真研究的問題，即監(jiān)察委調(diào)查中的刑事立案問題。

立案是我國刑事訴訟的基本制度。立案即宣告刑事案件成立，由此確立犯罪嫌疑人，并開啟偵查程序。立案最為突出的意義，是為強(qiáng)制偵查(調(diào)查)提供合法依據(jù)。現(xiàn)代各國犯罪調(diào)查制度，一般實(shí)行強(qiáng)制偵查行為的司法審查和令狀主義，并無特別的立案程序，有犯罪發(fā)生即進(jìn)入調(diào)查程序，但如果采取對人、對物的強(qiáng)制措施，如拘捕、搜查、扣押、監(jiān)聽等，除緊急情況外，需經(jīng)司法審批并以司法令狀形式實(shí)施，即采“隨機(jī)性偵查發(fā)動及強(qiáng)制偵查的令狀原則”。在我國刑事偵查程序法制中，為方便打擊犯罪，對強(qiáng)制偵查不實(shí)行司法審查和令狀主義(對長期羈押即逮捕措施的檢察審查，性質(zhì)上屬于“準(zhǔn)司法審查”)，而采取刑事立案制度，經(jīng)過立案這一程序階段，強(qiáng)制偵查之門即開啟，一切對人、對物的強(qiáng)制措施方可實(shí)施，即采取“程序性偵查發(fā)動及強(qiáng)制偵查的便宜主義”。因此，立案也是具有中國特色的，除有利打擊犯罪外，還是防止濫用強(qiáng)制調(diào)查手段，實(shí)現(xiàn)犯罪調(diào)查中人權(quán)保障最基本的措施。

在改革試點(diǎn)方案中，監(jiān)察委的調(diào)查發(fā)動，并不以刑事立案為前提。監(jiān)察立案與紀(jì)委立案協(xié)調(diào)一致。紀(jì)委辦案遵循《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則(試行)》(2017年1月發(fā)布)，該規(guī)則第二十五條規(guī)定：“經(jīng)過初步核實(shí)，對存在嚴(yán)重違紀(jì)需要追究黨紀(jì)責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)立案審查。凡報(bào)請批準(zhǔn)立案的，應(yīng)當(dāng)已經(jīng)掌握部分違紀(jì)事實(shí)和證據(jù)，具備進(jìn)行審查的條件。”這里所稱的立案審查，是紀(jì)檢立案；立案的條件，是存在嚴(yán)重違紀(jì)需要追究黨紀(jì)責(zé)任的。此次國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)過程中的監(jiān)察立案，亦非刑事訴訟法意義上的刑事立案，其中既包括對違反政紀(jì)的國家工作人員立案，也包括對違紀(jì)同時(shí)涉嫌犯罪的人員立案。從試點(diǎn)情況看，被監(jiān)察委立案審查的國家工作人員僅有少量被追究刑事責(zé)任。如根據(jù)山西省監(jiān)察制度改革的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)材料，全省各級監(jiān)委成立以來，共處置問題線索6535件，立案2156件，結(jié)案1905件，處分1887人，組織處理1191人，移送司法機(jī)關(guān)5人。*參見張磊：《做好深度融合大文章——山西開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作紀(jì)實(shí)(下)》，http://www.ccdi.gov.cn/yw/201706/t20170608_100756.html，2017年10月11日訪問。據(jù)此，在該省經(jīng)監(jiān)察立案的人員，移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任的不到百分之一。*根據(jù)已判決案件的判決書，監(jiān)察委辦理的案件，有的判決書表述了立案時(shí)間、留置時(shí)間以及移送起訴時(shí)間。其中的立案時(shí)間，應(yīng)指監(jiān)察委立案時(shí)間，而非根據(jù)我國《刑事訴訟法》第一百零七條立案的時(shí)間。參見山西夏縣人民法院(2017)晉0828刑初45號刑事判決書，http://wenshu.court.gov.cn/content/content?DocID=3a8ecb82-f222-4344-91c2-a7df017a99e3，2017年10月16日訪問。

監(jiān)察法如何處理立案問題，是立法中的一個重要問題。監(jiān)察法草案第三十九條規(guī)定，監(jiān)察程序中對“涉嫌存在違法犯罪行為，需要追究法律責(zé)任的”，應(yīng)辦理立案手續(xù)，即在監(jiān)察程序中實(shí)行立案制度。然而，此處所稱的“違法犯罪”并非平常使用該詞所特指的違反刑法構(gòu)成犯罪，而是指職務(wù)違法和職務(wù)犯罪這兩種情況(這種打破平時(shí)語用習(xí)慣的用詞方式可能欠妥)。此處的“追究法律責(zé)任”，也非平常人所理解的刑事責(zé)任，而是包括職務(wù)違法在內(nèi)的法律責(zé)任。這種“違法”與“犯罪”的并列關(guān)系，在該條第三款中實(shí)已闡明：“立案調(diào)查決定應(yīng)當(dāng)向被調(diào)查人宣布，并通報(bào)相關(guān)組織。嚴(yán)重違法或者涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)通知被調(diào)查人家屬，并向社會公開發(fā)布?！倍?，在該草案其他條文中使用“違法犯罪”一詞，也是既指職務(wù)違法，也指職務(wù)犯罪。然而，涉嫌違法即構(gòu)成監(jiān)察立案條件，同時(shí)不專設(shè)刑事立案程序，將造成較為明顯的程序不協(xié)調(diào)問題。

其一，造成國家刑事程序法制的不統(tǒng)一。同為專門性調(diào)查并實(shí)施強(qiáng)制性措施，監(jiān)察委以違法嫌疑立案即啟動對人和對物的強(qiáng)制手段，而刑事訴訟法上的立案以涉嫌犯罪為條件，只有涉嫌犯罪才能啟動專門調(diào)查并采取強(qiáng)制性取證手段。我國是強(qiáng)調(diào)法制統(tǒng)一性的國家，這種情形在我國應(yīng)屬于較為明顯的法治不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。

其二，未能較適當(dāng)?shù)丶骖櫟较喈?dāng)一部分關(guān)聯(lián)案件的立案問題。因監(jiān)察國家工作人員而適用特別法律規(guī)范，其正當(dāng)合理性依據(jù)暫且不論，但還應(yīng)考慮的是，監(jiān)察委管轄的案件，包括職務(wù)犯罪的關(guān)聯(lián)案件，如行賄案件，并且，一名受賄官員通常牽涉多名行賄人員，此外還有共同實(shí)施職務(wù)犯罪的非國家工作人員，如其親友，因此，非國家工作人員的違法犯罪案件應(yīng)當(dāng)占比更大。這些人亦僅因涉嫌違法即可被立案并采取強(qiáng)制措施。相比較之下，在其他犯罪中，即使是涉及國家安全、恐怖主義等性質(zhì)嚴(yán)重的違法犯罪，也必須是涉嫌犯罪才能立案并采取專門調(diào)查手段和強(qiáng)制措施。所以，按照監(jiān)察法草案第三十九條規(guī)定的做法，顯然妨礙對公民適用法律的平等原則，而且對普通公民尚無犯罪嫌疑即可實(shí)施長時(shí)間羈押等強(qiáng)制措施，不符合國家強(qiáng)制力使用的比例原則，也不符合行政強(qiáng)制法和刑事訴訟法的基本精神。

其三，造成某些刑法中規(guī)定的制度與刑事訴訟法規(guī)定的制度實(shí)施的法理障礙。如刑事追訴時(shí)效制度，根據(jù)我國《刑法》第八十八條，以刑事立案為延長時(shí)效的條件。雖然也可以將監(jiān)察立案視為刑事立案，但畢竟兩者適用條件和對象不同，以非刑事立案的監(jiān)察立案延長刑事追訴時(shí)效，在法理上有一定障礙。

其四，監(jiān)察法中強(qiáng)制調(diào)查措施的區(qū)別適用將存在困難。由于監(jiān)察立案既針對職務(wù)違法又針對職務(wù)犯罪，違法與犯罪之間的區(qū)別缺乏標(biāo)志和程序節(jié)點(diǎn)。筆者注意到，監(jiān)察法草案所確認(rèn)的部分強(qiáng)制性措施既針對違法又針對犯罪，但某些措施僅能對涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人適用，如訊問被調(diào)查人、搜查和技術(shù)調(diào)查措施。然而，如何區(qū)分是職務(wù)違法或是職務(wù)犯罪并確定相應(yīng)的強(qiáng)制性調(diào)查措施，有關(guān)規(guī)定并未設(shè)定相應(yīng)程序及法律手續(xù)，如刑事立案手續(xù)。這種情況下，判定特定的調(diào)查手段是否違法適用，就缺乏較為客觀的標(biāo)準(zhǔn)。這就有可能為辦案人員較隨意地認(rèn)定和適用打開方便之門。這顯然不符合程序法定原則，也對監(jiān)察與司法的銜接(尤其是司法對監(jiān)察取證的合法性審查)帶來困難。

筆者認(rèn)為，由于紀(jì)檢、監(jiān)察合署辦公，兩方面程序雖有區(qū)別，但應(yīng)相互協(xié)調(diào)，監(jiān)察立案以職務(wù)違法為啟動條件是必要、可行的，但可借鑒紀(jì)檢規(guī)則，進(jìn)一步明確立案條件，如對職務(wù)違法的嚴(yán)重程度作出規(guī)定，一般違法可以不立案而直接處理。非國家工作人員不涉及職務(wù)違法問題，因此，不能以違法嫌疑對其實(shí)施監(jiān)察立案(非國家人員不構(gòu)成犯罪的違法行為不由監(jiān)察委管轄，這一點(diǎn)與國家工作人員不同)。在此基礎(chǔ)上，對國家工作人員已涉嫌職務(wù)犯罪的案件，以及對于非國家工作人員涉嫌犯罪而應(yīng)由監(jiān)察委管轄的案件，適用刑事立案程序。同時(shí)，法律還可規(guī)定，經(jīng)過初核，已確認(rèn)職務(wù)犯罪嫌疑，需要追究刑事責(zé)任的，可以直接予以刑事立案。在這種情況下，監(jiān)察立案與刑事立案一步完成。

實(shí)行監(jiān)察立案與刑事立案的二元制及可合并制度，不但既實(shí)現(xiàn)了監(jiān)察與紀(jì)檢的協(xié)調(diào)，又實(shí)現(xiàn)了監(jiān)察與司法的銜接，而且兼顧了國家工作人員與非國家工作人員查處程序的異同，同時(shí)使監(jiān)察法草案中規(guī)定的高強(qiáng)度強(qiáng)制調(diào)查措施適用有了程序節(jié)點(diǎn)及許可標(biāo)志，可以防止權(quán)力濫用，并且，兩種立案的區(qū)別還為查辦案件尤其是監(jiān)察審訊留出了更大的政策空間，從而有利于查辦職務(wù)違法和職務(wù)犯罪。

四、調(diào)查措施的協(xié)調(diào)銜接

此次國家監(jiān)察體制改革最具實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容，是將檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)及其機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)隸新設(shè)的監(jiān)察機(jī)關(guān)。監(jiān)察法立法則另辟蹊徑，將轉(zhuǎn)隸的職務(wù)犯罪偵查職能改稱職務(wù)犯罪調(diào)查，同時(shí)將職務(wù)違法調(diào)查也作為調(diào)整對象，因此不適用刑事訴訟法而適用監(jiān)察法。我國刑事訴訟法規(guī)定的偵查措施，在監(jiān)察法草案中則被改作各種調(diào)查措施，含訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、搜查、調(diào)取、查封、扣押、勘驗(yàn)檢查、鑒定、通緝等。然而這些調(diào)查措施的內(nèi)容和實(shí)施方式與刑事訴訟法對偵查措施的規(guī)定并無實(shí)質(zhì)區(qū)別。從監(jiān)察法草案的規(guī)定看，實(shí)際上基本采用了刑事訴訟法的相關(guān)概念，參照了刑事訴訟法規(guī)定的內(nèi)容。

監(jiān)察法草案采取避開刑事訴訟法另作規(guī)定的做法，雖然可以兼顧職務(wù)違法和職務(wù)犯罪兩方面的調(diào)查需要，但由于對這些調(diào)查措施，監(jiān)察機(jī)關(guān)適用基本沒有特別要求，拋開刑事訴訟法單獨(dú)作出規(guī)定，將重復(fù)相當(dāng)一部分刑事訴訟法規(guī)范，形成立法不經(jīng)濟(jì)，同時(shí)，也難以避免規(guī)范過于簡略及制度不完善。因?yàn)槲覈淌略V訟法經(jīng)過幾十年實(shí)踐，并歷過兩次立法修訂，相對比較完善。監(jiān)察法不是刑事訴訟的專門法律，對相關(guān)措施的規(guī)范很難像刑事訴訟法規(guī)范那樣完整。在刑事調(diào)查程序中，撇開刑事訴訟法，僅以監(jiān)察法作為執(zhí)行依據(jù)，在實(shí)踐中遇到某些問題將會因規(guī)范過于簡略而無所遵循。

經(jīng)對比可知，對前列偵查(調(diào)查)措施，我國刑事訴訟法對每一項(xiàng)措施都規(guī)定了一個小節(jié)、多個條款，對適用目的、適用條件、適用對象、適用程序等問題作出了具體要求；監(jiān)察法對每項(xiàng)措施基本上僅以一個條款，對實(shí)施中的主要問題作出規(guī)定。對勘驗(yàn)檢查與鑒定這兩種取證措施，在刑事訴訟法中以兩個小節(jié)、十一個條文作出規(guī)范，監(jiān)察法草案則例外地作進(jìn)一步簡略化，將兩種手段合并于一個條文中作出規(guī)定。就刑事訴訟法在十一個條文中規(guī)定的尸體和人身檢查制度、偵查實(shí)驗(yàn)制度、復(fù)驗(yàn)復(fù)查制度、鑒定意見告知當(dāng)事人制度、補(bǔ)充鑒定或重新鑒定制度、精神病鑒定不計(jì)入辦案期限等，監(jiān)察法草案均未作出規(guī)定，其中所涉及的問題在監(jiān)察實(shí)踐中也可能遇到。例如，鑒定意見告知當(dāng)事人并征詢意見等，是維系鑒定程序正當(dāng)性及鑒定意見正確性的重要規(guī)范。監(jiān)察法草案的這些規(guī)范如此簡略，相應(yīng)的實(shí)踐中又不能援引刑事訴訟法相關(guān)規(guī)范，那么，操作者是否會形成過大的自由處置權(quán)，而且由此形成犯罪調(diào)查制度的所謂“兩制”分立呢。這種情況會影響國家刑事程序法制的統(tǒng)一以及監(jiān)察與司法的協(xié)調(diào)等法治價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

在取證規(guī)范上與刑事訴訟法及其司法審查的協(xié)調(diào)銜接問題，從監(jiān)察法草案的規(guī)范看，實(shí)際上亦受到了注意，其第三十四條第二款規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)在收集、固定、審查、運(yùn)用證據(jù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致?！边@一條款很有意思，不提刑事訴訟法要求和標(biāo)準(zhǔn)，刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)，按照一般的理解，刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)，只能是刑事訴訟法所規(guī)定的關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)，法院無權(quán)自設(shè)要求和標(biāo)準(zhǔn)(當(dāng)然，似乎也可以理解為監(jiān)察法的要求和標(biāo)準(zhǔn)，但如果是指監(jiān)察法，這條規(guī)定就等于同義反復(fù)，因?yàn)楸O(jiān)察法中每一條關(guān)于取證和審查的規(guī)定其預(yù)設(shè)前提就是應(yīng)當(dāng)遵循，否則立法就沒有意義)，并且也不該寫成“相一致”，而應(yīng)直接用“應(yīng)當(dāng)遵循”一類語詞。因此，這一表意不清晰的條文，似乎是曲折地表達(dá)與刑事訴訟法相關(guān)規(guī)范相銜接的意思。然而，此種表意不明的條款畢竟難以成為適用刑事訴訟法規(guī)范的依據(jù)。而且，如果適用刑事訴訟法取證和審證規(guī)范，監(jiān)察法關(guān)于證據(jù)的規(guī)定與刑事訴訟法的證據(jù)規(guī)范是什么關(guān)系，如何選擇適用，又成了問題。

筆者認(rèn)為，為避免監(jiān)察法的規(guī)范與刑事訴訟法規(guī)范的重復(fù)，同時(shí)避免監(jiān)察法規(guī)范過于簡略而在實(shí)踐中有時(shí)可能會無所遵循，且為實(shí)現(xiàn)監(jiān)察法與刑事訴訟法的協(xié)調(diào)，監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的銜接，保障國家刑事程序法制的統(tǒng)一性，提出以下修改建議。監(jiān)察法可以僅對職務(wù)違法和職務(wù)犯罪調(diào)查可采用的手段和措施作出授權(quán)性規(guī)定，同時(shí)對監(jiān)察機(jī)關(guān)適用這些調(diào)查措施的特殊問題作出專門規(guī)定，而其對職務(wù)犯罪調(diào)查中適用這些措施的具體程序、要求和審查標(biāo)準(zhǔn)，均準(zhǔn)用刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)范，以將“與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致”這一原則落到實(shí)處，同時(shí)也就使該原則本身得到明確解釋，使之便于貫徹。至于對涉嫌職務(wù)違法行為采用查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施，考慮調(diào)查職務(wù)違法的證據(jù)在刑事訴訟中可應(yīng)用，亦應(yīng)按照刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)范實(shí)施調(diào)查措施，在監(jiān)察法中無需另作具體規(guī)定。*現(xiàn)行我國刑事訴訟法中的偵查規(guī)范，仍屬于犯罪控制模式：第一，偵查程序基本上是由偵查機(jī)關(guān)封閉運(yùn)行，除逮捕經(jīng)檢察機(jī)關(guān)的準(zhǔn)司法審批外，全部強(qiáng)制偵查由偵查機(jī)關(guān)自行決定，而不需采用司法審查及令狀制度；第二，雖然法律規(guī)定不得強(qiáng)迫嫌疑人證實(shí)自己的犯罪，但其不享有沉默權(quán)，仍須對偵查人員的提問“如實(shí)回答”，同時(shí)，律師在偵查階段的辯護(hù)權(quán)利受到嚴(yán)格限制；第三，當(dāng)事人在偵查階段合法權(quán)利受到侵犯，不能尋求中立的第三方即法院的司法救濟(jì)，“偵查行為不可訴”仍然為現(xiàn)行法上偵查程序的重要特征?？梢姡F(xiàn)行我國刑事訴訟法關(guān)于強(qiáng)制措施與偵查程序的規(guī)范可以為查處職務(wù)犯罪提供足夠的制度資源，并且可以為當(dāng)前條件下監(jiān)察與司法的銜接協(xié)調(diào)提供必要的制度資源。

除上述法律規(guī)范的設(shè)定方式外，強(qiáng)制性調(diào)查措施的適用對象與條件，也是一個需要研究的問題。

根據(jù)我國刑事訴訟法，查封、扣押、凍結(jié)、拘留、逮捕等對物和對人的強(qiáng)制性措施，需在立案后針對犯罪嫌疑人實(shí)施，立案前只能實(shí)施不采用強(qiáng)制力的調(diào)查，即所謂“任意偵查”。然而，應(yīng)當(dāng)注意的是，監(jiān)察法立法的特點(diǎn)是“紀(jì)法共治”，即行政違法違紀(jì)和刑事違法構(gòu)成犯罪的行為一并追究。在刑事立案前，調(diào)查行政違法違紀(jì)行為，只要與國家行政強(qiáng)制方面的基本法律即我國《行政強(qiáng)制法》的有關(guān)規(guī)定相協(xié)調(diào)銜接，即可采取行政強(qiáng)制措施。我國《行政強(qiáng)制法》所規(guī)定的強(qiáng)制措施包括查封、扣押和凍結(jié)。因此，監(jiān)察法在刑事立案之前，包括在案件“初核”階段，以及在監(jiān)察立案后針對職務(wù)違法行為，實(shí)施查封、扣押和凍結(jié)的行政強(qiáng)制措施，在遵循行政強(qiáng)制措施實(shí)施的比例原則的情況下，應(yīng)無法理障礙。這一點(diǎn)與檢察機(jī)關(guān)偵查職務(wù)犯罪案件的“初查”程序有所區(qū)別。監(jiān)察法草案區(qū)分了一般強(qiáng)制措施和高強(qiáng)度強(qiáng)制措施的類型，允許查封、扣押、凍結(jié)措施對“職務(wù)違法”的被調(diào)查人實(shí)施，這應(yīng)當(dāng)說是注意到了我國《行政強(qiáng)制法》的有關(guān)規(guī)定。不過，對這些行政性強(qiáng)制措施的適用，法律亦應(yīng)做出明確限制，即遵循比例原則，不能對普通職務(wù)違法行為適用。此外，限制出境是我國《出入境管理法》規(guī)定的行政性強(qiáng)制措施，因此，在立案前對職務(wù)違法嫌疑人實(shí)施該措施亦無障礙。然而，“通緝”則屬刑事強(qiáng)制措施的一種類型，其根據(jù)是我國《刑事訴訟法》第一百五十三條?！巴ň儭眱H適用于“應(yīng)該逮捕的犯罪嫌疑人”，須以刑事立案為前提。監(jiān)察法草案對此規(guī)定不夠明確。為與刑事訴訟法協(xié)調(diào)銜接，建議參照刑事訴訟法的規(guī)定，就刑事立案后對涉嫌職務(wù)犯罪的在逃被調(diào)查人實(shí)施通緝，作出更為明確的規(guī)定。

五、人身強(qiáng)制措施的協(xié)調(diào)銜接

監(jiān)察機(jī)關(guān)所查辦的案件在強(qiáng)制措施上的協(xié)調(diào)銜接，主要涉及留置措施的適用對象和條件，留置措施的決定程序，以及檢察機(jī)關(guān)逮捕措施與留置的銜接。此外，關(guān)于留置場所的問題，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在法律中明確規(guī)定在看守所執(zhí)行留置，以便于管理，防止違法并防止意外情況發(fā)生。長時(shí)間單獨(dú)羈押在國際上屬于禁止實(shí)施的侵犯人權(quán)的行為。法律規(guī)定在看守所留置，對保障被留置人基本人權(quán)并保障依法辦理案件十分重要，因?qū)W者們對此已經(jīng)發(fā)表相當(dāng)一致的意見，此處不再展開論述。

(一)關(guān)于留置措施適用對象和條件

根據(jù)監(jiān)察法草案第二十四條和第四十一條，被調(diào)查人涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法或職務(wù)犯罪，同時(shí)具有案情重大、復(fù)雜，或可能逃跑、自殺，或可能有妨礙證據(jù)或妨礙調(diào)查行為情形的，可以經(jīng)審批采取留置措施。筆者認(rèn)為，留置措施應(yīng)當(dāng)限于刑事立案后，僅對涉嫌職務(wù)犯罪的人員及相關(guān)涉嫌犯罪人員適用，對僅有違法嫌疑尚無犯罪嫌疑的人員不適用，主要理由如下。

其一，留置具有等同于逮捕的法律效果，其對象和條件應(yīng)當(dāng)與逮捕協(xié)調(diào)銜接。根據(jù)監(jiān)察法草案的規(guī)定，留置時(shí)間為三個月至六個月，留置一日折抵刑期一日?？梢姡鋾r(shí)限與嚴(yán)厲性均不低于逮捕，如果留置在專門場所，其單獨(dú)關(guān)押方式的嚴(yán)厲性超過逮捕，但如可適用于涉嫌違法而未涉嫌犯罪的人員，則與逮捕措施不協(xié)調(diào)。

其二，按照公權(quán)力運(yùn)用的比例原則，長時(shí)期羈押僅適用于涉嫌刑事犯罪并存在羈押必要性的人員，不適用未涉嫌刑事犯罪，僅涉嫌行政違法的人員。這也是我國刑事訴訟法設(shè)置拘留、逮捕措施的法律精神。

其三，留置措施的嚴(yán)厲性，使其不符合行政強(qiáng)制的使用原則。我國《行政強(qiáng)制法》第二條規(guī)定的人身強(qiáng)制措施是指“依法對公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制”；根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，這種限制人身的強(qiáng)制措施，具體是指盤問、約束、強(qiáng)制帶離現(xiàn)場、短時(shí)間留置等臨時(shí)性人身控制措施。按照行政強(qiáng)制法的立法精神，長時(shí)間喪失人身自由的高強(qiáng)度強(qiáng)制措施不應(yīng)屬于行政強(qiáng)制措施范疇。因此，對涉嫌行政違法的人員適用留置亦不符合行政強(qiáng)制法規(guī)范。

其四，“公務(wù)人員權(quán)利扣減”，不能對尚未涉嫌刑事犯罪的人員實(shí)施長時(shí)間羈押提供有效法理依據(jù)。根據(jù)憲法對公民人身自由等基本權(quán)利保障規(guī)范及法律適用的平等原則，對公務(wù)人員例外的正當(dāng)性與合法性將持續(xù)受到質(zhì)疑。根據(jù)監(jiān)察法草案的規(guī)定，留置同樣適用于占較大比例的非公務(wù)人員的行賄犯罪人員以及職務(wù)犯罪的共犯等公民。如果對未涉嫌犯罪而僅涉嫌行政違法的人員適用留置，與刑事訴訟法所規(guī)定的長期羈押性強(qiáng)制措施適用發(fā)生矛盾，也明顯不符合法律適用的平等原則。

其五，以“留置”替代“雙規(guī)”是一個進(jìn)步，但其因適用范圍擴(kuò)大到非黨員和非國家工作人員，同時(shí)辦案單位自行決定、單獨(dú)關(guān)押的執(zhí)行方式仍與“雙規(guī)”一致，因此，將其限制于“涉嫌職務(wù)犯罪”的人員，是防止適用面擴(kuò)大以致嚴(yán)重侵害公民權(quán)利的必要措施。

其六，將留置措施作為調(diào)查職務(wù)犯罪的專門措施，有利于加強(qiáng)“初核”，注意客觀證據(jù)，保證辦案質(zhì)量。對職務(wù)違法的嫌疑人實(shí)施留置，降低了留置門檻，其積極意義在于更容易突破案件和獲得口供，但其思路，還是長期形成的“以拘代偵”辦案思路。這可能發(fā)生的問題，是固化“口供中心”、“由供到證”的辦案模式，妨礙辦案質(zhì)量，甚至產(chǎn)生冤錯案件。刑事立案后才能對犯罪嫌疑人留置，有利于促使改善調(diào)查模式，提高辦案質(zhì)量，同時(shí)也體現(xiàn)黨和國家對國家工作人員權(quán)利的保障，將會取得更好的法律效果和社會效果。

其七，將留置措施作為立案后調(diào)查涉嫌職務(wù)犯罪的措施，有利于解決爭議較大的律師介入問題。當(dāng)事人被羈押后律師應(yīng)當(dāng)介入，但根據(jù)監(jiān)察法草案的規(guī)定，律師介入留置存在規(guī)范上的難題：律師刑事辯護(hù)只針對刑事犯罪嫌疑人，而監(jiān)察留置時(shí)，可能尚未刑事立案，留置對象也不一定是犯罪嫌疑人，留置對象存在不確定性，因此律師以刑事案件辯護(hù)人的身份介入可能存在法律障礙，除非創(chuàng)設(shè)律師可對涉嫌職務(wù)違法的人員提供法律幫助的新規(guī)范。如將留置對象限制于犯罪嫌疑人，并且規(guī)定在刑事立案后實(shí)施，律師介入提供刑事法律幫助的性質(zhì)和職責(zé)就比較明確，介入留置程序不致發(fā)生法律障礙。

其八，將留置對象限于職務(wù)犯罪的嫌疑人，與監(jiān)察法草案中的規(guī)定并無根本矛盾。監(jiān)察法草案所規(guī)定的因職務(wù)違法而適用留置的對象，須“涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法”，且“案情重大、復(fù)雜”，二者結(jié)合，可以基本評價(jià)為“涉嫌職務(wù)犯罪”。

(二)關(guān)于留置措施的決定程序

留置措施的決定及實(shí)施程序，似乎屬于國家監(jiān)察制度自身設(shè)置的所謂“內(nèi)部問題”，不屬于監(jiān)察與司法協(xié)調(diào)銜接的“外部問題”。然而，留置措施的決定主體和決定方式，涉及刑事強(qiáng)制措施的制度邏輯的協(xié)調(diào)，也影響檢察機(jī)關(guān)對強(qiáng)制措施變更等問題，因此，也屬于監(jiān)察與司法協(xié)調(diào)銜接的問題之一。

中共十八屆三中全會啟動的司法改革的核心是建立司法責(zé)任制，即讓“審理者裁判，裁判者負(fù)責(zé)”，以及“誰辦案誰負(fù)責(zé)，誰決定誰負(fù)責(zé)”。同時(shí)，司法改革確認(rèn)司法權(quán)行使的獨(dú)立性和專業(yè)性，防止司法外的力量對案件辦理的不當(dāng)影響。不過，這種司法責(zé)任制，仍堅(jiān)持了“中國特色”，即對于某些大要案件的處置，尤其是涉及領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)犯罪的案件，就程序和實(shí)體問題，仍需實(shí)行黨內(nèi)報(bào)告制度。

筆者認(rèn)為，對案件辦理的司法責(zé)任制，以及對某些特殊的案件實(shí)行黨內(nèi)報(bào)告制度，是符合當(dāng)前中國國情的。其基本精神和要求，在監(jiān)察委決定強(qiáng)制措施時(shí)亦可參考適用。也就是說，在法律制度上，涉案人員的留置措施，一律由辦案的監(jiān)察委或其上級監(jiān)察委審查決定，但對中央和地方黨委管理的重要干部，決定留置時(shí)，可執(zhí)行黨內(nèi)報(bào)告程序。

留置措施統(tǒng)一由監(jiān)察機(jī)關(guān)決定，同時(shí)對某些特殊的留置對象執(zhí)行黨內(nèi)報(bào)告程序，這一決定和執(zhí)行留置措施的方式，具有兩方面的意義。一方面，將決定留置的法律責(zé)任落實(shí)給監(jiān)察機(jī)關(guān)，而將某些特殊案件留置審查的政治責(zé)任賦予黨委書記，可以避免黨委書記直接審批留置帶來的責(zé)任界限不清晰的問題。*1979年中共中央第64號文件《關(guān)于堅(jiān)決保證刑法、刑事訴訟法切實(shí)實(shí)施的指示》明確提出“取消黨委審批案件的制度”。這一黨內(nèi)文件的意見具有重大意義，目前仍屬有效，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行。不過，考慮國家現(xiàn)實(shí)國情，對某些特殊案件仍可實(shí)行黨內(nèi)報(bào)告制度。因?yàn)槭聦?shí)認(rèn)定和法律適用屬于專業(yè)性問題，由專門從事查案的機(jī)關(guān)來決定并對其負(fù)責(zé)更為適當(dāng)，黨委書記只需根據(jù)報(bào)告對某些特殊的案件進(jìn)行政治上的把關(guān)。另一方面，由監(jiān)察機(jī)關(guān)決定留置，才可能實(shí)施對強(qiáng)制措施的司法審查，包括在檢察、審判環(huán)節(jié)依法審查羈押必要性，并決定強(qiáng)制措施的實(shí)施和變更。否則，如留置由黨委書記審批并負(fù)責(zé)，司法審查在法理上難以成立，在實(shí)踐中則難以實(shí)施。

(三)關(guān)于檢察機(jī)關(guān)的“決定逮捕”及關(guān)聯(lián)問題

從試點(diǎn)情況看，監(jiān)察機(jī)關(guān)決定留置的案件，在移送起訴后，由檢察機(jī)關(guān)自行審查羈押必要性并決定逮捕。此種實(shí)施方式，可以說在強(qiáng)制措施上，檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)察委“自行銜接”。根據(jù)監(jiān)察法草案第四十三條第四項(xiàng)的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)將案件移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴時(shí)，“檢察機(jī)關(guān)依法對被移交人員采取強(qiáng)制措施”。根據(jù)以上實(shí)踐和監(jiān)察法草案中的規(guī)定，就逮捕措施上監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)銜接，有兩個問題需解決。

一是對已經(jīng)采取羈押措施(留置)的犯罪嫌疑人，是直接采取逮捕措施，還是需要審查逮捕(包括對羈押必要性進(jìn)行審查)的問題。由于我國憲法規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是逮捕審查機(jī)關(guān)。對犯罪調(diào)查即偵查機(jī)關(guān)提請逮捕的案件進(jìn)行審查，按照我國《刑事訴訟法》第七十九條關(guān)于逮捕條件的規(guī)定，確定是否批準(zhǔn)逮捕，這是檢察機(jī)關(guān)基本職責(zé)之一。我國《刑事訴訟法》第九十三條進(jìn)一步規(guī)定：“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民檢察院仍應(yīng)當(dāng)對羈押的必要性進(jìn)行審查。對不需要繼續(xù)羈押的，應(yīng)當(dāng)建議予以釋放或者變更強(qiáng)制措施。有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在十日以內(nèi)將處理情況通知人民檢察院?！辫b于檢察機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，為了防止對公民的錯誤逮捕并導(dǎo)致錯案和刑事賠償，且貫徹羈押必要性審查制度，并使監(jiān)察法與刑事訴訟法協(xié)調(diào)銜接，當(dāng)然應(yīng)確認(rèn)檢察機(jī)關(guān)對留置轉(zhuǎn)捕案件進(jìn)行審查的職責(zé)與權(quán)限。因此，應(yīng)當(dāng)將“檢察機(jī)關(guān)依法對被移交人員采取強(qiáng)制措施”修改為“檢察機(jī)關(guān)依法審查后采取必要的強(qiáng)制措施”，從而為檢察機(jī)關(guān)審查逮捕提供依據(jù)。

二是“自行銜接”引起的強(qiáng)制措施銜接與轉(zhuǎn)換問題。監(jiān)察體制改革后，檢察機(jī)關(guān)對證據(jù)不足的案件退回補(bǔ)充調(diào)查，即產(chǎn)生一個程序銜接問題：檢察機(jī)關(guān)審查起訴時(shí)決定逮捕的犯罪嫌疑人，退回補(bǔ)充調(diào)查時(shí)，應(yīng)當(dāng)適用何種強(qiáng)制措施，乃至羈押地點(diǎn)是否需要轉(zhuǎn)換，需要研究解決。也就是說，留置轉(zhuǎn)為逮捕，已將嫌疑人從留置場所轉(zhuǎn)押至看守所，*從試點(diǎn)情況看，留置有的在“雙規(guī)點(diǎn)”或類似特定場所執(zhí)行，也有的是在看守所執(zhí)行。尤其是一些基層監(jiān)察委，因缺乏專門留置場所而將決定留置的人員由看守所代押。如果退回補(bǔ)充調(diào)查，是在看守所繼續(xù)羈押，計(jì)算逮捕時(shí)限，還是退回留置場所，計(jì)算留置時(shí)間，這是程序銜接需要解決的問題。

筆者認(rèn)為，雖然留置與逮捕均具有一段時(shí)間內(nèi)剝奪當(dāng)事人人身自由的性質(zhì)，且留置可能采取高度隔離的關(guān)押方式，較之逮捕后的看守所羈押，使當(dāng)事人感受更為窘迫，但從法律程序的角度看，逮捕條件更高、要求更嚴(yán)格，*根據(jù)我國《刑事訴訟法》第七十九條，逮捕需“有證據(jù)證明有犯罪事實(shí)”且被逮捕者“可能判處徒刑以上刑罰”。根據(jù)監(jiān)察法草案的規(guī)定，“留置”不需要達(dá)到前述定罪條件和刑罰條件。且逮捕對于留置而言具有程序遞進(jìn)關(guān)系，逮捕后不宜再退回留置狀態(tài)。如退回留置，又可能需要改變羈押場所，待補(bǔ)充調(diào)查終結(jié)后還需重新辦理逮捕手續(xù)，移送嫌疑人，程序繁瑣且缺乏實(shí)際意義。因此，退回補(bǔ)充調(diào)查的案件，可以維持逮捕決定，參照刑事訴訟法關(guān)于補(bǔ)充偵查的相關(guān)規(guī)定，起算補(bǔ)充調(diào)查一個月的羈押時(shí)限。監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查人員在補(bǔ)充調(diào)查期間須到看守所會見并審訊犯罪嫌疑人。不過，如果監(jiān)察立法最終確認(rèn)在看守所執(zhí)行留置，這一問題就“不成問題”了。

(四)關(guān)于職務(wù)犯罪強(qiáng)制措施制度的完善

前述筆者所指出的兩點(diǎn)，是根據(jù)試點(diǎn)方案和監(jiān)察法草案，立足現(xiàn)實(shí)所做分析。然而，有必要指出的是，無論是留置措施由查案機(jī)關(guān)自行決定并實(shí)施，還是逮捕決定由審查起訴機(jī)關(guān)自行做出，均背離了長時(shí)間羈押措施應(yīng)當(dāng)接受獨(dú)立、中立、權(quán)威的外部審查即司法審查的要求，不利于兼顧打擊犯罪與保障人權(quán)的雙重目的，不利于體現(xiàn)實(shí)體公正與程序正義的雙重價(jià)值。因?yàn)椋绦蚬幸豁?xiàng)最基本的原理：“任何人不能當(dāng)自己案件的法官”。涉及公民重大權(quán)利限制或剝奪事項(xiàng)，如果由辦案機(jī)關(guān)自行決定，沒有形成申請與確認(rèn)的雙邊關(guān)系以及控、辨、審的三面關(guān)系，就如同偵查(調(diào)查)機(jī)關(guān)同時(shí)充當(dāng)審判機(jī)關(guān)，不能體現(xiàn)程序公正，也無法保障實(shí)體公正。尤其是留置措施，由辦案機(jī)關(guān)自行決定，而且當(dāng)事人很可能被單獨(dú)羈押于看守所以外的場所，雖然有利于推進(jìn)調(diào)查，但也容易侵犯人權(quán)，而且可能導(dǎo)致證據(jù)虛假，損害司法公正。已有的教訓(xùn)應(yīng)當(dāng)?shù)玫秸?。在?dāng)下腐敗已經(jīng)受到有力遏制，制度建設(shè)亦隨之加強(qiáng)的背景下，更應(yīng)注意“法治反腐”。其基本要求就是，任何較長時(shí)間剝奪人身自由的強(qiáng)制措施，必須接受外部審查。這就要求羈押審查，必須形成提請與審查的外部相對關(guān)系，以形成有效制約，防止自行其是，維系程序公正，保障司法人權(quán)?？紤]我國實(shí)際情況，無論以何種名義的較長時(shí)間的羈押，在一定時(shí)期內(nèi)，應(yīng)由作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)。在具備相應(yīng)條件時(shí)，進(jìn)一步的改革，應(yīng)實(shí)現(xiàn)真正意義上的司法審查，即由法院審批審前羈押措施。這既是現(xiàn)代法治國家的通行做法，也是刑事司法國際標(biāo)準(zhǔn)的基本要求。

此外，今后的改革，還應(yīng)考慮監(jiān)察委實(shí)施的職務(wù)犯罪調(diào)查完全納入刑事訴訟法確立的程序軌道，包括適用刑事訴訟法所規(guī)定的強(qiáng)制措施體系，即既可以即時(shí)傳喚、拘傳，又可以采取較為緩和的強(qiáng)制措施，如取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住，還可以采取高強(qiáng)度的人身強(qiáng)制措施——或短或長的完全限制人身自由。短期羈押，可用拘留；長期羈押，即報(bào)逮捕。多樣化強(qiáng)制措施的靈活運(yùn)用，應(yīng)當(dāng)更能適應(yīng)職務(wù)犯罪偵查取證對強(qiáng)制措施的多元需求，既有利于實(shí)現(xiàn)司法人權(quán)保障，也有利于查處、打擊職務(wù)犯罪。因?yàn)槁殑?wù)犯罪的類型和具體案情不一樣，對強(qiáng)制措施的需求也不一樣，并且，職務(wù)犯罪案件調(diào)查必然涉及相當(dāng)一部分非國家工作人員，對這些人，視情況采用刑事訴訟法所規(guī)定的各種強(qiáng)制措施顯然更為妥當(dāng)。

六、證據(jù)適用的協(xié)調(diào)銜接

證據(jù)裁判是刑事訴訟的基石，在證據(jù)適用方面，監(jiān)察與司法亦須有效銜接。這其中較為突出的可能有兩個方面。

第一個方面，是非法證據(jù)排除規(guī)則的適用。檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)對監(jiān)察機(jī)關(guān)所搜集的證據(jù)進(jìn)行審查，適用非法證據(jù)排除規(guī)則，法理上應(yīng)無疑義，但困難在于實(shí)際操作。其中一個問題，是監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查程序中對審訊及重要取證活動實(shí)行全程錄音錄像及資料可核查問題。

對訊問及其他重要取證過程實(shí)行全程錄音錄像，是保證口供獲取過程合法性并有效證明程序合法的重要措施，刑事訴訟法對此有明確規(guī)定，近年來的一系列司法文件(包括2017年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于辦理刑事案件嚴(yán)格排除非法證據(jù)若干問題的規(guī)定》)也重申和強(qiáng)調(diào)了這一制度。監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件，無疑應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格實(shí)行全程錄音錄像制度。

監(jiān)察法草案第四十二條二款規(guī)定：“調(diào)查人員進(jìn)行訊問以及調(diào)取、查封、扣押等重要取證工作時(shí)，應(yīng)當(dāng)對全過程進(jìn)行錄音錄像，留存?zhèn)洳??！边@一規(guī)定總體看是必要的，但筆者認(rèn)為有兩點(diǎn)需完善。一是應(yīng)當(dāng)規(guī)定批準(zhǔn)初核后對被調(diào)查人的全部詢問過程錄音錄像，而不是僅針對有職務(wù)犯罪嫌疑的被調(diào)查人訊問過程。因?yàn)槿绻淮_定為職務(wù)犯罪嫌疑人，通常已經(jīng)過初核階段的詢問，被調(diào)查人已初步交代違法犯罪事實(shí)，而這種交代如何形成，是確定調(diào)查過程是否存在違法情形的關(guān)鍵。二是錄音錄像資料不應(yīng)當(dāng)“留存?zhèn)洳椤?，而?yīng)當(dāng)“隨案移送”。監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查程序(尤其是其留置程序)具有高度的封閉性，而由于監(jiān)察機(jī)關(guān)的懲治性功能特征和特殊法律地位，“留存?zhèn)洳椤边@一規(guī)定基本封閉了辯方查核的可能性，甚至檢察機(jī)關(guān)查核、審判機(jī)關(guān)調(diào)取均有一定困難。為了使高度封閉的監(jiān)察調(diào)查尤其是留置條件下的調(diào)查具有一定的可查核性，建議將上述條文修改為移送起訴時(shí)錄像資料隨案移送檢察機(jī)關(guān)。如果這樣規(guī)定有困難，也應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定允許司法機(jī)關(guān)及辯護(hù)律師查閱。

第二個方面，是證人包括偵查(調(diào)查)人員出庭問題。加強(qiáng)證人出庭，是當(dāng)前實(shí)現(xiàn)庭審實(shí)質(zhì)化進(jìn)而推動審判為中心訴訟制度改革的關(guān)鍵性舉措，是保障案件證據(jù)質(zhì)量最重要的措施之一。這樣做，符合監(jiān)察法草案關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證行為應(yīng)當(dāng)與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)保持一致的原則性規(guī)定。然而，實(shí)際推動這一制度難度較大，尤其是職務(wù)犯罪，證人出庭極為困難，其主要原因不是證人不能出庭，而是辦案單位擔(dān)心證人出庭后證言發(fā)生變化。職務(wù)犯罪調(diào)查取證的權(quán)力與責(zé)任轉(zhuǎn)隸后，由于監(jiān)察機(jī)關(guān)相對于審判和公訴的特殊法律地位，讓有爭議案件的重要證人出庭作證的問題可能更為突出。因此，筆者認(rèn)為監(jiān)察與司法的程序協(xié)調(diào)與銜接問題，應(yīng)當(dāng)著力于解決這一難題，在監(jiān)察法中對監(jiān)察機(jī)關(guān)協(xié)助職務(wù)犯罪證人出庭的責(zé)任做出明確要求，以保障職務(wù)犯罪案件的審理質(zhì)量。同時(shí)，對監(jiān)察機(jī)關(guān)犯罪調(diào)查人員出庭問題也需要進(jìn)一步明確，即參照刑事訴訟法關(guān)于目擊犯罪的偵查人員出庭作證以及對偵查合法性問題出庭說明情況的相關(guān)規(guī)定作出規(guī)定。否則，這一問題在實(shí)踐中將難以解決，也導(dǎo)致與刑事訴訟相關(guān)規(guī)定不協(xié)調(diào)，并妨礙法院對是否存在非法證據(jù)的有效審查。

七、人權(quán)保障措施的協(xié)調(diào)銜接

犯罪偵查(調(diào)查)程序是公權(quán)充分運(yùn)用、私權(quán)受到限制的程序，因此，配置最低限度的人權(quán)保障措施，是維系該程序正當(dāng)性，同時(shí)保證取證質(zhì)量的必為之舉。從此項(xiàng)改革后的公權(quán)與私權(quán)的配置態(tài)勢看，公權(quán)充分運(yùn)用、私權(quán)受到限制的矛盾將更為突出。因此，在立法精神和原則上，筆者贊成陳光中等教授提出的意見，在監(jiān)察法中應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定“尊重和保護(hù)人權(quán)”的原則，*陳光中：《監(jiān)察法草案應(yīng)寫明依據(jù)憲法、國家尊重和保障人權(quán)》，http://china.caixin.com/2017-11-08/101167575.htm，2017年11月29日訪問。以體現(xiàn)憲法原則、彰顯法治進(jìn)步。這樣，也可以與刑事訴訟法相協(xié)調(diào)，完全符合我國職務(wù)犯罪及關(guān)聯(lián)犯罪查處的現(xiàn)實(shí)需要。從具體的人權(quán)保障制度看，一個突出問題需要解決，即律師介入職務(wù)犯罪及關(guān)聯(lián)犯罪的調(diào)查程序問題。

從目前的試點(diǎn)方案看，雖然全國人大常委會關(guān)于授權(quán)國家監(jiān)察制度改革試點(diǎn)的授權(quán)決定并未中止偵查階段律師辯護(hù)條款的執(zhí)行，但在試點(diǎn)實(shí)踐中，職務(wù)犯罪調(diào)查程序并未設(shè)置律師介入空間，實(shí)際操作者亦不主張律師介入。也就是說，律師不能依法對當(dāng)事人提供法律咨詢及代為主張合法權(quán)利，不能向犯罪調(diào)查機(jī)關(guān)了解當(dāng)事人涉嫌的罪名和有關(guān)的情況，對羈押狀態(tài)下的當(dāng)事人不能會見甚至無權(quán)提出會見申請。監(jiān)察法草案亦肯定了試點(diǎn)中的做法并將其制度化。這種律師禁入的做法，其依據(jù)據(jù)說是“特別程序論”。*參見吳健雄：《國家監(jiān)察體制改革的法治邏輯與法治理念》，《中南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2017年第4期。然而，這一做法實(shí)際造成監(jiān)察與司法銜接中的一個十分突出的不協(xié)調(diào)問題。

一是與刑事訴訟法的明確規(guī)定不協(xié)調(diào)。我國刑事訴訟法制經(jīng)過三十多年的改革進(jìn)步，已從偵查階段律師禁入，到律師作為法律幫助者進(jìn)入(1996年我國《刑事訴訟法》修改后確立)，再到律師作為辯護(hù)人進(jìn)入(2012年刑事訴訟法修改后確立)，雖然目前律師介入程度與國際一般標(biāo)準(zhǔn)還有差距，但嫌疑人獲得的司法人權(quán)保障在逐步增加，這種人權(quán)保障措施已得到司法界、法學(xué)界和社會公眾的普遍認(rèn)可。如果在這方面又退回到許多年前，其正當(dāng)性如何解釋，與刑事訴訟法的矛盾如何協(xié)調(diào)，不無疑問。

二是與我國近年來黨中央直接領(lǐng)導(dǎo)推動的司法改革的措施和精神不協(xié)調(diào)。近年來司法改革的一項(xiàng)內(nèi)容，是加強(qiáng)司法人權(quán)保障，強(qiáng)化辯護(hù)律師在刑事訴訟中保障案件質(zhì)量和保障司法人權(quán)的作用。尤其是十八屆四中全會提出的“推動以審判為中心的訴訟制度改革”，更以強(qiáng)化律師刑事辯護(hù)功能作為此項(xiàng)改革的前提性條件和基本舉措之一。再從近年來改革著力于解決的冤假錯案防范問題看，決策層及法律工作者均已認(rèn)識到，保證案件質(zhì)量，關(guān)鍵在于“源頭治理”，即在偵查取證階段防范違法取證扭曲案件信息。律師在偵查階段的介入，雖然不能看作案件質(zhì)量保障之關(guān)鍵，也是一項(xiàng)必要的案件質(zhì)量保障和司法人權(quán)保障措施。然而，“程序禁入”，體現(xiàn)的還是對律師功能的疑慮，甚至是對律師在此階段作用的負(fù)面評價(jià)，這顯然不符合我國司法改革的邏輯與發(fā)展趨勢。

三是與其他犯罪及其嫌疑人的程序保障措施不協(xié)調(diào)。目前我國刑事訴訟法允許一切涉嫌犯罪的嫌疑人在偵查階段即可獲得律師辯護(hù)，只是規(guī)定三類犯罪的嫌疑人的律師會見被羈押的犯罪嫌疑人需要經(jīng)過偵查機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。職務(wù)犯罪調(diào)查禁止律師進(jìn)入程序，其正當(dāng)性理由如何表達(dá)：是因?yàn)槁殑?wù)犯罪的嫌疑人其犯罪的主觀惡性和人身危險(xiǎn)性比故意殺人、強(qiáng)奸、搶劫、綁架等刑事犯罪嫌疑人更大，還是其調(diào)查取證甚至比涉及國家安全的犯罪、恐怖主義犯罪、黑社會組織性質(zhì)的犯罪更難？如果回答是否定的，那現(xiàn)行刑事訴訟法律允許嚴(yán)重危害國家和社會的犯罪嫌疑人及時(shí)得到律師幫助，而監(jiān)察法要對處于體制內(nèi)、為國家做了一定工作和服務(wù)的職務(wù)犯罪嫌疑人，同樣在犯罪調(diào)查階段不給予可獲得律師幫助，這顯然是缺乏正當(dāng)性根據(jù)的，同時(shí)也顯然存在程序保障措施不協(xié)調(diào)。

從比較研究的角度看，無論是英美法系國家還是大陸法系國家，職務(wù)犯罪的偵查取證，其程序要求以及司法人權(quán)保障制度與其他類型的犯罪偵查并無實(shí)質(zhì)區(qū)別。近年來域外刑事程序法的發(fā)展，主要表現(xiàn)在對付恐怖主義犯罪的緊急需要和犯罪控制方面適當(dāng)加強(qiáng)了警方的應(yīng)急處置權(quán)，然而一旦形成個案進(jìn)入刑事程序，則基本上都要受到本國刑事訴訟法的嚴(yán)格規(guī)制。

解決上述不協(xié)調(diào)的最簡單的方式，就是按照刑事訴訟法的有關(guān)規(guī)定，允許律師在刑事立案后的犯罪調(diào)查階段作為辯護(hù)人介入，為嫌疑人提供法律幫助。同時(shí)，根據(jù)我國《刑事訴訟法》第三十七條第三款的規(guī)定，對于特別重大的賄賂犯罪，律師會見犯罪嫌疑人需經(jīng)過監(jiān)察機(jī)關(guān)許可。并且，監(jiān)察立法應(yīng)效仿《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第四十六條第二款、第三款，規(guī)定在有礙偵查的情形消失后，辯護(hù)律師可以不經(jīng)許可會見犯罪嫌疑人，且在偵查終結(jié)前應(yīng)當(dāng)許可辯護(hù)律師會見犯罪嫌疑人。如此操作，律師在職務(wù)犯罪調(diào)查階段會見留置的被調(diào)查人，審批權(quán)掌握在監(jiān)察委手中。這樣既有利于保障權(quán)利，更多地獲得社會公眾的支持，又不致對職務(wù)犯罪調(diào)查產(chǎn)生障礙。

八、案件移送及相關(guān)問題上的協(xié)調(diào)銜接

向檢察機(jī)關(guān)移送涉嫌構(gòu)成職務(wù)犯罪的案件，通過檢察機(jī)關(guān)向法院提起公訴，是監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查程序與檢察機(jī)關(guān)起訴程序直接銜接的程序行為。為實(shí)現(xiàn)程序協(xié)調(diào)和有效銜接，相關(guān)程序問題必須明確，潛在的沖突應(yīng)妥善解決。

其一，案件移送問題。監(jiān)察委調(diào)查終結(jié)，移送起訴的案件，應(yīng)當(dāng)按照我國《刑事訴訟法》第一百六十條的規(guī)定，寫出起訴意見書，連同案卷材料、證據(jù)一并移送同級人民檢察院審查決定；同時(shí)將案件移送情況告知犯罪嫌疑人及其辯護(hù)律師。然而，監(jiān)察法草案第四十三條第四項(xiàng)規(guī)定：“對公職人員涉嫌職務(wù)犯罪，監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查認(rèn)為犯罪事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分的，制作起訴意見書，連同被調(diào)查人、案卷材料、證據(jù)一并移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴，檢察機(jī)關(guān)依法對被移交人員采取強(qiáng)制措施。”監(jiān)察法草案第十八條、第四十四條也使用了“依法提起公訴”的概念的。可見這一概念是區(qū)別于刑事訴訟法的特定概念的。要求檢察機(jī)關(guān)“依法提起公訴”，而非“審查決定”，妨礙了檢察機(jī)關(guān)依法審查起訴功能的展開，不利于保障案件質(zhì)量，根據(jù)我國憲法、刑事訴訟法、人民檢察院組織法，這一條文中的“依法提起訴訟”應(yīng)當(dāng)修改為“移送同級人民檢察院審查決定”。此外，監(jiān)察法草案未明確“同級移送”的原則，可能導(dǎo)致實(shí)務(wù)部門無所遵循，自行其是，因此應(yīng)當(dāng)在監(jiān)察法中對此予以明確，另外監(jiān)察法還應(yīng)規(guī)定“同時(shí)將案件移送情況告知被調(diào)查人”。

其二，檢察機(jī)關(guān)審查起訴的程序適用。檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件，應(yīng)當(dāng)適用刑事訴訟法規(guī)定的審查起訴程序。首先，必須明確，檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件，既要注意配合，也要嚴(yán)格制約，必須嚴(yán)格按照刑事訴訟法的規(guī)定，擔(dān)負(fù)審查起訴職責(zé)。如果只講配合，不講制約，檢察機(jī)關(guān)成為單純辦理起訴手續(xù)的機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)和作用就不復(fù)存在。由于監(jiān)察機(jī)關(guān)的特殊地位，強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)有效承擔(dān)審查起訴職能和責(zé)任尤為重要。其次，應(yīng)當(dāng)按照刑事訴訟法的程序規(guī)定審查起訴。第一，審查起訴的內(nèi)容，應(yīng)根據(jù)我國《刑事訴訟法》第一百六十八條，必須查明：犯罪事實(shí)、情節(jié)是否清楚，證據(jù)是否確實(shí)、充分，犯罪性質(zhì)和罪名的認(rèn)定是否正確；有無遺漏罪行和其他應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的人；是否屬于不應(yīng)追究刑事責(zé)任的；有無附帶民事訴訟；偵查活動是否合法。也就是說，既要審查實(shí)體問題、證據(jù)問題，也要審查程序合法性。第二，根據(jù)我國《刑事訴訟法》第一百七十一條一款，人民檢察院審查案件，可以要求監(jiān)察機(jī)關(guān)提供法庭審判所必需的證據(jù)材料；認(rèn)為可能存在該法第五十四條規(guī)定的以非法方法收集證據(jù)情形的，可以要求其對證據(jù)收集的合法性作出說明。第三，根據(jù)我國《刑事訴訟法》第一百七十一條二款，人民檢察院審查案件，對于需要補(bǔ)充偵查的，可以退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查，也可以自行偵查。補(bǔ)充偵查(調(diào)查)適用刑事訴訟法的時(shí)限規(guī)定。第四，根據(jù)我國《刑事訴訟法》第一百七十三條，對于依照法律規(guī)定，欠缺起訴條件的案件，人民檢察院應(yīng)當(dāng)或可以作出不起訴決定。

不過，監(jiān)察法草案關(guān)于審查起訴的規(guī)定，與刑事訴訟法的規(guī)定有區(qū)別。根據(jù)監(jiān)察法草案第四十五條的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件，受理案件的檢察機(jī)關(guān)“對于證據(jù)不足、犯罪行為較輕，或者沒有犯罪事實(shí)的，應(yīng)當(dāng)征求監(jiān)察機(jī)關(guān)意見并報(bào)經(jīng)上一級檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，依法作出不起訴的決定”。這一規(guī)定，實(shí)際上將檢察機(jī)關(guān)審查的內(nèi)容限于證據(jù)事實(shí)及行為情節(jié)是否符合不起訴的條件，而未體現(xiàn)我國《刑事訴訟法》一百六十八條條所規(guī)定的審查有無漏罪漏犯、偵查活動是否不合法的內(nèi)容，且對擬作不起訴的案件增加橫向征求意見和縱向報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)雙重約束。

如前所述，檢察機(jī)關(guān)的案件審查，應(yīng)當(dāng)是依照刑事訴訟法全面審查，不應(yīng)當(dāng)僅限于是否不起訴，否則審查起訴就部分喪失其功能和意義。從比較研究的角度看，有關(guān)設(shè)置檢察機(jī)關(guān)的國家和地區(qū)均有一個共同宗旨，就是為了對刑事追訴進(jìn)行審查并實(shí)施，同時(shí)監(jiān)督犯罪調(diào)查活動的合法性(指揮犯罪調(diào)查或?qū)嵤┎糠职讣姆缸镎{(diào)查也是共同的功能)。我國憲法、刑事訴訟法、人民檢察院組織法對檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)以及審查起訴功能也作了明確規(guī)定。監(jiān)察法草案二審稿雖然刪除了監(jiān)察法一審稿關(guān)于不起訴須征求監(jiān)察機(jī)關(guān)意見并報(bào)上級檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的規(guī)定，是極其正確的。從實(shí)際情況分析，由于監(jiān)察權(quán)的重要與特殊，檢察機(jī)關(guān)不可能不慎重行使不起訴權(quán)(多年實(shí)踐可印證)，所以，在監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部工作溝通機(jī)制中也無須采“以征求監(jiān)察機(jī)關(guān)意見”為原則，只需采對個別重要案件的不起訴決定通報(bào)監(jiān)察機(jī)關(guān)制度即可。

其三，檢察機(jī)關(guān)對職務(wù)犯罪調(diào)查活動的法律監(jiān)督。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)維持檢察機(jī)關(guān)對職務(wù)犯罪偵查(調(diào)查)實(shí)施法律監(jiān)督的職責(zé)和權(quán)限。

理由之一，是檢察機(jī)關(guān)對偵查(犯罪調(diào)查)實(shí)施法律監(jiān)督，既體現(xiàn)憲法對檢察機(jī)關(guān)定位和職責(zé)，也體現(xiàn)刑事訴訟基本原則和制度。如果在監(jiān)、檢關(guān)系(即實(shí)質(zhì)上的偵、訴關(guān)系)上不確認(rèn)這一原則和制度，將打破國家權(quán)力配置的平衡性與合理性，并產(chǎn)生不良的社會印象。這里需要說明，監(jiān)察法草案中的職務(wù)犯罪調(diào)查實(shí)系偵查。首先，從概念上看，此項(xiàng)調(diào)查系“依法實(shí)施的專門性調(diào)查工作與有關(guān)的強(qiáng)制措施”，因此完全符合“偵查”概念。從權(quán)力來源看，該項(xiàng)權(quán)力系檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸而形成，與檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪具有同樣的職責(zé)內(nèi)容以及類似的法律手段。從其訴訟功能看，所取證據(jù)直接作為逮捕、起訴及裁判的依據(jù)。因此，名為調(diào)查，實(shí)為偵查，二者之間僅有用語區(qū)別。以調(diào)查不是偵查為理由否認(rèn)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督，有規(guī)避法律和規(guī)避監(jiān)督之嫌。

理由之二，是檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督與監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察并不矛盾，且有互補(bǔ)關(guān)系。檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督是對事的監(jiān)督，并且是刑事追訴中特定事項(xiàng)的有限監(jiān)督，監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督是對人的監(jiān)督，是全面監(jiān)督，二者并行不悖，這與監(jiān)察法草案確認(rèn)監(jiān)察委接受人大監(jiān)督，同時(shí)監(jiān)察委也監(jiān)督人大工作人員遵紀(jì)守法同理。不過，由于人大權(quán)力的特定構(gòu)成及行使方式，其監(jiān)督無法實(shí)現(xiàn)常規(guī)化，也很難保證實(shí)效性，檢察監(jiān)督是一種對職務(wù)犯罪調(diào)查的常規(guī)性監(jiān)督，如果予以確認(rèn)和保障，可彌補(bǔ)人大監(jiān)督的不足。

理由之三，因?yàn)楸O(jiān)察權(quán)具有高度集中性和重要性，如果不注意加強(qiáng)外部監(jiān)督制約機(jī)制，不注意“將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，濫用權(quán)力將不可避免。這將不利于國家反腐敗斗爭的健康發(fā)展。筆者認(rèn)為，近年來國家反腐敗斗爭取得了重大勝利，但也有相當(dāng)一部分職務(wù)犯罪案件質(zhì)量堪憂，*參見龍宗智：《論賄賂犯罪證據(jù)的客觀化審查機(jī)制》，《政法論壇》2017年第3期。對此不能不重視。保障案件質(zhì)量，應(yīng)采取的源頭措施，也是最重要的措施，就是加強(qiáng)對偵查(調(diào)查)取證權(quán)的監(jiān)督制約。

理由之四，是監(jiān)察法要求監(jiān)察機(jī)關(guān)取證必須合法，并要求貫徹非法證據(jù)排除規(guī)則，檢察機(jī)關(guān)審查監(jiān)察證據(jù)合法性，正是貫徹監(jiān)察法中證據(jù)合法性原則的體現(xiàn)，也是刑事訴訟法規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)審查起訴的基本內(nèi)容之一。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)審查起訴還包括審查“有無遺漏罪行和其他應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的人”，這一內(nèi)容具有立案監(jiān)督的性質(zhì)。因此，如果承認(rèn)“監(jiān)察委員會移送案件后人民檢察院和人民法院適用刑事訴訟法”，也就應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，檢察機(jī)關(guān)審查起訴中，實(shí)已包含偵查監(jiān)督即取證合法性監(jiān)督與立案監(jiān)督兩項(xiàng)具體內(nèi)容。關(guān)于取證合法性監(jiān)督，已如前述。關(guān)于立案監(jiān)督，則需略作分析。從實(shí)務(wù)操作的角度看，在現(xiàn)行法的制度框架下人民檢察院實(shí)施立案監(jiān)督通知立案有困難，但對少數(shù)案件亦有立案監(jiān)督必要和可能。如國家工作人員共同實(shí)施的職務(wù)犯罪，或不同主體的犯罪行為有牽連的案件，有的人被立案查處后移送起訴，有的則沒有被立案及追究刑事責(zé)任，這就造成案件處理的不平衡，甚至出現(xiàn)共同犯罪中罪行較輕的被追訴而較重的免于追訴的情況，使司法的公平性受到損害，也給人民法院裁判造成困難。類似情況下，檢察機(jī)關(guān)可以通過立案監(jiān)督，建議監(jiān)察機(jī)關(guān)立案追究相關(guān)人員刑事責(zé)任。

九、協(xié)調(diào)銜接的制度性保障條件

本次國家監(jiān)察制度改革，將職務(wù)犯罪調(diào)查追究權(quán)納入監(jiān)察機(jī)關(guān)，其意義在于“紀(jì)法共治”，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察“全覆蓋”。在監(jiān)察法草案中也注意了政紀(jì)與法紀(jì)的“無縫銜接”。與此同時(shí)，應(yīng)注意，我國法律制度是行政違法(違法違紀(jì))與刑事犯罪有根本區(qū)別的二元性法律制度和處置機(jī)制、體制。成立刑事案件、追究刑事責(zé)任對公民尤其是國家工作人員的影響極為重大，罪與非罪，是法律適用中一項(xiàng)最重要的法律界限。從此次國家監(jiān)察制度改革的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)看，試點(diǎn)地區(qū)對啟動刑事追究也十分慎重(前引山西的數(shù)據(jù)可作例證)。而且，我國刑事法治是專門針對刑事犯罪設(shè)置的系統(tǒng)化體制機(jī)制，根據(jù)憲法、法律所確認(rèn)的職權(quán)原則，只有刑事執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)才具有刑事案件的執(zhí)法、司法權(quán)，在這一體制機(jī)制中才能有效銜接與實(shí)現(xiàn)工作協(xié)調(diào)。因此，監(jiān)察法草案在體現(xiàn)“紀(jì)法共治”的同時(shí)，在程序規(guī)范和組織結(jié)構(gòu)上應(yīng)注意貫徹紀(jì)法適當(dāng)分離原則。對此提出以下建議，同時(shí)對調(diào)整結(jié)構(gòu)內(nèi)容亦提出某些意見。

一是按照紀(jì)法適度分離及其遞進(jìn)關(guān)系作出程序規(guī)定，立法規(guī)范上，實(shí)現(xiàn)紀(jì)法適度分離。如前述管轄問題，對職務(wù)犯罪的管轄?wèi)?yīng)當(dāng)作出明確規(guī)定，以便與刑事訴訟法中的管轄制度相銜接。同時(shí)，可按照紀(jì)法適度分離的原則調(diào)整條文結(jié)構(gòu)和內(nèi)容，并理順條文邏輯關(guān)系。具體建議包括：由于第五章“監(jiān)察權(quán)限”的主要內(nèi)容是調(diào)查措施適用的程序規(guī)定。因此，可以將其修改為“監(jiān)察措施”，分別規(guī)定監(jiān)察調(diào)查所采取的具體措施(內(nèi)容從簡并準(zhǔn)用刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)定)。同時(shí)，將“監(jiān)察程序”一章中的兩個條文，即第四十條，采取調(diào)查措施應(yīng)當(dāng)出示證件和書面通知，以及第四十二條，收集證據(jù)的合法性要求與合法性保障(錄音錄像)，歸并到第五章中，在具體措施規(guī)定后作出總括性要求，以理順條文邏輯關(guān)系。*監(jiān)察法草案第四十條不過是對第五章具體規(guī)定的總括性要求，卻不在同一章的具體規(guī)定之前或之后作出規(guī)定，而在另一章中規(guī)定，邏輯上似乎不太順暢。監(jiān)察法草案第四十二條規(guī)定的是證據(jù)合法性問題，卻與第三十四條第三款的非法證據(jù)排除相分離，而且排除規(guī)定在前，合法性要求在后，亦不符合邏輯。因?yàn)榈诙粭l規(guī)定的“提醒”、“批評教育”、“責(zé)令檢查”、“誡勉”，也是一種處置，包括對違法情節(jié)較輕人員的處置，故移放于第六章，與第四十三條的“處理”、“建議”、“問責(zé)”、“移送起訴”并列或合并。此外，第三十二條認(rèn)罪認(rèn)罰、重大立功等移送檢察機(jī)關(guān)時(shí)建議從寬的規(guī)定，以及第三十三條檢舉揭發(fā)、提供重要線索移送檢察機(jī)關(guān)時(shí)建議從寬的規(guī)定，似乎在“監(jiān)察程序”關(guān)于移送起訴的法律程序中加以規(guī)定，在邏輯上更為順暢一些。在第六章“監(jiān)察程序”一章中，按線索管理、初核、立案、刑事立案、移送審查起訴的程序流程作出更為明確的規(guī)定。其中，刑事立案，應(yīng)為一個重要的程序節(jié)點(diǎn)，監(jiān)察法應(yīng)對立案對象、條件、程序作出明確規(guī)定，還應(yīng)對刑事立案后，才能采取留置、訊問、搜查、通緝、技術(shù)調(diào)查措施作出明確規(guī)定。

二是在組織體制上，體現(xiàn)紀(jì)法適度分離。監(jiān)察委與紀(jì)委合署辦公，因此同一組織實(shí)體同時(shí)承擔(dān)黨紀(jì)檢查、行政監(jiān)察、刑事調(diào)查三方面職能。其中對身為共產(chǎn)黨員的國家工作人員的黨紀(jì)、政紀(jì)調(diào)查處置，實(shí)際上是同一問題的兩個方面，很難分開，但是，追究刑事責(zé)任的職務(wù)犯罪調(diào)查屬于刑事執(zhí)法活動，與政紀(jì)案件調(diào)查處置有重要區(qū)別，因此，在內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)上，也應(yīng)當(dāng)有所區(qū)分。

目前對監(jiān)察委性質(zhì)的所作的一種比較權(quán)威的定位是“政治機(jī)關(guān)”，不是行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)。*新華社記者：《積極探索實(shí)踐 形成寶貴經(jīng)驗(yàn) 國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)取得實(shí)效——國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作綜述》，http://news.xinhuanet.com/2017-11/05/c_1121908387.htm，2017年11月23日訪問。筆者認(rèn)為，這一定位體現(xiàn)了監(jiān)察委特有的政治功能，不可謂定性不當(dāng)。然而這種從其政治屬性和特征所作的定位，并不排斥其在國家體制中所作其他的定位，*筆者曾經(jīng)在軍事檢察機(jī)關(guān)工作多年，知悉長期以來，軍隊(duì)政治機(jī)關(guān)下轄保衛(wèi)部門、軍事檢察院、軍事法院，因此其保、檢、法的整體性質(zhì)是軍隊(duì)政治機(jī)關(guān)，但其法律屬性是軍隊(duì)的執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)。此種情況可作參考。如監(jiān)察委系“國家監(jiān)察機(jī)關(guān)”或“行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)”等。從國家法律實(shí)施角度看，監(jiān)察委無疑是依照和適用法律辦理案件的法律執(zhí)行機(jī)關(guān)；在刑事執(zhí)法、司法體系中，監(jiān)察委適用刑法，分析確認(rèn)犯罪構(gòu)成，啟動刑事追究程序，當(dāng)然是刑事執(zhí)法機(jī)關(guān)。由此，建議在監(jiān)察委內(nèi)部設(shè)刑事部或職務(wù)犯罪調(diào)查部，負(fù)責(zé)審查刑事立案，主導(dǎo)或指導(dǎo)立案后的調(diào)查取證，在調(diào)查終結(jié)后負(fù)責(zé)向檢察機(jī)關(guān)移送審查起訴。由于職務(wù)犯罪的司法追究有時(shí)可能涉及較為復(fù)雜的證據(jù)事實(shí)與法律適用問題，專設(shè)刑事部門，專門研究和實(shí)施職務(wù)犯罪的刑事追責(zé)問題，有利于保障監(jiān)察程序中刑事執(zhí)法活動的專業(yè)化，適應(yīng)人民檢察院審查和人民法院審判要求，保障職務(wù)犯罪案件的辦案質(zhì)量。

此外，如果實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)專設(shè)，還可以進(jìn)一步考慮一種方案，即該機(jī)構(gòu)雖系監(jiān)察委內(nèi)部機(jī)構(gòu)，完全在監(jiān)察委領(lǐng)導(dǎo)下工作，但在法律上可設(shè)置為相對獨(dú)立的執(zhí)法主體，即可用刑事部或職務(wù)犯罪調(diào)查部的名義，向檢察機(jī)關(guān)移送案件。從形式上，這接近人民政府下屬公安機(jī)關(guān)作為執(zhí)法主體的情況(雖然也有區(qū)別)。此種制度安排的意義，是監(jiān)察委與紀(jì)委一體兩面，在刑事司法體系中性質(zhì)特殊、地位崇高，以刑事部作為刑事執(zhí)法權(quán)承載主體，監(jiān)察委在刑事執(zhí)法系統(tǒng)中“降低身段”，有利于與司法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)銜接，這樣，將在一定程度上促進(jìn)檢察與審判功能的發(fā)揮并維系現(xiàn)行法上的刑事訴訟程序制度的有效性。

AnalysisoftheCoordinationandLinkbetweentheSupervisoryCommitteeandtheJudicialOrganfromthePerspectiveofLegalRules

Long Zongzhi

The coordination and link of the supervisory committee with the judicial organ is in essence the coordination and link with our criminal procedure system. Its jurisdictional function should be clearly defined, basic rules should be laid for jurisdictional level, combined jurisdiction should be determined according to general principles, and territorial jurisdiction should be speeified and reflect the features of cases. Criminal case filing system should be established on basis of the booking of cases by the supervisory committee so as to avoid confusion between the disciplinary procedure and the judicial procedure, and thus establishing the time point for initiating some high-severity compulsory investigation measures, and faciliating its link with judicial procedures. The approaches used in the investigation of duty-related crimes should be governed by relative rules of the Criminal Procedure Law so as to realize the compliane with the “requirements and standards on evidence in criminal trial”. Notices for the wanted should only be issued for criminal suspects. Detention should be only imposed on the investigated who is suspected of crimes so that it can be applied to non-government officials and replace the former “double designation” to achieve systematic progress. The prosecutorial organs should review the necessity of arresting suspects handed over to them. Compulsory measures during investigation of duty-related crimes should be further reformed under the principle of “no person should be the judge of his own case”. Full recording of interrogation should be more extensively used, and the recording should be transferred with the case files or be preserved for consultation. Investigation personnel should appear at court for testimony. The legislation should confirm the principle of “respect and protection of human rights”, lawyers should be permitted to participate in the investigative procedure of duty-related crimes, and their rights and duties should be properly limited according to the Criminal Procedure Law. After a case is handed over to the prosecutorial organ, full review for prosecution should be conducted, and the prosecutorial organ should have the right to supervise the investigation of duty-related crimes, including the supervision of case filing. In the dual legal system strictly disdinguishing the discipline and the law, the Supervision Law shall speeify procedures according to the suitably seperated and progressive relattonship between the discipline and the law. Functions of the internal departments of the supervisory committee should also be properly divided. The criminal department may be established as a relatively more indeperdant department to serve as law-enfreement subject including cases transfer, Through this “self-degradation” its cordination and link with the judicial orgun will be promoted.

Supervisory Committee, Judicial Organ, Investigation of Duty-related Crimes, Legal Procedure

龍宗智，四川大學(xué)法學(xué)院教授，教育部2011計(jì)劃司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心研究人員。

DF71

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1005-9512-(2018)01-0002-17

杜小麗)