張 鵬

（南京師范大學(xué)中國(guó)法治現(xiàn)代化研究院，江蘇南京210097）

一、問(wèn)題的提出

近年來(lái)的元旦至春節(jié)期間，上海、南京、蘭州等地公安部門嚴(yán)格開展煙花爆竹的管控工作，各地均有多人因違法燃放煙花爆竹而受到行政拘留處罰。①參見《上海市：煙花爆竹管理新政實(shí)施后27人被拘》，《湖南安全與防災(zāi)》2016年第2期；寧公宣、季宇軒：《違法燃放煙花爆竹 南京兩男子被拘留》，《揚(yáng)子晚報(bào)》2017年2月1日，第A2版；《南京一市民因違規(guī)燃放煙花爆竹被行政拘留》，http：／／js.people.com.cn／n2／2017／0129／c360303-29652866.html，2017年7月12日訪問(wèn)；馮忠海、王進(jìn)：《非法燃放煙花爆竹兩人被罰款一人被拘留》，http：／／help.3g.163.com／16／0324／07／BITG15U000964M8I.html，2017年 7月12日訪問(wèn)。然而，公安機(jī)關(guān)對(duì)燃放煙花爆竹行為人適用拘留處罰所依據(jù)的《上海市煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》《南京市關(guān)于禁止燃放煙花爆竹的規(guī)定》《蘭州市煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》等地方性法規(guī)、規(guī)章中，甚至是作為上述地方立法制定依據(jù)的國(guó)務(wù)院《煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》中，并無(wú)行政拘留的直接規(guī)定，而僅有“準(zhǔn)用性規(guī)則”，以援引《治安管理處罰法》作為拘留處罰的法律依據(jù)。

法律規(guī)則本身沒(méi)有明確具體的規(guī)則內(nèi)容，而是準(zhǔn)許引用（依照、援用、參照）其他法律規(guī)定來(lái)使本規(guī)則的內(nèi)容得以明確的法律規(guī)則被稱為準(zhǔn)用性規(guī)則。②張文顯主編：《法理學(xué)》，法律出版社2007年版，第120頁(yè)。從立法技術(shù)角度而言，準(zhǔn)用性規(guī)則是法律文本授權(quán)法律實(shí)施者在解決個(gè)案時(shí)，將原本針對(duì)a事項(xiàng)且有“比照”“參照”等外觀標(biāo)識(shí)的法條A，適用于與a具有某種程度的類似性但又存有差異的b事項(xiàng)的一種特殊的引用性法條形式。值得注意的是，準(zhǔn)用性規(guī)范并非完全以“比照”“參照”作為識(shí)別標(biāo)志，也可能使用其他表述形式。③劉風(fēng)景：《準(zhǔn)用性法條設(shè)置的理?yè)?jù)與方法》，《法商研究》2015年第5期。根本判斷標(biāo)準(zhǔn)在于立法準(zhǔn)許引用原本針對(duì)某一特定事項(xiàng)的法律規(guī)范，將其適用在性質(zhì)上近似但又存在差異的其他事項(xiàng)。因而，準(zhǔn)用性規(guī)范可以分為使用前述標(biāo)志間的典型性準(zhǔn)用規(guī)范和采用其他表述形式的實(shí)質(zhì)性準(zhǔn)用規(guī)范兩類。再以被準(zhǔn)用法律規(guī)定的抽象程度為標(biāo)準(zhǔn)，準(zhǔn)用性規(guī)范可分為具體準(zhǔn)用規(guī)則和概括準(zhǔn)用規(guī)則兩種。被準(zhǔn)用的法律規(guī)定如果具體到條、款、項(xiàng)等，就屬于具體準(zhǔn)用；如果被準(zhǔn)用的法條是一節(jié)、一章乃至一個(gè)法律文本的整體規(guī)定，則屬于概括準(zhǔn)用。④參見上注，劉風(fēng)景文。前述地方立法均采用了實(shí)質(zhì)性概括準(zhǔn)用模式。它們?cè)诒砻嫔喜⑽催`背我國(guó)《立法法》第8條有關(guān)限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰作為絕對(duì)保留事項(xiàng)歸屬全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)立法權(quán)限的明確規(guī)定，但是，此類立法借用上位法的方式是否在實(shí)質(zhì)上具備合法性，則需要進(jìn)一步研判。其原因在于：如果準(zhǔn)用性規(guī)則與被準(zhǔn)用規(guī)則是相同位階的法律條款，或者準(zhǔn)用性規(guī)則具有高于被準(zhǔn)用規(guī)則的法律位階，那么準(zhǔn)用性規(guī)則的立法機(jī)關(guān)在其既定權(quán)限范圍內(nèi)準(zhǔn)用拘留等處罰不會(huì)產(chǎn)生疑義；但如果被準(zhǔn)用規(guī)則是高于準(zhǔn)用性規(guī)則的上位法，而下位法的立法機(jī)關(guān)又不具備設(shè)定拘留處罰的權(quán)限，那么準(zhǔn)用規(guī)則的設(shè)定在事實(shí)上構(gòu)成了對(duì)于上位法適用范圍的解釋，這一做法是否合法并不具有必然性。

鑒于概括準(zhǔn)用規(guī)則中存在被準(zhǔn)用可能的法律規(guī)范的數(shù)量繁多，究竟后者中的哪一條或者哪一些條款能夠被適用，即如何判斷概括準(zhǔn)用規(guī)則所針對(duì)的b事項(xiàng)與被準(zhǔn)用規(guī)則所針對(duì)的a事項(xiàng)之間類似卻又存在差異之關(guān)系，至少存在兩種不同的理解：第一，在準(zhǔn)用性規(guī)則與被準(zhǔn)用規(guī)則中尋找類似的調(diào)整對(duì)象，惟有那些與概括準(zhǔn)用條款具有類似調(diào)整對(duì)象的法律條款才能夠被援引并適用；第二，概括準(zhǔn)用規(guī)則構(gòu)成被準(zhǔn)用規(guī)則的執(zhí)行性規(guī)范，即前者成為后者的實(shí)施方式和手段，則被準(zhǔn)用的法律規(guī)范中不特定的法律條款都存在適用可能。筆者于本文中以燃放煙花爆竹的概括準(zhǔn)用立法為例作逐一分析。

二、概括準(zhǔn)用規(guī)則立法合法性判斷標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)《憲法》及我國(guó)《立法法》第80條、第82條明確規(guī)定行政法規(guī)、地方性法規(guī)均不得與憲法和法律相抵觸；對(duì)于部門規(guī)章和地方政府規(guī)章，更是要求根據(jù)法律法規(guī)而制定，“沒(méi)有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)”，“不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范”。然而，不抵觸原則、根據(jù)原則等存在劃分標(biāo)準(zhǔn)模糊不清、不易把握的根本缺陷。⑤劉松山：《地方性法規(guī)與政府規(guī)章的權(quán)限界分》，《中國(guó)法律評(píng)論》2015年第4期。在司法實(shí)踐中，全國(guó)各級(jí)法院“通過(guò)對(duì)具體案件的裁判和司法解釋，直接或者間接地確立了一些認(rèn)定法律規(guī)范之間‘抵觸’的標(biāo)準(zhǔn)和政策”。⑥胡建淼：《法律規(guī)范之間抵觸標(biāo)準(zhǔn)研究》，《中國(guó)法學(xué)》2016年第3期。特別是最高人民法院《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》（法［2004］第96號(hào)，以下簡(jiǎn)稱：《紀(jì)要》）歸納了上位法與下位法抵觸的常見情形，其中就包括下位法以準(zhǔn)用方式擴(kuò)大或者限縮上位法規(guī)定的義務(wù)或者義務(wù)主體的范圍、性質(zhì)或者條件。然而，在準(zhǔn)用性規(guī)則實(shí)際立法中，下位法往往采用限定性修辭規(guī)避與上位法的直接沖突，如《煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》第42條第2款規(guī)定的燃放煙花爆竹行為，惟有“構(gòu)成違反治安管理行為的”，方才給予治安管理處罰。這就給準(zhǔn)用性條款的上下位法抵觸判斷增加了難度。近來(lái)，有學(xué)者嘗試以法制統(tǒng)一、權(quán)利和權(quán)力規(guī)定的效果差異為核心，⑦周輝：《法律規(guī)范抵觸的標(biāo)準(zhǔn)》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第6期?；蛞苑梢?guī)則的構(gòu)成要素為核心構(gòu)建下位法與上位法相抵觸的判斷標(biāo)準(zhǔn)。⑧程慶棟：《執(zhí)行性立法“抵觸”的判定標(biāo)準(zhǔn)及其應(yīng)用方法》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第5期。然而，是否能夠僅僅依憑下位法與上位法的權(quán)利和權(quán)力規(guī)定或是構(gòu)成要素存在差異即判定前者因抵觸而歸于無(wú)效，存在疑問(wèn)。如我國(guó)《立法法》第73條第1款第1項(xiàng)中為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，地方性法規(guī)可以根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作出具體規(guī)定的事項(xiàng)，對(duì)上位法的制度規(guī)定、法律責(zé)任等做出的細(xì)化難免與上位法有所不同，不能因此即判定其與上位法相抵觸。

加拿大最高法院自《1867年憲法》頒布以來(lái)，在長(zhǎng)期司法實(shí)踐中形成了聯(lián)邦和地方立法合法性判斷的統(tǒng)一司法標(biāo)準(zhǔn)。立法合法性的判斷主要分為兩個(gè)步驟：第一，定性（characterization）立法的實(shí)質(zhì)調(diào)整事項(xiàng)；第二，確定立法實(shí)質(zhì)調(diào)整事項(xiàng)的歸類（classification），判定其究竟應(yīng)歸入該法第91條還是第92條關(guān)于聯(lián)邦和地方立法分權(quán)的某一項(xiàng)具體事項(xiàng)之中。

第一步，在定性步驟中，立法合法性判斷采用涵蓋立法目的和立法效果雙重要素的“核心和要旨”（pith and substance）原則。加拿大現(xiàn)代立法實(shí)踐表明，一項(xiàng)立法之中可包含不同的調(diào)整事項(xiàng)，因此，核心和要旨原則重在區(qū)分立法的主導(dǎo)目的（dominant purpose）和附隨效果（incidental effects），且僅以前者作為立法的定性衡量標(biāo)準(zhǔn)。聯(lián)邦或地方任何一方的立法若產(chǎn)生附隨效果觸及對(duì)方的立法事權(quán)，并不影響該項(xiàng)立法合憲性的判斷。⑨Canada（Attorney General）v.PHSCommunity Services Society，［2011］3 SCR 134，2011 SCC 44，p.162.該項(xiàng)原則包含立法目的和立法效果雙重要素。立法目的的考察對(duì)象包括法律文本的前言、目的條款等直接證據(jù)，以及立法機(jī)關(guān)的立法議事錄（Hansard）等間接證據(jù)。立法效果則被區(qū)分為法律效果和實(shí)踐效果兩類：法律效果是指立法作為整體對(duì)法律受眾的權(quán)利和義務(wù)所產(chǎn)生的直接影響，其往往直接體現(xiàn)出立法的主導(dǎo)目的；⑩R.v.Morgentaler，［1993］3 SCR 463，1993 CanLII 74，pp.482-483.實(shí)踐效果則是指同時(shí)在法律實(shí)施過(guò)程中所可能產(chǎn)生的副效應(yīng)。立法效果對(duì)于立法目的而言具有印證作用：即使某一立法目的并未得到立法者明確宣稱，但該立法所產(chǎn)生的立法效果一旦能夠印證立法者潛在追求的社會(huì)或經(jīng)濟(jì)目的，則立法目的的認(rèn)定將超越立法者自身的聲明。①Kitkatla Band v.British Columbia（Minister of Small Business，Tourism and Culture），［2002］2 S.C.R.146，2002 SCC 31，p.171.加拿大訴摩根泰勒（R.v.Morgentaler）案被公認(rèn)為核心和要旨原則的適用范例，確定了前述判決標(biāo)準(zhǔn)并被加拿大最高法院沿用至今。該案爭(zhēng)議焦點(diǎn)是新斯科舍省《醫(yī)療服務(wù)法》禁止在公立醫(yī)院以外的其他私人機(jī)構(gòu)接受墮胎服務(wù)的規(guī)定是否超越了地方立法權(quán)限。加拿大最高法院判定，該省《醫(yī)療服務(wù)法》所追求的立法效果同時(shí)涉及聯(lián)邦和地方立法事項(xiàng)兩個(gè)方面：既包括防止醫(yī)療服務(wù)私人化（醫(yī)療服務(wù)歸屬于加拿大憲法第92條第7項(xiàng)規(guī)定的“本省建立、運(yùn)營(yíng)、管理醫(yī)院等機(jī)構(gòu)”的地方立法權(quán)限），又包括對(duì)違法實(shí)施墮胎手術(shù)者處以刑事處罰（刑事處罰規(guī)定于加拿大憲法第91條第27項(xiàng)，屬于聯(lián)邦立法權(quán)限）。當(dāng)立法效果模棱兩可，立法主導(dǎo)目的的辨明就成為定性的關(guān)鍵。加拿大最高法院九位大法官一致判定，該省所主張防止醫(yī)療服務(wù)私有化之立法目的并無(wú)可靠依據(jù)：第一，該法草案最初版本并未明確規(guī)制醫(yī)療服務(wù)私有化；第二，私人診所的醫(yī)療水平完全可以媲美公立醫(yī)院，沒(méi)有證據(jù)證明私人診所會(huì)對(duì)女性健康和安全造成危害；第三，立法時(shí)并無(wú)任何有關(guān)私人診所服務(wù)質(zhì)量和效率的記錄；第四，私人診所開展相關(guān)服務(wù)并不會(huì)導(dǎo)致省政府醫(yī)療費(fèi)用的增加。據(jù)此，加拿大最高法院認(rèn)定該省出臺(tái)《醫(yī)療服務(wù)法》的主導(dǎo)目的是將在公立醫(yī)院以外的墮胎行為界定為不可欲之社會(huì)行為，除此以外的目標(biāo)——包括對(duì)于醫(yī)院或者醫(yī)療服務(wù)的管理、孕婦的安全和健康考慮、醫(yī)療保險(xiǎn)、醫(yī)院和醫(yī)療行業(yè)的規(guī)制等——皆為附隨效果。易言之，該法主要是從公共過(guò)錯(cuò)和公共犯罪的角度來(lái)規(guī)制墮胎行為，并非從醫(yī)療衛(wèi)生角度來(lái)加以規(guī)制。②R.v.Morgentaler，［1993］3 SCR 463，1993 CanLII 74，p.513.由此，加拿大最高法院將該法定性為刑事立法，屬于聯(lián)邦立法權(quán)限，新斯科舍省立法因越權(quán)最終被判定無(wú)效。③R.v.Morgentaler，［1993］3 SCR 463，1993 CanLII 74，pp.494-516.

第二步，將立法歸入憲法央地分權(quán)事項(xiàng)之中。加拿大《1867年憲法》第91條和第92條分別以三十一項(xiàng)（含剩余立法條款）和十五項(xiàng)規(guī)定了聯(lián)邦與地方的立法事項(xiàng)，這些立法事項(xiàng)的外延之間是互斥關(guān)系。然而，聯(lián)邦與地方立法可能分別從不同事權(quán)角度出發(fā)共同規(guī)制同一調(diào)整對(duì)象。此時(shí)，立法合法性的判斷標(biāo)準(zhǔn)有兩個(gè)。其一，通常情況下采用雙面原則（double aspect doctrine），聯(lián)邦和地方均可就同一調(diào)整對(duì)象加以規(guī)制。例如，在地方立法對(duì)證券市場(chǎng)的主體登記、證券交易作出規(guī)定的同時(shí)，聯(lián)邦將發(fā)布虛假招股說(shuō)明書的行為納入刑法規(guī)制的立法同樣有效。④Smith v.The Queen，［1960］SCR 776，1960 CanLII 12，pp.781-782.其二，附屬效力原則（ancillary powers doctrine），是指立法中的某一條款超越了立法主體的立法事權(quán)，本應(yīng)被認(rèn)定為無(wú)效，但其構(gòu)成該立法中不可或缺的組成部分，則轉(zhuǎn)而被認(rèn)定為有效。⑤Guy Régimbald，Dwight Newman，The Law of Canadian Constitution，Markham，LexisNexis Canada，2013，p.185.其與前述第一步驟核心和要旨標(biāo)準(zhǔn)中附隨特征規(guī)則的區(qū)別在于：附隨特征規(guī)則重在法律文本整體主導(dǎo)特征的判斷，不得因其附隨效果超出了立法主體的權(quán)限就被判定為無(wú)效；附屬效力原則重在挽救個(gè)別條款。附屬效力原則的判斷標(biāo)準(zhǔn)分為三個(gè)組成部分。其一，判斷爭(zhēng)議條款是否超出立法機(jī)關(guān)權(quán)限范圍，以及對(duì)央地立法機(jī)關(guān)的相對(duì)方權(quán)限造成侵蝕的嚴(yán)重程度。它們的衡量要素包括：該條款的性質(zhì)是單獨(dú)能夠提供訴因的行為調(diào)整規(guī)范還是單純的法律責(zé)任規(guī)定；該條款的適用是否受到同一法律文本中其他條款的限定；憲法是否禁止該條款立法機(jī)關(guān)創(chuàng)設(shè)相關(guān)規(guī)定。其二，判斷爭(zhēng)議條款所在立法是否構(gòu)成有效規(guī)制體系。它的認(rèn)定要素包括立法是否構(gòu)建起明確有效的行為調(diào)整規(guī)范、清晰的程序性規(guī)定以及相應(yīng)的救濟(jì)機(jī)制。⑥General Motors of Canada Ltd.v.City National Leasing，［1989］1 SCR 641，1989 CanLII 133，pp.674-676.其三，判斷爭(zhēng)議條款是否屬于該立法體系的有機(jī)組成部分。該判斷根據(jù)對(duì)立法相對(duì)方權(quán)限侵蝕的嚴(yán)重程度而采用不同標(biāo)準(zhǔn)：若侵蝕程度較低，則僅要求爭(zhēng)議條款與立法之間形成作用關(guān)系（functional relationship）；若侵蝕程度較高，則采用更為嚴(yán)格的“真正必備”（truly necessary）標(biāo)準(zhǔn)，即完整性（integral）標(biāo)準(zhǔn)。⑦Kirkbi AG v.Ritvik Holdings Inc.，［2005］3 SCR 302，2005 SCC 65，p.324.

總結(jié)我國(guó)學(xué)界研究成果和域外法經(jīng)驗(yàn)，作為下位法的概括準(zhǔn)用規(guī)則的立法合法性判斷至少可依據(jù)下列標(biāo)準(zhǔn)和步驟進(jìn)行。第一，概括準(zhǔn)用規(guī)則與上位法中被準(zhǔn)用規(guī)則的構(gòu)成要素的相互比較。一方面，即使兩者構(gòu)成要素相同或者類似，仍需進(jìn)一步明確上下位法的立法實(shí)質(zhì)和立法權(quán)限是否存在矛盾沖突。另一方面，若兩者為互斥關(guān)系，抑或由于被準(zhǔn)用規(guī)則范圍不明確導(dǎo)致相互比較的復(fù)雜化，那么，一種可能是無(wú)法構(gòu)成準(zhǔn)用關(guān)系，判斷到此結(jié)束；另一種可能是下位法構(gòu)成上位法的執(zhí)行性立法，需繼續(xù)后續(xù)步驟的判斷。第二，以立法目的和立法效果為核心，判斷包括概括準(zhǔn)用規(guī)則在內(nèi)的下位法與上位法法律文本的實(shí)質(zhì)調(diào)整對(duì)象是否同一。若兩者差異顯著，則概括準(zhǔn)用規(guī)則欠缺合法性基礎(chǔ)。第三，對(duì)上下位法立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)限之間是否存在矛盾沖突以及概括準(zhǔn)用規(guī)則的本質(zhì)屬性作出判斷。若下位法立法機(jī)關(guān)利用概括準(zhǔn)用規(guī)則以間接方式侵入上位法立法機(jī)關(guān)才能享有的立法權(quán)限，即構(gòu)成實(shí)質(zhì)性侵入上位法立法權(quán)限，則應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國(guó)《立法法》第96條的規(guī)定，由有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)概括準(zhǔn)用規(guī)則加以改變或者撤銷。若僅僅出現(xiàn)概括準(zhǔn)用規(guī)則“與上位法規(guī)則相抵觸，但不與上位法原則相抵觸”的情況，即對(duì)上位法立法權(quán)限的侵入程度不高，就需借助概括準(zhǔn)用規(guī)則本質(zhì)屬性的判斷。對(duì)于下位法中作為法律責(zé)任規(guī)定的概括準(zhǔn)用規(guī)則，盡管對(duì)上位法作出改變但并未超越本級(jí)立法機(jī)關(guān)的權(quán)限，則可引入附屬效力原則，不再一概否定概括準(zhǔn)用規(guī)則的合法性。

三、概括準(zhǔn)用上位法中類似調(diào)整對(duì)象的法律條款

當(dāng)被準(zhǔn)用規(guī)則被理解為與概括準(zhǔn)用規(guī)則具有類似的調(diào)整對(duì)象時(shí)，判斷準(zhǔn)用上位法是否具有合法性的基準(zhǔn)在于對(duì)比兩者之間法律要素的相互關(guān)系：當(dāng)兩者為全異關(guān)系時(shí)，則無(wú)法實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)用。實(shí)踐中，對(duì)燃放煙花爆竹的行為處以拘留處罰，各地警方運(yùn)用最多的被準(zhǔn)用條款是我國(guó)《治安管理處罰法》第30條。有媒體將其定性為“違法燃放煙花爆竹”的處罰依據(jù)。⑧參 見康婷：《金華市區(qū)二環(huán)路內(nèi)，全面禁限燃放煙花爆竹 去年12月1日起12人燃放煙花爆竹受罰》，《錢江晚報(bào)》2016年2月3日，第J4版。該條規(guī)定：“違反國(guó)家規(guī)定，制造、買賣、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、郵寄、攜帶、使用、提供、處置爆炸性、毒害性、放射性、腐蝕性物質(zhì)或者傳染病病原體等危險(xiǎn)物質(zhì)的，處十日以上十五日以下拘留；情節(jié)較輕的，處五日以上十日以下拘留?！闭腔谑褂帽ㄐ晕镔|(zhì)與燃放煙花爆竹行為之間的類似性，多地公安機(jī)關(guān)才將該條文認(rèn)定為有關(guān)煙花爆竹管理的行政法規(guī)和地方立法所指向的被準(zhǔn)用條款。此時(shí)，判斷這種準(zhǔn)用性規(guī)則能否援引拘留處罰的核心問(wèn)題在于判斷燃放煙花爆竹的行為是否屬于使用爆炸性物質(zhì)的范疇。對(duì)于爆炸性物質(zhì)的外延究竟如何界定，我國(guó)《治安管理處罰法》以及我國(guó)《刑法》等法律有關(guān)“爆炸物”的犯罪規(guī)定均未給出正面回答。對(duì)此，學(xué)界認(rèn)識(shí)不一。如阮齊林教授認(rèn)為，刑法中的爆炸物是指雷管、炸藥等能在瞬間爆發(fā)巨大能量產(chǎn)生破壞、殺傷力的物質(zhì)或者裝置；制造煙花爆竹的火藥是爆炸物，但是成品的煙花爆竹不是爆炸物。⑨參見阮齊林：《刑法學(xué)》（第三版），中國(guó)政法大學(xué)出版社2011年版，第351頁(yè)。然而，長(zhǎng)期以來(lái)，治安管理處罰類的著述中多將煙花爆竹歸入爆炸物質(zhì)的范圍。余凌云教授在2006年出版的《治安管理處罰法的具體適用問(wèn)題》一書中認(rèn)為爆炸性物質(zhì)包括爆破器材、黑火藥和煙花爆竹等。⑩參見余凌云：《治安管理處罰法的具體適用問(wèn)題》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2006年版，第182頁(yè)。這實(shí)際上是因應(yīng)彼時(shí)立法作出的判斷。我國(guó)1984年《民用爆炸物品管理?xiàng)l例》在第2條第1款第2項(xiàng)中將煙花爆竹列入民用爆炸物品行列。然而，該條例已于2006年9月1日起失效。2006年9月1日起施行的《民用爆炸物品安全管理?xiàng)l例》第2條第2款規(guī)定：“民用爆炸物品品名表，由國(guó)務(wù)院民用爆炸物品行業(yè)主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院公安部門制訂?！睋?jù)此，國(guó)防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會(huì)會(huì)同公安部共同制定《民用爆炸物品品名表》（2006年11月9日公布并施行），其中對(duì)煙花爆竹進(jìn)行了專門說(shuō)明：黑火藥屬于民用爆炸物質(zhì)，但凡用于生產(chǎn)煙花爆竹的黑火藥則不再屬于民用爆炸物質(zhì)。既然生產(chǎn)煙花爆竹的爆炸性原材料不再屬于爆炸物，其與煙花爆竹的包裝紙等非爆炸物質(zhì)相結(jié)合而產(chǎn)出的成品煙花爆竹亦不可歸入爆炸物的行列。另外，國(guó)務(wù)院在2011年修訂了《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》，其第97條第2款特別指明：“民用爆炸物品、煙花爆竹、放射性物品、核能物質(zhì)以及用于國(guó)防科研生產(chǎn)的危險(xiǎn)化學(xué)品的安全管理，不適用本條例?！泵裼帽ㄎ镔|(zhì)與煙花爆竹、放射性物品等作為同一層次的不同概念相互區(qū)分且并列使用，那么合乎理性的推定是煙花爆竹與民用爆炸物質(zhì)在外延上屬于全異關(guān)系。如此看來(lái)，我國(guó)《治安管理處罰法》第30條并不調(diào)整煙花爆竹的燃放行為，該條款不能構(gòu)成公安機(jī)關(guān)實(shí)施拘留處罰的法律依據(jù)。因此，如果前述燃放煙花爆竹的準(zhǔn)用性規(guī)則在設(shè)置上直接指向我國(guó)《治安管理處罰法》第30條，就缺乏來(lái)自上位法的合法性支撐。

四、概括準(zhǔn)用上位法中不特定的被準(zhǔn)用條款

除了在調(diào)整對(duì)象上具有類似性的我國(guó)《治安管理處罰法》第30條之外，該法的其他條款仍有可能成為行政法規(guī)和地方立法所援引的適用拘留處罰的被準(zhǔn)用規(guī)則。從《煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》和前述地方立法的概括準(zhǔn)用規(guī)則來(lái)看，燃放煙花爆竹的行為構(gòu)成違反治安管理行為的方式和手段，至少存在以下三類情形：第一類，在禁止燃放煙花爆竹的時(shí)間、地點(diǎn)燃放煙花爆竹，從而構(gòu)成違反治安管理行為的；①參見前述《煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》第42條第2款；《蘭州市煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》第33條第1款第1項(xiàng)。第二類，燃放煙花爆竹的行為構(gòu)成違反危害公共安全和人身、財(cái)產(chǎn)安全的方式和手段，如以燃放煙花爆竹為手段故意傷害他人身體的，我國(guó)《治安管理處罰法》第43條中的拘留處罰存在適用可能；②如 蘇州市公安局姑蘇分局虎丘派出所通報(bào)稱，2017年4月6日，數(shù)十人在位于虎阜路西延工程部門口持械斗毆，并以煙花爆竹進(jìn)行攻擊。《蘇州數(shù)十人街頭械斗續(xù)：已抓獲11人 其中 4人受傷治療》，http：／／news.sohu.com／20170407／n487003357.shtml？fi＆t＝1491567973197，2017年4月15日訪問(wèn)。第三類，由燃放煙花爆竹引起的其他相關(guān)行為屬于違反治安管理的行為，如妨礙警察依法阻止非法燃放煙花爆竹行為的，我國(guó)《治安管理處罰法》第50條第1款規(guī)定的拘留措施存在適用可能。在最后一種情形中，燃放煙花爆竹的行為僅僅構(gòu)成治安管理處罰的誘因，而非直接規(guī)制對(duì)象，因而不涉及法律條款的準(zhǔn)用問(wèn)題，不在本文討論范圍之內(nèi)。

（一）概括準(zhǔn)用規(guī)則與被準(zhǔn)用規(guī)則的實(shí)質(zhì)調(diào)整事項(xiàng)比較

當(dāng)概括準(zhǔn)用規(guī)則指向不特定的上位法規(guī)則時(shí)，后者調(diào)整對(duì)象的復(fù)雜化使得兩者之間法律規(guī)則構(gòu)成要素的相互比較存在難度，從而無(wú)力承擔(dān)概括準(zhǔn)用規(guī)則合法性判斷的任務(wù)?；跍?zhǔn)用性規(guī)則類比推理的本質(zhì)特征，借鑒加拿大的核心和要旨標(biāo)準(zhǔn)，比較概括準(zhǔn)用規(guī)則與被準(zhǔn)用規(guī)則之間的實(shí)質(zhì)調(diào)整事項(xiàng)，應(yīng)成為準(zhǔn)用性規(guī)則的合法性判斷的必要標(biāo)準(zhǔn)。

準(zhǔn)用性規(guī)則的本質(zhì)特征在于類比推理。類比推理是根據(jù)兩個(gè)對(duì)象在諸多屬性上相同或相似且已知其中的一個(gè)對(duì)象還具有其他屬性，由此推出另一個(gè)對(duì)象也具有同樣的其他特定屬性的結(jié)論。類比推理的合法性并不取決于演繹邏輯，而是取決于政策與正義考量。③參見［美］E·博登海默，《法理學(xué)、法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來(lái)譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1998年版，第515頁(yè)。法官必須先了解法律的目的，才可以知道其所欲評(píng)價(jià)的要點(diǎn)上所表征的意義是否相同。④同前注③，劉風(fēng)景文。我國(guó)學(xué)界現(xiàn)有研究將立法目的認(rèn)定為立法者意欲達(dá)到的目標(biāo)，其主要功能被界定為立法活動(dòng)的方向選擇、立法論證的有效途徑和法律解釋的重要標(biāo)準(zhǔn)。⑤參見劉風(fēng)景：《立法目的條款之法理基礎(chǔ)及表述技術(shù)》，《法商研究》2013年第3期。然而，從英美法司法實(shí)踐和理論研究來(lái)看，立法目的主要服務(wù)于以下內(nèi)容。第一，法院通過(guò)參考立法目的條款來(lái)理解法律精神，明確法律規(guī)則中權(quán)利和義務(wù)的界限，“法規(guī)則只有參照它們所服務(wù)的目的始能被理解”。⑥同上注，劉風(fēng)景文。第二，法院“并不拘泥于法律條文，而是受到已被認(rèn)識(shí)的立法的真正規(guī)范目的的約束”。⑦［德］伯恩·魏德士：《法理學(xué)》，丁小春、吳越譯，法律出版社2003年版，第402頁(yè)。第三，立法目的還構(gòu)成司法審查的重要判斷標(biāo)準(zhǔn)，成為判定央地立法是否符合憲法分權(quán)規(guī)定的合法性衡量標(biāo)準(zhǔn)。就這一點(diǎn)而言，美國(guó)最高法院自上世紀(jì)從六十年代開始，將立法目的作為判斷立法真實(shí)動(dòng)因的要素，立法目的成為立法權(quán)的限制條件；立法目的被區(qū)分為表面目的與隱藏目的，判斷立法機(jī)關(guān)是否在法律文本中隱藏了除字面含義以外的其他立法目的，構(gòu)成美國(guó)司法審查的一項(xiàng)重要內(nèi)容。⑧Caleb Nelson，“Judicial Review of Legislative Purpose”，New York University Law Review，Vol.83，Issue6（December 2008），pp.1785-1793.在立法目的的判斷中，美國(guó)、加拿大均將立法效果作為佐證要素。

我國(guó)《治安管理處罰法》第1條明確規(guī)定：“為維護(hù)社會(huì)治安秩序，保障公共安全，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，規(guī)范和保障公安機(jī)關(guān)及其人民警察依法履行治安管理職責(zé)，制定本法?！睆摹稛熁ū癜踩芾?xiàng)l例》和前述地方立法的立法目的與立法效果來(lái)看，其與被準(zhǔn)用規(guī)則即我國(guó)《治安管理處罰法》的實(shí)質(zhì)調(diào)整事項(xiàng)差別顯著。第一，《煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》第1條規(guī)定該條例的立法目的是“為了加強(qiáng)煙花爆竹安全管理，預(yù)防爆炸事故發(fā)生，保障公共安全和人身、財(cái)產(chǎn)的安全”。相比之下，我國(guó)《治安管理處罰法》除規(guī)制妨礙公共安全，侵犯人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行為之外，還調(diào)整擾亂公共秩序和妨礙社會(huì)管理的行為。作為可能構(gòu)成違反治安管理行為的方式和手段的燃放煙花爆竹行為，就可能構(gòu)成妨礙公共秩序和社會(huì)管理的行為，因而超越《煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》之立法目的。例如，我國(guó)《治安管理處罰法》第24條第1款第2項(xiàng)所規(guī)定的在文化、體育等大型群眾性活動(dòng)場(chǎng)內(nèi)燃放煙花爆竹的行為，以及燃放煙花爆竹構(gòu)成擾亂機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位秩序，公共場(chǎng)所秩序，尋釁滋事等行為的方式和手段，均規(guī)定于我國(guó)《治安管理處罰法》第三章第一節(jié)“擾亂公共秩序的行為和處罰”之中，而非妨礙公共安全和侵犯人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的章節(jié)之中。這就與《煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》的定性出現(xiàn)反差。第二，就《煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》的實(shí)踐效果而言，在媒體公開報(bào)道的案件事實(shí)中，我國(guó)《治安管理處罰法》第24條第1款第2項(xiàng)之規(guī)定被地方公安機(jī)關(guān)誤用或者故意濫用，地方公安機(jī)關(guān)對(duì)并未發(fā)生于文化、體育等大型群眾性活動(dòng)場(chǎng)內(nèi)，而僅僅是在居民小區(qū)、餐廳門口、公司路邊等場(chǎng)所的燃放行為，依據(jù)該條款課以拘留處罰。法律適用混亂的副效應(yīng)對(duì)概括準(zhǔn)用規(guī)則的合法性提出了挑戰(zhàn)。第三，諸如《南京市關(guān)于禁止燃放煙花爆竹的規(guī)定》《蘭州市煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》等地方立法均將改善大氣環(huán)境質(zhì)量、防止或減少環(huán)境污染明確為立法目的。其中，《上海市煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》《南昌市禁止燃放煙花爆竹規(guī)定》等更是將之作為優(yōu)先于保障公共安全、人身和財(cái)產(chǎn)安全的立法目的加以規(guī)定。地方立法的說(shuō)明中對(duì)此著墨頗多。例如，在上海市第十四屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十三次會(huì)議上對(duì)于《關(guān)于〈上海市煙花爆竹安全管理?xiàng)l例（修訂草案）〉的說(shuō)明》中，起草者將大氣污染整治、空氣質(zhì)量改善歸結(jié)為修訂舊條例的必要性之一，并指出，該條例第21條增設(shè)重污染天氣期間的禁放規(guī)定是為實(shí)現(xiàn)與《上海市大氣污染防治條例》第28條的立法銜接，⑨《 上海市煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》第21條規(guī)定：“重污染天氣期間，本市一律禁止燃放煙花爆竹。市環(huán)保、氣象部門應(yīng)當(dāng)通過(guò)新聞媒體及時(shí)發(fā)布重污染天氣預(yù)報(bào)信息，并提示市民在此期間禁止燃放煙花爆竹。”《上海市大氣污染防治條例》第28條規(guī)定，建立重污染天氣分級(jí)預(yù)警和響應(yīng)機(jī)制。出現(xiàn)重污染天氣時(shí)，市人民政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案。公安等有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)采取禁止燃放煙花爆竹等應(yīng)急措施。明確上海市出現(xiàn)重污染天氣時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)采取禁止燃放煙花爆竹等應(yīng)急措施，相關(guān)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)服從和配合。為落實(shí)上述立法目的，《上海市煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》第21條、《蘭州市煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》第25條等將重污染天氣期間一律禁止燃放煙花爆竹的“熔斷機(jī)制”作為專門條款具體規(guī)定?？梢姡胤搅⒎ㄖ协h(huán)境保護(hù)、環(huán)境治理的立法目的顯然超越了我國(guó)《治安管理處罰法》所追求的立法目的。加拿大實(shí)務(wù)界和理論界將實(shí)際立法目的與字面規(guī)定的立法目的相左的法律文本稱為“有色立法”（colorful law／colorable legislation），即某項(xiàng)立法從表面上來(lái)看歸屬地方立法權(quán)限范疇，但其所追求的實(shí)質(zhì)立法目的和立法效果卻落入了聯(lián)邦立法的權(quán)力范疇。例如，對(duì)酒精消費(fèi)征收更重的消費(fèi)稅，可能出于不同的立法目的：或是國(guó)家擬將酒精更多地投入爆炸物制造行業(yè)，或是為了去產(chǎn)能、淘汰小生產(chǎn)商等等。如果一項(xiàng)立法的實(shí)質(zhì)目的是為了排除小生產(chǎn)商，那么將歸屬于地方立法中“財(cái)產(chǎn)和公民權(quán)利”的權(quán)限分類；如果一項(xiàng)立法是為了增加爆炸物的生產(chǎn)來(lái)應(yīng)對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)的緊急狀況，那么該立法將歸屬于聯(lián)邦立法權(quán)中應(yīng)對(duì)全國(guó)緊急狀態(tài)的權(quán)限分類。⑩W .R.Lederman，“Classification of Laws and the British North America Act”，in W.R.Lederman，Continuing Canadian Constitutional Dilemmas，Toronto：Butterworths，1981，pp.236-243.前述禁止燃放煙花爆竹的地方立法實(shí)際上構(gòu)成了“有色立法”：以環(huán)境保護(hù)、環(huán)境治理作為主要立法目的超越了我國(guó)《治安管理處罰法》的規(guī)制目的。第四，從前述地方立法實(shí)施的效果來(lái)看，各地公安機(jī)關(guān)對(duì)于單純?nèi)挤艧熁ū竦男袨椤](méi)有構(gòu)成我國(guó)《治安管理處罰法》所調(diào)整的危及“社會(huì)治安秩序”和“公共安全”的行為抑或侵犯“公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”的行為——均處以拘留處罰，與我國(guó)《治安管理處罰法》的立法目的相悖。廈門、太原等多地警方都依據(jù)禁止燃放煙花爆竹的地方立法，強(qiáng)調(diào)對(duì)于在禁放區(qū)域發(fā)現(xiàn)的燃放煙花爆竹的行為，“一律行政拘留”；①參見吳俊鴻、王玉婷、廈公宣：《非法燃放煙花爆竹一律拘留 今日凌晨警方開展“禁放查非”專項(xiàng)行動(dòng)》，《廈門日?qǐng)?bào)》2016年2月16日，第4版；《太原：對(duì)燃放煙花爆竹違法人員一律予以行政拘留》，http：／／cz.sxgov.cn／content／2017-01／18／content_7790464.htm，2018年1月18日訪問(wèn)。更有甚者，西安在天氣干燥的春季開展防火消防大檢查時(shí)同樣對(duì)燃放煙花爆竹的行為人“一律依法行政拘留”。②陳琳：《今起啟動(dòng)全市消防安全大檢查違規(guī)燃放煙花爆竹 一律行政拘留》，《華商報(bào)》2015年1月16日，第A10版。毋庸諱言，處罰尚未涉及公共秩序、公共安全等的單純?nèi)挤艧熁ū竦男袨椴荒苓m用治安管理處罰法。然而，地方立法中概括準(zhǔn)用我國(guó)《治安管理處罰法》的規(guī)定客觀上造成了公安機(jī)關(guān)在實(shí)踐中任意擴(kuò)大法律規(guī)定的拘留處罰適用范圍的事實(shí)，導(dǎo)致地方立法淪為行政機(jī)關(guān)亂處罰的“護(hù)身符”。從上述地方立法的實(shí)際法律效果來(lái)看，與我國(guó)《治安管理處罰法》立法目的上的定位不同實(shí)際上導(dǎo)致了地方立法僭越其執(zhí)行性立法的根本定位，因而其合法性存在疑問(wèn)。

（二）概括準(zhǔn)用規(guī)則的本質(zhì)屬性與立法權(quán)限判斷

《煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》第42條第2款以及前述地方立法中概括準(zhǔn)用規(guī)則的本質(zhì)屬性乃是法律文本中“法律責(zé)任”部分的救濟(jì)性規(guī)定。首先，概括準(zhǔn)用規(guī)則不同于一般的法律責(zé)任條款，其所對(duì)應(yīng)的乃是多重行為調(diào)整規(guī)則，因而其適用難免存在模糊性。究竟哪些行為屬于應(yīng)受拘留處罰之列，不僅法律受眾無(wú)法自行判斷，甚至連執(zhí)法主體都給出了錯(cuò)誤示范，因而其實(shí)際可操作性存疑，面臨被濫用之風(fēng)險(xiǎn)。其次，作為被準(zhǔn)用規(guī)則的我國(guó)《治安管理處罰法》由全國(guó)人大常委會(huì)制定，其享有我國(guó)《立法法》規(guī)定之限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰的設(shè)定權(quán)。由此，前述概括準(zhǔn)用規(guī)則對(duì)拘留處罰這一法律絕對(duì)保留事項(xiàng)造成了實(shí)質(zhì)性侵蝕。易言之，行政法規(guī)和地方立法已經(jīng)侵入惟有法律方可涉及的領(lǐng)域。如果下位法只是單純的重復(fù)上位法，不改變上位法的適用范圍和條件，那只是無(wú)實(shí)際意義的立法而已，卻不會(huì)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)合法性問(wèn)題。例如，我國(guó)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第69條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！倍笆鋈挤艧熁ū竦母爬?zhǔn)用規(guī)則，為我國(guó)《治安管理處罰法》中規(guī)定的法律責(zé)任設(shè)置了新的適用條件?！稛熁ū癜踩芾?xiàng)l例》第42條第2款中首先將“在禁止燃放煙花爆竹的時(shí)間、地點(diǎn)燃放煙花爆竹”作為可能適用我國(guó)《治安管理處罰法》拘留規(guī)定處罰的行為。然而，值得注意的是，根據(jù)《煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》第28條的規(guī)定，禁止燃放煙花爆竹的時(shí)間和地點(diǎn)，由縣級(jí)以上地方人民政府根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況自行確定。該條例將可能適用拘留處罰行為的時(shí)間和地點(diǎn)等限定要素決定權(quán)下放給地方人民政府，本身就是對(duì)法律絕對(duì)保留事項(xiàng)的實(shí)質(zhì)性侵蝕，違背國(guó)家立法權(quán)的根本配置規(guī)則。

（三）概括準(zhǔn)用規(guī)則與適用性規(guī)則需作區(qū)分

若將危害公共安全和人身、財(cái)產(chǎn)安全的燃放煙花爆竹的行為理解為構(gòu)成違反治安管理行為的行為方式和手段，則燃放煙花爆竹的專門立法應(yīng)當(dāng)被定性為適用性立法、執(zhí)行性立法，立法效果在于將燃放煙花爆竹行為納入違反治安管理行為的外延。從現(xiàn)有研究來(lái)看，準(zhǔn)用性規(guī)則的上位概念是引用性規(guī)則。所謂引用性規(guī)則，是指法律條款在其構(gòu)成要件或法律效力的規(guī)定中，引用其他的法條。適用性規(guī)則與準(zhǔn)用性規(guī)則是兩種常見的引用性規(guī)則形式。適用性規(guī)則以“適用（關(guān)于）……規(guī)定”作為標(biāo)志。其所處理的案件類型與被引用的法條所調(diào)整的法律事實(shí)實(shí)質(zhì)上同一或在規(guī)范上被評(píng)價(jià)為同一。如我國(guó)《合同法》第26條第2款規(guī)定：“采用數(shù)據(jù)電文形式訂立合同的，承諾到達(dá)的時(shí)間適用本法第十六條第一款的規(guī)定。”該法第16條第2款規(guī)定的是采用數(shù)據(jù)電文形式要約到達(dá)的時(shí)間。相比之下，準(zhǔn)用性規(guī)則與被引用之法條在調(diào)整對(duì)象的法律事實(shí)上并不完全一致，有甚至存在較大差異，但都是類似的、基于平等原則而作同一處理的情形。前者如我國(guó)《合同法》第124條的規(guī)定：“本法分則或者其他法律沒(méi)有明文規(guī)定的合同，適用本法總則的規(guī)定，并可以參照本法分則或者其他法律最相類似的規(guī)定?！焙笳呷缥覈?guó)《法官法》第52條的規(guī)定：“對(duì)人民法院的執(zhí)行員，參照本法有關(guān)規(guī)定進(jìn)行管理?！焙?jiǎn)言之，準(zhǔn)用性規(guī)則在法律事實(shí)方面與被準(zhǔn)用規(guī)則的關(guān)系是“類似”，而適用性規(guī)則與被引用規(guī)則的前述關(guān)系則是“同一”。③參見黃茂榮：《法學(xué)方法與現(xiàn)代民法》（第5版），法律出版社2007年版，第172-177頁(yè)。由此，準(zhǔn)用性規(guī)則的本質(zhì)是類推適用，即具有某種程度的類似性但性質(zhì)上又有差異。若將燃放煙花爆竹行為理解為違反治安管理行為的行為方式，則燃放煙花爆竹的行政法規(guī)和地方立法與我國(guó)《治安管理處罰法》的調(diào)整對(duì)象是同質(zhì)化的，并不是僅僅具有類似性，因而上述前者應(yīng)被認(rèn)定為適用性規(guī)則、執(zhí)行性立法，而非“準(zhǔn)用”類規(guī)則。

五、概括準(zhǔn)用規(guī)則的規(guī)范化設(shè)置

規(guī)范概括準(zhǔn)用規(guī)則的立法設(shè)置，應(yīng)從以下三個(gè)方面著手。

（一）區(qū)分適用性規(guī)則和準(zhǔn)用性規(guī)則而分別加以設(shè)置

準(zhǔn)用性規(guī)則的邏輯基礎(chǔ)是類比推理，但此時(shí)的類比推理是立法者所明確規(guī)定的，目的在于為了防止立法的重復(fù)；如果是執(zhí)法過(guò)程中采用類比推理的方式準(zhǔn)用其他法律條款，則不具備合法性。對(duì)于類比推理能否在法治中發(fā)揮作用，學(xué)界有不同認(rèn)識(shí)，特別是在英美法國(guó)家，能否將過(guò)去的判例規(guī)則類推適用于新產(chǎn)生的近似案件事實(shí)，爭(zhēng)議從未停止。哈特和塞克斯認(rèn)為，類比推理方法是法律“理性的精致闡釋”，區(qū)別于“任意的命令”，將法官拘束于當(dāng)事人基于既有判例的合理期待之中。④H enry M.Hart，Jr.and Albert M.Sacks，The Legal Process：Basic Problems in the Making and Application of Law，Minnesota：Foundation，1994，pp.147-148.德沃金也將類比推理認(rèn)定為法律完整性的來(lái)源之一。⑤Ronald Dworkin，Law＇s Empire，Cambridge：Belknap Press，1980，pp.94-96.有學(xué)者將類比推理的優(yōu)勢(shì)總結(jié)為四個(gè)方面：第一，為法官裁判提供了大數(shù)據(jù)支持；第二，代表著不同時(shí)期的法官們實(shí)現(xiàn)協(xié)同努力；第三，剔除先例中可能誤導(dǎo)法官的偏見；第四，對(duì)法律發(fā)展施加保守力量的約束，控制法律發(fā)展的漸進(jìn)步伐。⑥Emily Sherwin，“A Defense of Analogical Reasoning in Law”，University of Chicago Law Review，Vol.66，No.4（1999），p.1179.然而，持反對(duì)意見者（主要是現(xiàn)實(shí)主義法學(xué)派）認(rèn)為類比推理具有無(wú)限制的可延展性，在邏輯上存在缺陷，并且前后發(fā)展不一致。如波斯納指出類比推理的局限在于漸進(jìn)式的類比創(chuàng)造法律的方法會(huì)導(dǎo)致法律的巨大變化而不為司法決定者所知曉，并且，在比較先例與現(xiàn)實(shí)案件時(shí)，缺乏衡量?jī)烧叩纳鐣?huì)、政治和經(jīng)濟(jì)差距的標(biāo)尺，因而“把變化偽裝成為承續(xù)，這就使人們難以評(píng)價(jià)甚或是難以理解法律的發(fā)展”。⑦［美］波斯納：《法律學(xué)問(wèn)題》，蘇力譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2001年版，第117頁(yè)。普通法對(duì)于類比推理的推崇抑或排斥均源于其判例法的發(fā)展需求，關(guān)鍵在于如何實(shí)現(xiàn)對(duì)于法官的拘束，使其在現(xiàn)有判例基礎(chǔ)上作出合理判定。然而，無(wú)論是大陸法系國(guó)家還是英美法系國(guó)家，為了避免法條中的重復(fù)表述，都同樣將表現(xiàn)為類比推理形式的準(zhǔn)用性規(guī)則運(yùn)用于立法活動(dòng)中。作為立法技術(shù)的類比推理與普通法判決中的類比推理的最大不同在于：普通法中的類比推理的基礎(chǔ)是大量的先例，而作為立法技術(shù)的類比推理，被得以運(yùn)用的前提是立法者已然判定擬處理的案件類型與被準(zhǔn)用法律規(guī)范的調(diào)整對(duì)象相似，基于平等原則，對(duì)它們作出同一處理的情形。⑧參見前注③ ，E·博登海默書，第174頁(yè)。因而，英美法系國(guó)家特殊的普通法傳統(tǒng)賦予了法律適用中類比推理的合法性，而大陸法系國(guó)家將類比推理嚴(yán)格限定在立法中而非司法中加以運(yùn)用，而且準(zhǔn)用性規(guī)則所援引的被準(zhǔn)用條款更多地表現(xiàn)為某一條款的具體規(guī)定而非整部法律的所有條文。

一旦將被準(zhǔn)用對(duì)象設(shè)定為多項(xiàng)條款甚至是整部法律，就產(chǎn)生如下弊端：其一，容易導(dǎo)致法律實(shí)施的復(fù)雜和困難，導(dǎo)致法律缺乏明確性這一形式法治的基本要求，進(jìn)而影響法律的權(quán)威性；⑨法 律必須具有“普遍性、明確性、公開宣布、持久的穩(wěn)定性，規(guī)則與法律行為者實(shí)際行為之間的一致性，禁止溯及既往、矛盾和要求不可能之事”。［美］布雷恩·Z·塔瑪納哈：《論法治——?dú)v史、政治和理論》，李桂林譯，武漢大學(xué)出版社2010年版，第121頁(yè)。其二，準(zhǔn)用立法是否符合憲法精神、是否超越立法機(jī)關(guān)的法定立法權(quán)限存在疑問(wèn)；其三，一旦將被準(zhǔn)用對(duì)象設(shè)定為整部法律條文，概括準(zhǔn)用規(guī)則在本質(zhì)上就不再屬于嚴(yán)格意義上的準(zhǔn)用性規(guī)則，而僅僅是執(zhí)行性意義上的適用性規(guī)則。因此，為了確使依賴法規(guī)的措辭成為人們預(yù)見該法規(guī)適用范圍的一種措施，在大多數(shù)情況下不應(yīng)鼓勵(lì)類推適用。⑩參見前注③ ，E·博登海默書，第515-516頁(yè)。建議在立法時(shí)區(qū)分適用類引用規(guī)則和準(zhǔn)用類引用規(guī)則。第一，當(dāng)概括準(zhǔn)用規(guī)則中具有明確的被準(zhǔn)用條款，并且不存在是否超越制定概括準(zhǔn)用規(guī)則的立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)限爭(zhēng)議時(shí)，可使用準(zhǔn)用性規(guī)則。根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)的界定，“參照”一般用于沒(méi)有直接納入法律調(diào)整范圍，但是又屬于該范圍邏輯內(nèi)涵自然延伸的事項(xiàng)。據(jù)此，準(zhǔn)用類引用規(guī)則應(yīng)統(tǒng)一以“參照”作為標(biāo)志詞。第二，當(dāng)下位法作為上位法的執(zhí)行性規(guī)范，而拘留等處罰措施又超越了下位法立法機(jī)關(guān)的權(quán)限時(shí)，需要上位法立法機(jī)關(guān)明確被授權(quán)方可制定適用性規(guī)則，以“依照”“適用”作為標(biāo)志詞。在此情形下，適用性規(guī)則在實(shí)質(zhì)上構(gòu)成對(duì)上位法調(diào)整對(duì)象的外延所進(jìn)行的進(jìn)一步界定和解釋。

（二）明確被準(zhǔn)用的法律條款

準(zhǔn)用性規(guī)則的立法目的在于“避免法條文字之繁復(fù)”，起到簡(jiǎn)化條文的作用。然而，從實(shí)踐來(lái)看，準(zhǔn)用性規(guī)則（尤其是概括準(zhǔn)用規(guī)則）存在著法律適用趨于復(fù)雜、解釋適用上易滋生疑義等缺陷。對(duì)于燃放煙花爆竹行為的處罰而言，地方立法與行政法規(guī)共同構(gòu)成了雙重準(zhǔn)用我國(guó)《治安管理處罰法》的繁復(fù)指引，而具體條款的適用又依賴于《民用爆炸物品安全管理?xiàng)l例》《民用爆炸物品品名表》等行政法規(guī)和部門規(guī)章，造成了公安機(jī)關(guān)適用法律的錯(cuò)誤窘境，進(jìn)而導(dǎo)致立法者精心構(gòu)造的法律文本體系讓法律適用者不知所云，最終同社會(huì)公眾相脫離的情況。①參見前注③，劉風(fēng)景文。同時(shí)，概括準(zhǔn)用為執(zhí)法者保留了過(guò)度的自由裁量權(quán)，在法律依據(jù)不明的情況下不再深究具體條款的適用，而是統(tǒng)一援引一整部上位法作為拘留處罰的依據(jù)。這樣，就會(huì)導(dǎo)致我國(guó)《立法法》所規(guī)定之絕對(duì)保留事項(xiàng)形同虛設(shè)。

因此，在制定準(zhǔn)用性規(guī)則時(shí)，應(yīng)當(dāng)慎用概括準(zhǔn)用規(guī)則。有研究者認(rèn)為被準(zhǔn)用法條規(guī)定的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容必須明確具體，一般應(yīng)限定于“條”及其以下的結(jié)構(gòu)單位，避免被準(zhǔn)用規(guī)則過(guò)于概括的情形。②參見前注③，劉風(fēng)景文。這一建議恐將遭遇以下實(shí)施難點(diǎn)。首先，鑒于現(xiàn)有立法中諸如我國(guó)《治安管理處罰法》第24條、第30條等法律條款的實(shí)施需要依賴于下位法的詳細(xì)規(guī)定，要求所有被準(zhǔn)用法條的意義完全清晰并具有可操作性恐難以達(dá)致。其次，即使將被準(zhǔn)用規(guī)則限定于條以下的結(jié)構(gòu)單位，若該條之中含有若干款或項(xiàng)的規(guī)定，仍有可能出現(xiàn)概括準(zhǔn)用的情形。因此，如果立法者認(rèn)為概括準(zhǔn)用確有必要，可采用以下兩種方式來(lái)消除上述準(zhǔn)用性規(guī)則的固有缺陷：一是在準(zhǔn)用性規(guī)范中列明準(zhǔn)用指向的具體條款，二是明示可能存在爭(zhēng)議但應(yīng)被排除在準(zhǔn)用范圍之外的法律條款，以便于法律適用過(guò)程給出明確的法律依據(jù)。需要說(shuō)明的是，如果被準(zhǔn)用條款僅被確定為一條法條或是其中的某一款、某一項(xiàng)，那么此時(shí)不再構(gòu)成概括準(zhǔn)用規(guī)則，而是具體準(zhǔn)用規(guī)則，在立法時(shí)應(yīng)直接對(duì)被準(zhǔn)用條款進(jìn)行界定；當(dāng)被準(zhǔn)用的條款為復(fù)數(shù)存在時(shí)，方可構(gòu)成概括準(zhǔn)用規(guī)則，此時(shí)，應(yīng)當(dāng)以列舉方式說(shuō)明被準(zhǔn)用的復(fù)數(shù)規(guī)則和可能存在爭(zhēng)議但應(yīng)被排除的法律條款。

（三）概括準(zhǔn)用不得超越立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)限

立法機(jī)關(guān)制定概括準(zhǔn)用規(guī)則不能超越我國(guó)《立法法》中規(guī)定的本級(jí)立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)限，不得隨意更改上位法被準(zhǔn)用規(guī)則的適用條件和范圍，除非上位法給出明確授權(quán)。例如，《廣州市銷售燃放煙花爆竹管理規(guī)定》第12條規(guī)定：“對(duì)于在禁止燃放煙花爆竹的地點(diǎn)燃放煙花爆竹，造成火災(zāi)事故、人員傷亡的，對(duì)責(zé)任人或行為人由公安機(jī)關(guān)依法處理；構(gòu)成犯罪的，由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任?！贝颂?，由公安機(jī)關(guān)處理是否意味著構(gòu)成違反治安管理的行為尚不明確，但是，從整部《廣州市銷售燃放煙花爆竹管理規(guī)定》來(lái)看，其第10條規(guī)定由公安機(jī)關(guān)對(duì)非法燃放煙花爆竹的行為人處以罰款，第12條后半段規(guī)定追究刑事責(zé)任，都印證了第12條中由公安機(jī)關(guān)依法處理應(yīng)當(dāng)被理解為由公安機(jī)關(guān)適用我國(guó)《治安管理處罰法》的規(guī)定。我國(guó)《治安管理處罰法》的適用條件規(guī)定于該法第2條，對(duì)于尚不夠刑事處罰的，擾亂公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利，妨害社會(huì)管理的行為，由公安機(jī)關(guān)給予治安管理處罰。因而，燃放煙花爆竹的行為一旦構(gòu)成對(duì)于公共秩序、公共安全等的威脅，則我國(guó)《治安管理處罰法》必然被適用。然而，《廣州市銷售燃放煙花爆竹管理規(guī)定》將這一范圍限縮為“造成火災(zāi)事故、人員傷亡的”情形，改變了上位法的適用范圍，這應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為《紀(jì)要》中“下位法不符合上位法”的情形，即“下位法以參照、準(zhǔn)用等方式擴(kuò)大或者限縮上位法規(guī)定的義務(wù)或者義務(wù)主體的范圍、性質(zhì)或者條件；下位法增設(shè)或者限縮違反上位法規(guī)定的適用條件”。因而該類立法屬于擴(kuò)大規(guī)定行政強(qiáng)制措施的適用對(duì)象和條件、超越地方立法權(quán)限的越權(quán)行為，應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定無(wú)效?？傊⒎C(jī)關(guān)在制定概括準(zhǔn)用規(guī)則時(shí)，若概括準(zhǔn)用規(guī)則與作為上位法的被準(zhǔn)用規(guī)則在調(diào)整對(duì)象的適用條件和范圍、立法目的等方面存在差異，則不可徑行制定概括準(zhǔn)用規(guī)則，超越本級(jí)立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)限規(guī)定處罰方式，不得自行擴(kuò)大或限縮上位法規(guī)定的義務(wù)或者義務(wù)主體的范圍、性質(zhì)、條件，不得自行增設(shè)或者限縮上位法規(guī)定的適用條件。