王 磊

（鄭州市人防工程質量監(jiān)督站，河南 鄭州 450002）

2016年，習近平總書記在第七次全國人民防空會議上指出，人民防空是國之大事，是國家戰(zhàn)略，是長期戰(zhàn)略。鄭州市委、市政府以及鄭州警備區(qū)高度重視人民防空工作，2017年12月28日，河南省委常委、鄭州市委書記馬懿同志對全市人民防空工作作出重要批示：人民防空是國防的重要組成部分，事關國家安全和戰(zhàn)略全局，事關人民群眾生命安危。全市各級黨委、政府和人防戰(zhàn)線要以黨的十九大精神為指導，切實增強“四個意識”，認真貫徹落實習近平總書記關于人防工作的重要指示精神，堅持“人民防空為人民”的理念，以建設鄭州國家中心城市為統(tǒng)攬，提高政治站位，強化責任擔當，堅持軍民融合發(fā)展，努力開創(chuàng)鄭州市人防事業(yè)發(fā)展新局面［1］。筆者就新形勢下鄭州市人防軍民深度融合發(fā)展的難點及思路進行分析。

一、鄭州市人民防空發(fā)展的概況

鄭州市地處中原腹地，南北通衢、輻射東中西，在國家“一帶一路”建設中區(qū)位優(yōu)勢明顯，是國家一類人防重點城市，戰(zhàn)略地位突出。2014年鄭州市政府出臺《鄭州市城市地下空間開發(fā)利用管理暫行規(guī)定》，明確了市人防主管部門為城市地下空間利用的牽頭單位。近年來，全市人防機動應急救援建設、人防信息系統(tǒng)綜合集成、《人防訓練與考核大綱》試訓等一大批國家級、省級試點建設任務順利完成，城市地下空間使用維護管理、編制城市地下空間利用規(guī)劃、人防戰(zhàn)備資源數(shù)據庫進展良好。

1.圍繞經濟社會發(fā)展任務開展工作。堅持資源共享，把人防指揮系統(tǒng)作為政府應急管理指揮備用平臺，把人防工程和疏散隱蔽場所作為公共應急避難場所，把人防專業(yè)隊伍作為應急救援重要力量，人防戰(zhàn)備資產資源在政府應急管理中發(fā)揮了積極作用。同時，把人防戰(zhàn)備資產資源最大限度地用于倉儲、生產等，充分發(fā)揮人防建設服務民生、保障民生作用。例如，利用正在建設中的地鐵項目，目前全市軌道交通地下部分全部按照人防工程標準建設。

2.深入推進人民防空宣傳教育進機關、進學校、進企業(yè)。人防宣傳教育制度化、常態(tài)化，我們要深入千家萬戶進行宣傳教育，讓人防教育知識家喻戶曉，有效提升人防社會影響力。充分利用“5·12”防災減災日、“9·18”警報試鳴日等重要節(jié)點，集中開展人防指揮部點驗、專業(yè)隊演練等活動，全民人防意識和防護素質能力不斷增強。

二、鄭州市人民防空軍民深度融合發(fā)展的難點

1.融入城市綜合建設難。第一，人防工程建設資金渠道單一，易地建設工程項目的費用不足。目前較大范圍內的建設都集中在結合民用建筑建設的人防工程上，但相互之間又有所脫節(jié)，比如鄭州市秦嶺路人防工程，目前由于各種原因尚未有效利用。大型人防工程主要是政府財政資金進行建設，現(xiàn)有的資產資源對市場資本的吸引力還不夠，沒有做到吸引社會資金投入人防建設，投資來源單一、運行封閉，未達到疏散、休閑、生態(tài)于一體的模式。第二，人防工程“建、管、用”失衡，管理維護差距較大，早期人防工程退出機制尚未形成?！吨腥A人民共和國防空法》第二十條規(guī)定：“建設人民防空工程，應當在保證戰(zhàn)時使用效能的前提下，有利于平時的經濟建設、群眾的生產生活和工程的開發(fā)利用?！薄度嗣穹揽展こ唐綍r開發(fā)利用管理辦法》第三條規(guī)定：“人民防空工程平時開發(fā)利用應當堅持有償使用，用管結合的原則，平時由投資者使用管理，收益歸投資者所有?！倍鄠€法律法規(guī)對人防工程的管理提出了目標性的要求，但對于人防工程的產權歸屬并沒有明確的界定，造成工程管理的主體不明確。長期來看，人防工程未能夠真正全方位融入城市發(fā)展。一是當前鄭州市絕大多數(shù)小區(qū)已結建的人防工程，都是在物業(yè)公司的管理下，在行使權力的時候往往多方提出主張、爭執(zhí)不下，在履行義務的時候就會推諉扯皮。二是人防工程的維護管理投入很大。硬件設施、設備的管理費用和維護后相應檢測費用都是一個很大數(shù)目。施工單位完成驗收后，將工程移交建設單位，并按照合同約定的質量保證條款進行一定期限內的維修維護。但是對于超過質量保證期限結建的人防工程，一般管理權限都由物業(yè)公司或者業(yè)主委會所有。按照“所有者即是維護者”的管理方式，這樣就會增加物業(yè)公司或業(yè)主方的負擔。對于鄭州市來說，人防部門發(fā)揮專門的管理維護職能，在效果上勢必是最佳的，但也增加了管理成本和財政的負擔，這筆投入尚待測算，按照目前鄭州市結建工程的總量測算，也會十分巨大，這一問題目前尚未得到解決。三是在人防專項規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃得到真正應用之前，城市人防工程規(guī)劃體系不完善，實施力度不足。人防地下空間開發(fā)利用還停留在只看眼前、只管局部，置身整個經濟社會發(fā)展浪潮之外，游離于城市建設發(fā)展之外等問題，沒有形成“點、片、面”的結構化發(fā)展模式，還是“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”。第三，城市基礎信息化建設融入不夠，智慧城市發(fā)展過程中，“智慧人防”的建設尚未起步，在推進人防大數(shù)據建設的過程中，經常形成信息孤島，與“互聯(lián)網+”這個平臺結合不夠緊密。實際上，除了人防專業(yè)的數(shù)據之外，戰(zhàn)時用于決策的數(shù)據跟平時城市各種類型的數(shù)據相關性是非常大的，但目前人防對于這些數(shù)據的掌握幾乎為零，涉及城市管理等方面的數(shù)據，人防掌握的幾乎是空白。

2.城市應急救援體系融合難。第一，人防與應急救援的聯(lián)通機制不健全。一是人防系統(tǒng)的各種通信手段和系統(tǒng)，比如衛(wèi)星通信系統(tǒng)、衛(wèi)星導航定位系統(tǒng)、短波通信系統(tǒng)、多媒體防空警報系統(tǒng)等指揮系統(tǒng)，在應急處置突發(fā)事件時，由于平時上線率和上線時間無法保障，往往不如專業(yè)的運營商提供的傳輸平臺，甚至還不如警用通信集群。二是人防各個信息系統(tǒng)建設既要滿足戰(zhàn)時防空襲需要，又要滿足平時應急搶險防災救災需要。但在同其他部門的對接中，各個系統(tǒng)相對獨立，對接較為困難，沒有總體的統(tǒng)一規(guī)劃，人防、應急、地震、消防、交通、城管等部門之間的壁壘高筑，資源共享方面更是難上加難。第二，人防本身缺少相關的專業(yè)技術人員。人防專業(yè)隊伍也是依托各職能部門建立的，經常是一套班子、多個牌子，一批人馬、多個職位，這種狀況影響了人員的調動和任務的執(zhí)行。因而，在應急救援系統(tǒng)中，醫(yī)療衛(wèi)生、武警消防、交通運輸、通信等部門本身是應急成員單位，應急辦是牽頭組織單位，這樣人防辦的作用得不到充分發(fā)揮。第三，保密與公開之間的矛盾困擾人民防空軍民融合發(fā)展。人防工程數(shù)據單個看起來都沒有保密的必要，但是總體上看就需要保密，比如人防工程的數(shù)量和分布信息、人防工程種類和布局、人防疏散方案、警報的分布等。一方面應當向社會上的機關、學校、各企事業(yè)單位宣傳相應的信息，另一方面，許多信息結合起來又是帶有一定的密級。

3.融入社會公共安全教育難。第一，教育內容沒有與時俱進。長期以來，人防宣傳教育仍然停留在對核化生武器相關知識的學習、相關防護技能的了解，但隨著時代的發(fā)展和進步，在高技術空襲樣式和現(xiàn)代戰(zhàn)爭危害方式的變化新形勢下對人民防空的教育又提出了新要求。比如，如何防災應急、如何開展自救活動、如何加強心理防護和自救互救能力等方面的培養(yǎng)。但目前這方面的宣傳教育內容沒有跟上，造成了與時代脫節(jié)。第二，人防宣傳教育的重點不突出。對照總體要求，沒有抓好重點對象的人防宣傳教育，例如，進學校要切實抓好青少年的人防教育，進社區(qū)就是要利用社區(qū)優(yōu)勢強化家庭中的人防安全教育，等等。但目前由于各種原因，人防宣傳教育的層次僅停留在表面，存在著重點不突出等問題。第三，宣傳形式單一。未能發(fā)揮現(xiàn)代大眾傳媒的導向和傳播作用，特別是自媒體宣傳不到位。群眾性文化活動的吸引、滲透作用沒有發(fā)揮出來。目前只在人防專題活動、警報試鳴的時候才進行一定的宣傳，但還只是停留在發(fā)小冊子、送紀念品的階段。對于公眾智能手機終端、智能公交站臺、LED宣傳屏幕、移動運營商定期群發(fā)宣傳信息等都尚未實施，就連傳統(tǒng)的電視、廣播、報刊等手段利用率也不高。

三、推進鄭州市人民防空軍民深度融合發(fā)展的思路

1.認真貫徹落實習近平總書記關于人防工作的講話精神，結合鄭州市人防工作的實際，切實推進鄭州市人防軍民深度融合發(fā)展。鄭州市要站在戰(zhàn)略角度考慮人防軍民深度融合發(fā)展，統(tǒng)籌考慮國防建設、經濟建設、社會建設融合發(fā)展，實現(xiàn)人防戰(zhàn)備效益、社會效益、經濟效益的有機統(tǒng)一。繼續(xù)加強戰(zhàn)時防空核心能力建設，加快人防“一網四系統(tǒng)”的指揮自動化體系建設，促進人防建設與城市建設的深度融合，全面提升城市綜合防護能力。推進人防指揮通信、工程建設、宣傳教育等方面的縱深發(fā)展，拓展發(fā)展思路。結合鄭州市實際，謀求發(fā)展實效。發(fā)揮軍地雙管領導體制的優(yōu)勢，做好軍地之間的溝通協(xié)調，解放思想、提高站位，形成推進人防融合發(fā)展的工作運行機制和體制，形成人防工作的合力。

2.強化法治保障，健全政策法規(guī)體系。充分發(fā)揮政策法規(guī)的規(guī)范、引領、保障的作用，制定配套的政策法規(guī)，做好頂層設計，形成深度融合發(fā)展的新格局。建立運行機制，落實領導責任制，將軍民深度融合發(fā)展納入考核體系，完善保障機制，積極協(xié)調各單位參與應急管理，整合人防、公安、消防、氣象、水文、電力等部門的資源、信息和裝備，形成共享機制。落實保障措施，政府不僅要加大投入，而且要盡可能為社會化投入提供便利，加強改革創(chuàng)新，擴展融合范圍，提升融合層次，確保融合效果。

3.堅持規(guī)劃先行，把人防規(guī)劃納入城市總體規(guī)劃的框架內。緊密結合鄭州市人防工作的實際，統(tǒng)籌考慮人民防空工程、人防指揮通信資源、人防數(shù)據資源、人防物資儲備資源的融合建設，將人防資源要素納入城市發(fā)展的軌道，納入服務民生的保障體系。推進“智慧人防”融入智慧城市建設，主動對接規(guī)劃、建設、交通、通信等部門，推動城市人防融合發(fā)展。協(xié)調推進人民防空“兩防一體化”的建設，形成人防專業(yè)隊和人防志愿者的合力，經常性開展訓練演練，通過崗位訓練、實兵推演、集中輪訓等方式，增強各方面人員的能力。要加強人民防空宣傳教育，立足強項、補齊短板，豐富宣傳渠道和宣傳方式，增加軍地協(xié)同的氛圍，按照習近平總書記指示精神，堅持人民防空為人民、開創(chuàng)人民防空事業(yè)新局面，鑄就堅不可摧的護民之盾。

綜上所述，人民防空是國防的重要組成部分，是經濟社會發(fā)展的重要方面。人防軍民融合發(fā)展是一個大課題，鄭州市人民防空建設還處于發(fā)力上升的階段，進一步了解發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題和難點，有助于理清思路，樹立信心，要按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立和貫徹落實新發(fā)展理念，加快轉變人民防空發(fā)展方式，深入實施軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略，堅持人防建設與經濟社會發(fā)展相協(xié)調，不斷提高戰(zhàn)備效益、社會效益和經濟效益，推動鄭州市人防事業(yè)再上新臺階，構筑好人民防空的“地下長城”，為全市經濟社會發(fā)展和人民生命財產安全提供有力保障。

［1］ 市委書記馬懿同志對全市人民防空工作作出重要批示[EB/OL].http://zzrfb.zhengzhou.gov.cn/rfdt/664273.jhtml，2017-12-28/2018-01-05.