◎王文森

中國(guó)特色社會(huì)主義已經(jīng)進(jìn)入新時(shí)代。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中，提出了新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想和基本方略，包括“八個(gè)明確”和“十四個(gè)堅(jiān)持”。新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。

我國(guó)社會(huì)主要矛盾的變化是關(guān)系全局的歷史性變化，對(duì)黨和國(guó)家工作提出了許多新要求。對(duì)民政工作，同樣提出了新要求。社會(huì)主要矛盾變化了，民政工作的理念、機(jī)制體制、工作內(nèi)容、工作方式方法等等，都要隨之調(diào)整，核心是要堅(jiān)持以人民為中心，關(guān)鍵是要堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生。

習(xí)近平總書記高度重視民生民政工作，對(duì)保障和改善民生、加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理以及具體的民政工作作出了系列重要論述，為民政工作指明了發(fā)展方向、工作重心和方法路徑，對(duì)新時(shí)代民政工作具有根本指導(dǎo)作用。做好新時(shí)代民政工作，要以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，切實(shí)踐行“民政為民、民政愛民”工作理念，并結(jié)合新時(shí)代社會(huì)生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系所發(fā)生的新變化，創(chuàng)新觀念，探索適合中國(guó)國(guó)情的民政工作新路子。根據(jù)工作和調(diào)研的情況，就如何加快改革創(chuàng)新，推動(dòng)民政工作新發(fā)展談點(diǎn)粗淺的、不全面的看法。

優(yōu)化設(shè)計(jì)，進(jìn)一步提高保障和改善民生的水平

第一，緊貼百姓需求，優(yōu)化民政制度設(shè)計(jì)。人民性，是民政工作最鮮明的特性，民政工作的人民性與以人民為中心的思想和社會(huì)主義制度的根本特征高度契合和統(tǒng)一。民政工作，每一項(xiàng)都與百姓的生活息息相關(guān)，目前的各項(xiàng)民政制度，都是直接服務(wù)百姓需求，實(shí)施效果總體不錯(cuò)，但也存在改進(jìn)空間。比如，社會(huì)救助制度體系，包含了最低生活保障制度、特困人員救助供養(yǎng)制度、醫(yī)療救助制度、臨時(shí)救助等，由不同部門組織實(shí)施，這樣難免會(huì)出現(xiàn)重復(fù)救助、遺漏救助、多頭管理、效率偏低等問題。因此，從制度設(shè)計(jì)上，有必要進(jìn)一步優(yōu)化部門的救助資源配置，構(gòu)建由政府主導(dǎo)、民政部門牽頭、相關(guān)部門參與的“大救助”工作機(jī)制。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，需要組建協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌各項(xiàng)工作。在操作方式上，要建立縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)救助平臺(tái)，把所有的救助內(nèi)容都集中到一個(gè)窗口統(tǒng)一辦理，也即“一站式”服務(wù)。

在實(shí)踐中，民政工作人員也經(jīng)常會(huì)遇到一些困惑。比如，在基層，低保救助經(jīng)常與醫(yī)療救助、教育救助混搭在一起；低保需要按戶施保，但也存在按人施保的需要；低保標(biāo)準(zhǔn)與特困標(biāo)準(zhǔn)不一樣，存在按有利原則選擇救助方式的問題。這些問題的出現(xiàn)，表明目前的社會(huì)救助體系在設(shè)計(jì)上還存在改進(jìn)空間。筆者提出，可進(jìn)一步優(yōu)化救助資源，構(gòu)建面向居民戶的綜合救助體系。也就是說，根據(jù)每個(gè)困難家庭的狀況進(jìn)行分析判斷，確定該給的救助內(nèi)容，然后由民政部門統(tǒng)一施救。未來，要更加關(guān)注“支出型”貧困的救助。按照目前的救助制度，如果一個(gè)家庭的收入水平超出該地區(qū)的最低收入標(biāo)準(zhǔn)，或者家里有房產(chǎn)、汽車等資產(chǎn)，則不能申請(qǐng)低保。但在現(xiàn)實(shí)中，會(huì)出現(xiàn)雖然有收入、但支出更多、入不敷出的情形，特別是一些遭遇突發(fā)大病的家庭，這種情形稱“支出型”貧困。對(duì)這種貧困，也是需要施以臨時(shí)救助的，幫助其度過臨時(shí)性難關(guān)。

第二， 根據(jù)社會(huì)服務(wù)條件的改變適時(shí)調(diào)整供養(yǎng)政策。目前的特困人員包括農(nóng)村的“五保”戶和城市的“三無”人員，對(duì)特困人員的養(yǎng)老，政府是兜底的，目前采取集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)的模式，主要是考慮到供養(yǎng)對(duì)象的實(shí)際需要和養(yǎng)老意愿。對(duì)特困人員的供養(yǎng)，政府的思路主要是能集中則集中，方便管理。但在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村的許多敬老院都不同程度出現(xiàn)床位空置的問題，原因一是床位供應(yīng)量大于需求量，二是許多老人家并不愿意進(jìn)敬老院，寧愿自己呆在家里。從以人為本出發(fā)，更應(yīng)該鼓勵(lì)老人在家養(yǎng)老。當(dāng)然，這需要一個(gè)前提，那就是老人居家養(yǎng)老的社會(huì)條件具備了沒有？筆者認(rèn)為，這個(gè)條件正在逐步成熟，未來應(yīng)該鼓勵(lì)老人居家養(yǎng)老。所謂的條件，指的是可以為老人提供在家就可以享受到送餐、醫(yī)療、助浴、出行等方面的專業(yè)服務(wù)。而互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的普及和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的蓬勃發(fā)展，促使這種專業(yè)服務(wù)日趨成熟。

第三，推進(jìn)商業(yè)保險(xiǎn)在救助領(lǐng)域的運(yùn)用，構(gòu)筑多重保障體系。談到保險(xiǎn)，一般都是兩類，一類是以單位名義買，保的是集體的利益；一類是為個(gè)人買，保的是個(gè)人的利益。這些都好理解，但如果把觀念一轉(zhuǎn)，拓寬保險(xiǎn)對(duì)象的邊界，為社會(huì)公眾購(gòu)買保險(xiǎn)，保障社會(huì)公眾的利益，豈不也是一種公共管理的創(chuàng)新？在社會(huì)救助領(lǐng)域，以政府的名義購(gòu)買保險(xiǎn)，為救助對(duì)象增加一層保障，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。我國(guó)的社會(huì)救助制度，有一個(gè)很重要的功能，那就是兜底，也就是保證有生存困難的群眾都可以得到及時(shí)的救助，但并非所有的基層政府都有足夠的財(cái)力實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)。因此，發(fā)動(dòng)私人捐贈(zèng)、大家互助就成為政府救助的一個(gè)補(bǔ)充。那么，我們完全可以通過政府為大眾投保的形式來增加一層保障。這個(gè)理念并非筆者首創(chuàng)，在實(shí)踐中已經(jīng)有成功的案例。比如，安徽銅陵市自2013年起，創(chuàng)新實(shí)施了民生保險(xiǎn)制度，為因自然災(zāi)害、火災(zāi)爆炸、空中運(yùn)行物墜落、交通肇事逃逸、溺水等五類事故以及見義勇為行為造成的人身意外傷害投保，投保金每份5元，由市、縣財(cái)政各出2元，居民個(gè)人出1元。實(shí)踐證明這個(gè)做法發(fā)揮了較好的救助補(bǔ)充作用，幫助遭受意外的家庭解決了突出困難，也減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)，值得推廣。

第四，建立健全民政誠(chéng)信機(jī)制和懲戒機(jī)制，保障社會(huì)公平。公平，就是要保障需要幫助的對(duì)象都得到同等的對(duì)待，不能厚此薄彼，不能傾斜一些人而拋棄一些人。在現(xiàn)實(shí)中，用弄虛作假、欺騙的手段獲得政府幫助的情況不時(shí)發(fā)生，如在城鄉(xiāng)低保中，就出現(xiàn)“人情?！薄瓣P(guān)系?！?，或者隱瞞收入騙取低保等。這種情況，不僅導(dǎo)致社會(huì)的不公平，還會(huì)對(duì)各方帶來諸多負(fù)面影響，削弱民政的救助功能，甚至質(zhì)疑政府的公信力。因此，在設(shè)計(jì)民政制度的時(shí)候，必須把誠(chéng)信機(jī)制和懲戒機(jī)制同步建立起來。要建立民政失信人數(shù)據(jù)庫(kù)和公開制度，并對(duì)失信行為采取一定的懲罰。比如，對(duì)騙取低保的，不僅要追回所有的低?？?，還要限定在一定時(shí)間內(nèi)不得申請(qǐng)低保。措施一定要嚴(yán)苛一些，才能真正發(fā)揮震懾作用。

大膽探索，全面加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理水平

第一，充分借助現(xiàn)代信息技術(shù)，打造“智慧民政”大數(shù)據(jù)平臺(tái)。大數(shù)據(jù)運(yùn)用的重要性無需贅述，談?wù)撔畔⒒呀?jīng)不是一個(gè)新的命題，但在實(shí)際工作中，民政的信息化推進(jìn)速度偏慢是不爭(zhēng)的事實(shí)。在蹲點(diǎn)時(shí)，基層的民政干部告訴我，現(xiàn)在的民政電子政務(wù)沒有統(tǒng)一的操作平臺(tái)，碎片化突出，縣里需要打開的軟件是22個(gè)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)也要打開13個(gè)，操作麻煩，建議集合在一個(gè)統(tǒng)一的民政平臺(tái)上。實(shí)際上，現(xiàn)在部分社區(qū)和居委已經(jīng)推行了“一站式”民政服務(wù)平臺(tái)，把所有的民政辦理事項(xiàng)都集中起來，民政服務(wù)對(duì)象不僅可以上網(wǎng)辦理，還可以查詢進(jìn)度，可以監(jiān)督服務(wù)質(zhì)量。如果基層的大數(shù)據(jù)平臺(tái)建成了，是不是高層的平臺(tái)就可以不用建了？絕對(duì)不是，信息化建設(shè)，頂層設(shè)計(jì)非常重要，從上到下建設(shè)一個(gè)民政大數(shù)據(jù)平臺(tái)，不僅可以統(tǒng)一規(guī)范各種業(yè)務(wù)，而且可以實(shí)現(xiàn)各種層次的數(shù)據(jù)共享。比如，居民收入狀況核對(duì)就需要多個(gè)部門的數(shù)據(jù)共享才能實(shí)現(xiàn)。

第二，厘清政府責(zé)任和社會(huì)責(zé)任，推進(jìn)社會(huì)工作組織和服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展。在一定意義上講，政府是公益的“守夜人”?，F(xiàn)代管理，提倡小政府、強(qiáng)政府管理模式，政府的職能之一是提供并不斷優(yōu)化公共服務(wù)，保障民眾的生存權(quán)和享受幸福的權(quán)利。但是，政府不是無所不包，政府有政府的責(zé)任，社會(huì)公眾也有自己的責(zé)任。在民政領(lǐng)域，也不是政府就該包打天下，主要的、基本的社會(huì)保障服務(wù)需要由政府無償提供，但涉及個(gè)人改善型的服務(wù)需要由社會(huì)公眾來承擔(dān)。要讓百姓過上更加舒適的生活，需要大力培育和壯大社會(huì)工作組織。比如，養(yǎng)老院或福利院，就是一個(gè)典型的例子。政府只負(fù)責(zé)城市“三無”人員和農(nóng)村“五保”人員的養(yǎng)老，其他人員的養(yǎng)老需要自己解決，這就需要推廣、發(fā)展民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。目前，這類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)已經(jīng)在一些大城市蓬勃發(fā)展起來，同時(shí)逐步覆蓋縣鄉(xiāng)。

隨著老齡化社會(huì)的加速到來，中國(guó)社會(huì)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的需求量將迅速增加，加快發(fā)展社會(huì)工作組織顯得日益迫切。要優(yōu)化社會(huì)組織管理制度，規(guī)范引導(dǎo)社會(huì)組織、社會(huì)工作專業(yè)人才、社會(huì)志愿者服務(wù)國(guó)家、服務(wù)社會(huì)、服務(wù)群眾，推動(dòng)共建共治共享的社會(huì)治理格局的構(gòu)建。發(fā)展社會(huì)工作組織，除了資金，更重要的是人才。目前社會(huì)工作技術(shù)人才的缺口越來越大，必須調(diào)整教育資源，加快人才培養(yǎng)，同時(shí)要鼓勵(lì)現(xiàn)有的社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)建立服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，打造師資，承擔(dān)部分專業(yè)人才的培養(yǎng)任務(wù)。

第三，適應(yīng)社會(huì)分工的專業(yè)化趨勢(shì)，推進(jìn)政府購(gòu)買民政服務(wù)，解決基層民政能力不足問題。工作任務(wù)重，人手不足，這幾乎是基層民政部門的常態(tài)。只要到下面調(diào)研，就會(huì)聽到這樣的聲音。部門工作力量不足，不僅是民政系統(tǒng)的現(xiàn)狀，其他部門也在一定程度上存在。怎么解決？不外乎幾個(gè)途徑：減負(fù)，增編，提高效率，借助外力。目前，比較可行的是推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)。政府購(gòu)買服務(wù)，有兩個(gè)前提，一個(gè)是財(cái)政要有資金，這個(gè)可以通過調(diào)劑來解決。另一個(gè)是社會(huì)要能夠提供這樣的服務(wù)，比如養(yǎng)老照料，需要專業(yè)的醫(yī)護(hù)人才，如果社會(huì)提供不了，也沒辦法購(gòu)買服務(wù)。近年，社會(huì)分工專業(yè)化趨勢(shì)越來越明顯，不僅在生產(chǎn)領(lǐng)域如此，在服務(wù)領(lǐng)域也如此，這就給政府購(gòu)買服務(wù)提供了基礎(chǔ)和前提。部分地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)，采用公開招標(biāo)的方式，選擇養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，然后以公建民營(yíng)的方式把特困人員的集中供養(yǎng)承包出去。有的地方，請(qǐng)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)申請(qǐng)社會(huì)救助的家庭和人員經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)行調(diào)查。這些都是購(gòu)買服務(wù)，需要大力加以推動(dòng)，需要繼續(xù)培育社會(huì)組織。

第四，培育農(nóng)村新型合作組織，打造鄉(xiāng)村振興有效模式。習(xí)近平總書記指出，社區(qū)是基層基礎(chǔ)，只有基礎(chǔ)堅(jiān)固，國(guó)家大廈才能穩(wěn)固。社會(huì)治理的重心必須落實(shí)到城鄉(xiāng)社區(qū)，要把加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理的重點(diǎn)放在社區(qū)這個(gè)基礎(chǔ)平臺(tái)上。社區(qū)治理，包括城市和農(nóng)村。在城市社區(qū)，目前實(shí)施的社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作“三社聯(lián)動(dòng)”，加網(wǎng)格化管理，加互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的模式比較有效，社會(huì)組織發(fā)育趨于成熟，民政民生服務(wù)供給能力逐步提升。相對(duì)而言，農(nóng)村治理總體比較薄弱。對(duì)于農(nóng)村治理，關(guān)鍵在兩個(gè)方面，一是要有一個(gè)好的班子，一是要有一個(gè)合適的治理模式。目前，新一屆班子的選配工作基本完成，那么，下來該如何治理？筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)村振興和農(nóng)村治理之要在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，在產(chǎn)業(yè)振興。以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為核心，把農(nóng)村的各種資源重新整合、盤活，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集中、土地集中、居住集中，從而發(fā)展出新的管理模式。為什么要強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展？因?yàn)椋寮w必須有一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，村里必須有財(cái)富積累，才能管好人，才能提供公共服務(wù)。試想，一個(gè)村集體如果連基本的工作人員工資都無法籌措，要怎么去管理村莊？根據(jù)中國(guó)農(nóng)村的現(xiàn)狀，加強(qiáng)和壯大村集體經(jīng)濟(jì)，發(fā)展合作組織不失為一個(gè)好的路子。

新中國(guó)成立后，我國(guó)普遍實(shí)行了合作化道路，在城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村組織成立了供銷合作社、消費(fèi)合作社、信用合作社、生產(chǎn)合作社和運(yùn)輸合作社。到1955年，農(nóng)業(yè)、商業(yè)或手工業(yè)的合作化都有了比較快的發(fā)展。后來在長(zhǎng)達(dá)20年的人民公社體制下，農(nóng)民合作社越來越不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。改革開放以后，農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，合作社走向式微。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)治理模式的變遷，在農(nóng)村推行合作組織顯得越來越必要。一方面，一家一戶的分散經(jīng)營(yíng)很難抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)戶在市場(chǎng)上基本沒有議價(jià)權(quán)。另一方面，農(nóng)村治理出現(xiàn)較普遍的經(jīng)濟(jì)問題，很多村集體收入很少，無法為鄉(xiāng)村建設(shè)和治理提供必要的財(cái)力，村委的功能日益削弱。正是在這種背景下，20世紀(jì)90年代以后，各地積極探索發(fā)展和完善各種合作經(jīng)濟(jì)組織，各種以民主平等、自愿互利為原則的農(nóng)民專業(yè)合作社、專業(yè)協(xié)會(huì)、股份制合作社等農(nóng)村新型合作經(jīng)濟(jì)組織重新發(fā)展起來。黨的十九大確定實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，提出培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接。可見，農(nóng)村新型合作組織可以在鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮更加重要的作用。

在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)一些村集體，通過建立合作社，收購(gòu)農(nóng)產(chǎn)品，進(jìn)行再加工，打造品牌，大大提高附加值，不僅使農(nóng)民獲益，也增加村集體收入，增加的收入用于建設(shè)各項(xiàng)公共服務(wù)設(shè)施，改善農(nóng)民生活環(huán)境，幫助困難家庭，提高生活質(zhì)量。最終，樹立村兩委的威信，治理能力和水平得到提升。當(dāng)然，合作社要盡量按現(xiàn)代企業(yè)的模式進(jìn)行管理，聘請(qǐng)能人進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，充分運(yùn)用高新技術(shù)和物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，不能走簡(jiǎn)單落后的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式之路。