鄢德奎，陳德敏

1.重慶大學(xué)法學(xué)院，重慶 400045 2.重慶大學(xué)西部環(huán)境資源法制建設(shè)研究中心，重慶 400045

環(huán)境監(jiān)測社會化指政府直接向社會提供的部分環(huán)境監(jiān)測公共服務(wù)事項轉(zhuǎn)由具備條件的社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)承擔(dān)。近年來，地方政府相繼出臺環(huán)境監(jiān)測社會化發(fā)展的政策文本。筆者運用政策文本分析方法，梳理各地環(huán)境監(jiān)測社會化政策的異同，結(jié)合中國環(huán)境監(jiān)測社會化發(fā)展現(xiàn)狀，提出改進(jìn)建議，為環(huán)境監(jiān)測社會化健康發(fā)展提供參考。

1 分析框架與研究樣本

1.1 分析框架

環(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會化政策文本中的共同要素包括4個方面：市場準(zhǔn)入、監(jiān)測領(lǐng)域、運行管理和監(jiān)督制裁。筆者以這4個維度作為分析框架，比較研究環(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會化過程中存在的問題，并提出對策。

1)市場準(zhǔn)入是社會化環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)提供環(huán)境監(jiān)測服務(wù)的最低能力要求。準(zhǔn)入方式大體可以分為2種：資質(zhì)認(rèn)定和名錄制。資質(zhì)認(rèn)定是社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)申請環(huán)境監(jiān)測業(yè)務(wù)能力認(rèn)定，申請通過后才能從事相關(guān)環(huán)境監(jiān)測業(yè)務(wù)。名錄制是政府對環(huán)境監(jiān)測服務(wù)庫進(jìn)行公開招標(biāo)，并以統(tǒng)一的考核指標(biāo)對社會監(jiān)測機構(gòu)評估打分，依據(jù)分?jǐn)?shù)高低進(jìn)行排序入庫，將原來政府承擔(dān)的部分監(jiān)測業(yè)務(wù)，委托給入庫社會監(jiān)測機構(gòu)。

2)監(jiān)測領(lǐng)域可分為環(huán)境監(jiān)測服務(wù)領(lǐng)域、環(huán)境監(jiān)測公益性領(lǐng)域、環(huán)境監(jiān)測監(jiān)督性領(lǐng)域。環(huán)境監(jiān)測服務(wù)領(lǐng)域主要包括排污單位污染源自行監(jiān)測、環(huán)境影響評價現(xiàn)狀監(jiān)測、環(huán)境損害評估監(jiān)測等環(huán)境監(jiān)測活動；環(huán)境監(jiān)測公益性領(lǐng)域主要包括環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、環(huán)境預(yù)報預(yù)警監(jiān)測等環(huán)境監(jiān)測活動[1]；環(huán)境監(jiān)測監(jiān)督性領(lǐng)域主要包括環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)考核等環(huán)境監(jiān)管中的監(jiān)測活動。

3)運行管理是指環(huán)境主管部門對社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)進(jìn)行全過程的質(zhì)量控制和質(zhì)量監(jiān)督，確保社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)出具的數(shù)據(jù)客觀準(zhǔn)確。筆者不僅梳理分析環(huán)境主管部門對社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)采取的資質(zhì)管理和名錄管理2種質(zhì)量管理方式，還分析環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量控制制度之外，環(huán)境監(jiān)測報告制度、信息保密制度和禁止分包制度。

4)監(jiān)督制裁是規(guī)范和引導(dǎo)社會環(huán)境監(jiān)測服務(wù)機構(gòu)有序發(fā)展的重要舉措。筆者依據(jù)各地環(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會化政策文本的內(nèi)容，主要考察各地環(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會化制裁事項和責(zé)任追究方式。

1.2 研究樣本

1)樣本采集。研究主要是對環(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會化發(fā)展地方立法實踐經(jīng)驗進(jìn)行研究，研究選取的環(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會化管理政策多集中于地方省級和市級層面。在獲得46份相關(guān)政策文本中，剔除有關(guān)聯(lián)但并未直接規(guī)定環(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會化的文本，最終確定29份研究樣本。

2)樣本構(gòu)成。樣本的政策文種主要分為4個類別(辦法、方案、意見、規(guī)定)，樣本的發(fā)文層次可分為中央級、省級、市級3個層次，樣本的發(fā)文主體都為環(huán)境行政主管部門，樣本的發(fā)文時間跨度自2009年11月1日—2016年3月16日。

2 政策文本分析

2.1 市場準(zhǔn)入

各地對社會環(huán)境監(jiān)測服務(wù)機構(gòu)的市場準(zhǔn)入進(jìn)行規(guī)范的主要內(nèi)容包括2個方面：一是市場準(zhǔn)入方式；二是市場準(zhǔn)入條件。其中，市場準(zhǔn)入方式分為名錄制和資質(zhì)認(rèn)證兩大類，大部分省(市)的社會環(huán)境監(jiān)測服務(wù)機構(gòu)的準(zhǔn)入方式是資質(zhì)認(rèn)證，約占75%。所有的環(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會化管理政策都包括工作場所、隊伍建設(shè)、準(zhǔn)入期限這3種準(zhǔn)入條件。為了進(jìn)一步細(xì)化社會環(huán)境監(jiān)測服務(wù)機構(gòu)的準(zhǔn)入條件，江西、新疆、湖南并未“一刀切”地將準(zhǔn)入條件界定為一種標(biāo)準(zhǔn)，而是分梯次地規(guī)定準(zhǔn)入類型。如江西省規(guī)定了環(huán)境監(jiān)測甲級機構(gòu)、乙級機構(gòu)和自動監(jiān)測運維機構(gòu)的工作場所、人員規(guī)模的不同規(guī)格。

2.2 監(jiān)測領(lǐng)域

多數(shù)省(市)都具體規(guī)定了環(huán)境監(jiān)測服務(wù)事項。為了減輕環(huán)境監(jiān)測部門的繁重監(jiān)測任務(wù)，幾乎所有省(市)都允許排污單位污染源自行監(jiān)測、企事業(yè)單位排污狀況自主調(diào)查監(jiān)測、環(huán)境影響評價現(xiàn)狀監(jiān)測、清潔生產(chǎn)審核監(jiān)測等4項環(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會化。個別地區(qū)結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、財政承受能力以及實際需求，開放了一些特有的環(huán)境監(jiān)測服務(wù)事項(如深圳市的輻射監(jiān)測等)。根據(jù)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)的領(lǐng)域不同，吉林省、湖北省、平?jīng)鍪械葘h(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會化分為2個階段，首先是全面放開的環(huán)境監(jiān)測事項，其次是因地制宜地有序逐步放開的環(huán)境監(jiān)測事項。這一規(guī)定與環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會化的指導(dǎo)意見》的政策精神相一致，即全面放開服務(wù)性監(jiān)測市場和有序放開公益性、監(jiān)督性監(jiān)測領(lǐng)域。

2.3 運行管理

環(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會化管理制度除了名錄管理和資質(zhì)管理之外，還有監(jiān)測報告制度、信息保密制度、質(zhì)量控制制度等。名錄管理只在個別省(市)中施行，它是一種動態(tài)的管理方式，進(jìn)入名錄的社會監(jiān)測機構(gòu)需要實時更新自身的環(huán)境監(jiān)測服務(wù)信息，以便于環(huán)境主管部門考核。為了保證社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實有效，多數(shù)省(市)都規(guī)定了質(zhì)量控制制度，但該制度具體內(nèi)容并不統(tǒng)一。環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量控制制度大體有2種模式：一是全過程質(zhì)量管理，從環(huán)境監(jiān)測點位的設(shè)置、采樣頻次、時間和方法到數(shù)據(jù)傳輸?shù)日麄€環(huán)境監(jiān)測過程都需要監(jiān)測質(zhì)量控制；二是內(nèi)外部質(zhì)量控制，如山西省規(guī)定社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)應(yīng)積極參加質(zhì)量控制考核、能力驗證、實驗室間比對等外部質(zhì)量管理活動，并采取密碼樣、明碼樣、空白樣、加標(biāo)回收和平行樣等方式進(jìn)行內(nèi)部質(zhì)量控制。除了環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量控制制度之外，環(huán)境監(jiān)測報告制度、信息保密制度和禁止分包制度也被多數(shù)省(市)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會化政策文本所青睞。

2.4 監(jiān)督制裁

監(jiān)督制裁是環(huán)境監(jiān)測社會化管理的重要事后監(jiān)管手段，依據(jù)研究文本中部分省(市)的政策內(nèi)容，制裁方式和制裁事項一定程度上反映了環(huán)境監(jiān)測社會化末端管理的強度和重點。就制裁方式而言，為了制裁違規(guī)的社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)，多數(shù)省(市)規(guī)定了吊銷資質(zhì)、通報制度、從業(yè)禁止和黑名單制度。除了上述4種制度以外，有些省(市)根據(jù)自身的實際情況，規(guī)定了差異化的制裁方式(如禁止或限制違規(guī)的社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)參與政府購買或委托項目、損害賠償、暫停各類環(huán)保專項資金補助等)。雖然各省(市)界定的社會環(huán)境監(jiān)測服務(wù)機構(gòu)制裁事項大相徑庭，但都無一例外地將篡改、偽造數(shù)據(jù)等弄虛作假行為、超能力認(rèn)定范圍開展監(jiān)測活動等作為制裁的必要選擇項。

3 政策評價

從上述文本分析可以看出，各地環(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會化管理政策的具體內(nèi)容雖有所差異，但均對市場準(zhǔn)入、監(jiān)測領(lǐng)域、運行管理和監(jiān)督制裁等方面作出規(guī)定，為推進(jìn)各地環(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會化提供了一定的依據(jù)。部分省(市)的相關(guān)規(guī)定還具有一定的創(chuàng)新性，使以往混亂的社會環(huán)境監(jiān)測服務(wù)市場進(jìn)一步規(guī)范化。在肯定各地環(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會化管理政策的同時，也要看到這些政策文本的不足之處。

3.1 市場準(zhǔn)入條件苛刻

多數(shù)省(市)對社會環(huán)境監(jiān)測服務(wù)機構(gòu)的工作場所、隊伍建設(shè)、準(zhǔn)入期限等設(shè)立了過高的準(zhǔn)入門檻。具體而言，除了江西、新疆、湖南以外，其他各省(市)并未較好地顧及環(huán)境監(jiān)測領(lǐng)域的實際情況，均將社會環(huán)境監(jiān)測服務(wù)機構(gòu)準(zhǔn)入條件設(shè)為一項標(biāo)準(zhǔn)，最終造成有能力監(jiān)測某些領(lǐng)域的企業(yè)因無法滿足準(zhǔn)入條件而被排除在社會環(huán)境監(jiān)測服務(wù)行業(yè)之外。此外，工作場所作為社會環(huán)境監(jiān)測服務(wù)機構(gòu)的準(zhǔn)入條件也與地方保護(hù)主義有關(guān)。目前，除了西藏以外，其他各省(市)都有自己的能力認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)且不承認(rèn)外省的資質(zhì)認(rèn)定結(jié)果。這類苛刻的市場準(zhǔn)入條件限制了許多有能力的社會環(huán)境監(jiān)測服務(wù)機構(gòu)，使得能開展環(huán)境監(jiān)測服務(wù)的機構(gòu)大量減少，最終導(dǎo)致社會環(huán)境監(jiān)測服務(wù)成本過高、市場無法優(yōu)化配置環(huán)境監(jiān)測資源等難題[2]。

3.2 監(jiān)測領(lǐng)域有待放開

各地在監(jiān)測領(lǐng)域開放范圍方面千差萬別，但整體上監(jiān)測領(lǐng)域都過于狹窄。多數(shù)省(市)明確規(guī)定的環(huán)境監(jiān)測領(lǐng)域不超過5項，如貴州省僅規(guī)定企事業(yè)單位排污狀況自主調(diào)查監(jiān)測等3項監(jiān)測領(lǐng)域，并且所開放的環(huán)境監(jiān)測服務(wù)事項并不是當(dāng)前環(huán)境監(jiān)測服務(wù)的重要領(lǐng)域。以環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法監(jiān)測為例，作為環(huán)境監(jiān)測中使用最為頻繁的一項監(jiān)測服務(wù)，僅有山西、湖北2省將其作為有序開放的監(jiān)測領(lǐng)域。而現(xiàn)實中，長期以來作為中國開展環(huán)境監(jiān)測活動的唯一主體——環(huán)境行政主管部門所屬的環(huán)境監(jiān)測部門卻無力滿足越來越多的環(huán)境監(jiān)測需要。限制社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)開展環(huán)境監(jiān)測服務(wù)，既是對社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)提供服務(wù)積極性的挫傷，也是對環(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會化政策的消解。

3.3 運行管理模式僵化

當(dāng)前，環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量控制制度是環(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會化管理的最主要制度。該項制度的實施主體是環(huán)境行政主管部門，旨在保證社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)出具的環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)真實客觀。然而，這種以政府為主導(dǎo)的環(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會化管理模式無法保障環(huán)境監(jiān)測服務(wù)市場公平公正，因為在缺乏外部控制的情況下，政府環(huán)境監(jiān)測部門在環(huán)境監(jiān)測服務(wù)中既是“運動員”又是“裁判員”。這種環(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會化管理模式的弊端還表現(xiàn)在環(huán)境監(jiān)測信息保密制度方面。這項制度要求社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)為所從事的環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)保密，設(shè)立的目的是為了保障政府環(huán)境監(jiān)測信息權(quán)的自由行使。政府可以有選擇性地公開或不公開環(huán)境監(jiān)測信息數(shù)據(jù)，這便與公眾有權(quán)獲得環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)相悖，一定程度上破壞了公眾的環(huán)境知情權(quán)，更無從保證公眾參與環(huán)境監(jiān)測管理監(jiān)督。

3.4 監(jiān)督制裁手段單一

各省(市)對于社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的違法行為采用較多的制裁手段是吊銷資質(zhì)，既無法達(dá)到制裁的目的，也無法激勵社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)嚴(yán)格守法，究其原因：①社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的違法行為多種多樣，違法的嚴(yán)重程度、影響范圍都不盡相同，對任何違法行為都一律吊銷資質(zhì)將造成“輕罪重判”的制裁不公現(xiàn)象發(fā)生，制裁也就無法達(dá)到正向激勵的作用[3]；②將吊銷資質(zhì)作為主要(甚至是單一)的制裁手段，嚴(yán)重的環(huán)境監(jiān)測違法行為既可能觸犯《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，也可能觸犯刑法的相關(guān)規(guī)定，而環(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會化政策文本中并無相關(guān)援引條款，也就無法指引執(zhí)法人員和涉事企業(yè)的行為，更不可能達(dá)到有效的反向制裁效果。

4 政策建議

4.1 放寬市場準(zhǔn)入條件

各省(市)應(yīng)根據(jù)自身情況，因地制宜地放開社會環(huán)境監(jiān)測服務(wù)機構(gòu)的準(zhǔn)入條件，充分激勵社會監(jiān)測機構(gòu)供給監(jiān)測服務(wù)。首先，各地可根據(jù)社會環(huán)境監(jiān)測服務(wù)行業(yè)的發(fā)展情況，設(shè)置多層次的社會環(huán)境監(jiān)測服務(wù)機構(gòu)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，形成大、中、小各層次均衡發(fā)展的社會環(huán)境監(jiān)測服務(wù)行業(yè)生態(tài)。當(dāng)然，社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的層次越高，監(jiān)測服務(wù)事項越多，對社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)能力要求越高，準(zhǔn)入條件也就越多。其次，全國范圍內(nèi)循序漸進(jìn)地推進(jìn)社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)資質(zhì)互認(rèn)體系。最后，各省(市)應(yīng)逐漸取消異地社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)必須在當(dāng)?shù)鼐邆渲T如工作場所等硬件設(shè)施的要求。

4.2 有序開放監(jiān)測領(lǐng)域

當(dāng)前環(huán)境監(jiān)測市場并不成熟，為引導(dǎo)環(huán)境監(jiān)測市場規(guī)范化，應(yīng)當(dāng)有序開放環(huán)境監(jiān)測領(lǐng)域。環(huán)境監(jiān)測領(lǐng)域有序開放的基本原則是社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)必須享有所從事環(huán)境監(jiān)測的數(shù)據(jù)知情權(quán)。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前環(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會化的程度，因地制宜地全面放開服務(wù)性環(huán)境監(jiān)測領(lǐng)域，循序漸進(jìn)地逐步開放公益性環(huán)境監(jiān)測領(lǐng)域，禁止開放監(jiān)督性監(jiān)測領(lǐng)域。具體而言，積極引導(dǎo)社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)參與排污單位污染源自行監(jiān)測、環(huán)境損害評估監(jiān)測、環(huán)境影響評價現(xiàn)狀監(jiān)測等服務(wù)性環(huán)境監(jiān)測活動。對于公益性環(huán)境監(jiān)測領(lǐng)域應(yīng)逐步開放，如盡量委托社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)開展環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測，不完全依賴社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)開展突發(fā)環(huán)境污染事件的應(yīng)急監(jiān)測。由于受到環(huán)境監(jiān)測信息公開范圍的限制，現(xiàn)階段對于諸如生物多樣性及身體安全等監(jiān)督性監(jiān)測領(lǐng)域應(yīng)禁止開放。

4.3 構(gòu)建多元管理模式

以政府為主的單中心環(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會化管理模式無法有效回應(yīng)當(dāng)前環(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會化出現(xiàn)的難題。構(gòu)建政府主導(dǎo)、行業(yè)協(xié)會協(xié)同、公眾有效參與的多中心環(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會化管理模式是保障環(huán)境監(jiān)測服務(wù)市場健康發(fā)展的必要條件[4]。在推動環(huán)境監(jiān)測社會化發(fā)展方面，作為環(huán)境監(jiān)測的環(huán)保部門與監(jiān)測機構(gòu)計量資質(zhì)認(rèn)證的質(zhì)檢部門應(yīng)整合資源，強化環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管的合作治理，并依靠大數(shù)據(jù)和信息技術(shù)平臺，建立健全環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)信用評價體系，依據(jù)信用等級實施動態(tài)的差異化管理。除了加強行政監(jiān)管之外，還應(yīng)成立行業(yè)協(xié)會，制定行業(yè)準(zhǔn)則、行業(yè)內(nèi)等級評價、糾紛處理等制度，助推社會環(huán)境監(jiān)測服務(wù)機構(gòu)良性發(fā)展。同時，社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格遵守信息披露制度，及時公開企業(yè)及相關(guān)環(huán)境信息，便于公眾參與監(jiān)督。

4.4 完善監(jiān)督制裁體系

強化環(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會化過程中違法行為的責(zé)任追究，建立健全環(huán)境監(jiān)測監(jiān)督制裁體系是基本前提。摒棄單一的制裁方式，構(gòu)建以警告、責(zé)令整改、黑名單制度、通報制度、從業(yè)禁止、吊銷資質(zhì)等制度為主的多元制裁體系。在行政主管部門對環(huán)境監(jiān)測服務(wù)活動中不規(guī)范環(huán)境違法行為進(jìn)行制裁時，可視違法行為的危害程度而裁量選擇恰當(dāng)?shù)闹撇梅绞健３松鲜鲋撇檬侄沃?，在環(huán)境監(jiān)測活動中，對環(huán)境污染或生態(tài)破壞造成損失且負(fù)有責(zé)任的社會環(huán)境監(jiān)測服務(wù)機構(gòu)應(yīng)承擔(dān)連帶的民事賠償責(zé)任；對篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)的社會環(huán)境監(jiān)測服務(wù)機構(gòu)還應(yīng)對其負(fù)責(zé)人進(jìn)行按日計罰[5]和行政拘留；構(gòu)成犯罪的，需追究刑事責(zé)任。

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