張俊挺

金華市城市規(guī)劃設計院，浙江金華 321000

1 城中村概述

1.1 城中村的概念

關于城中村的說法有很多，有學者認為城中村是在城市快速發(fā)展中，城市將一些距離城區(qū)較近的村莊包入城市建設用地內(nèi)，這些村莊就叫做城中村。也有學者認為城中村是城市邊緣地帶，是在城市內(nèi)部普遍存在的農(nóng)村自然居住聚落?？偟膩碚f，城中村就是在城市化發(fā)展背景下，將城鄉(xiāng)結合部村莊被城市建設用地包圍或者半包圍的區(qū)域，這些村莊處于城市中，但是在人口構成、經(jīng)濟結構和生活方式等方面和城市還有較大差距。

1.2 城中村的特征

首先在物質(zhì)構成形態(tài)上，因為規(guī)劃管理的不科學，使得城中村用地功能比較混亂，居住區(qū)和商業(yè)區(qū)混雜，建筑景觀亂雜，建筑密度大、建筑質(zhì)量低，人們居住的生活私密性無法得到有效保障。其次在生活設施和環(huán)境上，道路布局和結構缺乏合理性，甚至無法滿足人流、物流和消防等基本要求，排水設施不合理，常常出現(xiàn)內(nèi)澇問題，教育和醫(yī)療等公共設施在數(shù)量和質(zhì)量上都無法完全滿足現(xiàn)代生活的需求。此外 ，在組織和管理體制上，雖然已有了獨立的行政運行體制和管理機制，但是在建設規(guī)劃上缺乏長遠性考慮，人們的觀念還相對落后，法制意識欠缺，存在建設無序的問題。尤其是在外來人口增多以后，村中人口構成復雜，存在較大的安全隱患。

2 城中村目前的現(xiàn)狀和形成的原因

2.1 城中村目前發(fā)展現(xiàn)狀

2.1.1 居住環(huán)境質(zhì)量差，公共服務設施不完善

由于城鄉(xiāng)二元體制的存在，城中村中所實行的規(guī)劃管理政策和城市中的并不相同，城中村中管理監(jiān)督制度和法律法規(guī)的建設并不完善，城中村的建設管理出現(xiàn)了一些問題。尤其是隨著城市化進程的加快，大量外來人口涌入城市，為了滿足外來人口對于廉價住房的需求以及獲得更多租金收入，城中村村民開始對集體土地進行無序、隨意地開發(fā)和規(guī)劃，導致城中村居住環(huán)境質(zhì)量較差，建筑密度很大，建筑內(nèi)部設施不完善。此外，城中村的公共服務設施也有待完善，尤其是在配套設施上，如學校、綠地等公建配套不足，市政管線工程薄弱，建設極其不規(guī)范，存在建筑工程安全隱患，在防災救護的能力上也較差。

2.1.2 經(jīng)濟封閉性大，業(yè)務結構單一

城中村的經(jīng)濟活動包括物業(yè)租賃活動和依附于房屋建筑的經(jīng)營活動。其中，物業(yè)租賃活動是村民對住宅、廠房和其他商業(yè)服務設施進行租賃的活動，在這個過程中形成了相對封閉的經(jīng)濟體系。依附于房屋建筑的經(jīng)營活動包括商業(yè)配套服務以及加工制造等活動，這些活動的服務對象主要是城中村的居民，雖然和城市經(jīng)濟有一定聯(lián)系，但依然存在明顯的地域特色。

2.1.3 社會保障缺失，失業(yè)現(xiàn)象嚴重

對于大多數(shù)原村民而言，他們學歷不高，知識和技能較差，在城市化快速發(fā)展之后，村民的土地被征收，雖然從原本村民身份變成了城市居民，但同時卻面臨著失業(yè)的問題。由于城市社會經(jīng)濟的發(fā)展，對于勞動力素質(zhì)的要求越來越高，很顯然很多村民很難滿足大多數(shù)崗位要求，再加上崗位需求量大而新增崗位數(shù)量少，政府若沒有將這部分村民納入到失業(yè)保障體系中，這些村民的生活問題將得不到解決。

2.2 城中村存在的問題

2.2.1 空間布局凌亂，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃

在外來人口不斷增多之后，對于廉價房屋的需求逐漸增多，城中村居民為了獲得更多的租金收入，開始非法占用集體用地，違章違規(guī)建設住宅和基礎設施。但是由于在建設上缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，所以空間布局相當凌亂，不同類型地基建筑物混雜在一起，建筑呈現(xiàn)無序的分布狀態(tài)，建筑密度極大，建筑通風和采光達不到要求，甚至有的建筑還是危房，使居住者的人身安全得不到保障。

2.2.2 道路構成不成系統(tǒng)，基礎設施缺乏

城中村中大部分地方的道路和城市無法相比，狹窄彎曲的道路依舊存在，道路系統(tǒng)不完善甚至根本還未建立道路體系，交通用地不足，在雨雪天氣甚至無法滿足出行需求，更不用說滿足消防、環(huán)衛(wèi)等通行需求了，所以城中村中的防災救災和環(huán)境質(zhì)量建設的能力也較差。此外，城中村中的生活服務公共配套設施，如供水、供電、供氣和排水系統(tǒng)在建設上并不完善，基礎設施缺乏，垃圾隨意亂扔，集體綠地面積不足，環(huán)境質(zhì)量很差。

2.2.3 流動人口多，社會治安問題突出

城中村大多數(shù)地理位置比較優(yōu)越，臨近城市，周邊擁有比較完善的城市基礎設施。再加上城中村的房租比較低廉，在土地制度、稽查制度和行政管理上具有城鄉(xiāng)二元的特點，所以吸引了大量外來務工人員，這些人員短期或長期地居住在城中村內(nèi)，使得城中村的人口結構變得更為復雜，人口密度也越來越大。外來人口的增多，加上城鄉(xiāng)二元管理的特點，人口流動又比較頻發(fā)，所以社會治安問題比較突出，治安管理起來比較困難。

3 城中村形成的原因分析

3.1 城鄉(xiāng)二元體制并存

隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，城市化進程腳步加快。政府為了滿足公共利益需求，將城市周邊的農(nóng)村納入到城市區(qū)域空間中并進行統(tǒng)一管理。但是這些村莊原本就有獨立性和封閉性的特點，依舊保留和踐行著農(nóng)村集體所有制和農(nóng)村經(jīng)營體制，在管理政策上和城市存在很大的差異。行政管理制度的條塊分割，使得原本的行政區(qū)劃科學性缺失，被納入到城市范圍內(nèi)的村鎮(zhèn)依舊沒有在制度上被歸入到城市社會社區(qū)管理范疇中，使得城中村成為一個特殊區(qū)域，并不能與城市同步協(xié)調(diào)地發(fā)展。

3.2 土地產(chǎn)權問題

一般來說，城市中實行的是國有產(chǎn)權制度，而在農(nóng)村和城郊地區(qū)實行的是集體產(chǎn)權制度。隨著城市向農(nóng)村擴張，城郊結合部土地價值提升，然而農(nóng)村土地集體產(chǎn)權制度在產(chǎn)權安排上比較模糊，容易造成對土地資源的濫用。各方出于自身利益的考慮，導致行為短期化現(xiàn)象嚴重，城中村的出現(xiàn)是必然。

3.3 多方利益博弈的結果

城市政府在城市化進程中，為了滿足公共利益需求，開始征用臨近農(nóng)村土地來實現(xiàn)城市的擴張，在這過程中卻必須要考慮到包括政府、村民、村集體和開發(fā)商等的利益。首先，對于村民而言，土地是他們擁有的最有效的資源，為了追求經(jīng)濟收益出現(xiàn)了村民濫用土地，違章搭建房屋的現(xiàn)象。其次，政府受到財力影響，在城市郊區(qū)化和鄉(xiāng)村城市化發(fā)展中，會繞開村莊迂回發(fā)展思路。此外，投資者想要實現(xiàn)利益的最大化，便會去農(nóng)村地區(qū)尋求開發(fā)，這也使得城市中農(nóng)村社區(qū)變得更加獨立和封閉。

4 城中村規(guī)劃管理對策

由于城中村問題的存在，在新時期對于外部環(huán)境造成的壓力越來越大，所以必須要對城中村進行改造，但是城中村的改造是一個復雜的系統(tǒng)工程，必須要從長遠規(guī)劃地的角度加強改造和建設管理。在改造中其基本思路包括兩點，一方面要明確產(chǎn)權，也就是使土地使用權股份化、集體化和市場化，使得土地所有權、使用權和經(jīng)營權分離，從而既協(xié)調(diào)了各方的利益，又能提高土地資源的使用效率。另一方面加強城市區(qū)劃控制，也就是明確劃分城中村區(qū)域，使土地使用用途進行法定化，將對于城中村的管理納入到城市一體化規(guī)劃管理中，這樣可實現(xiàn)包括市政、供電供水供氣以及環(huán)衛(wèi)、治安等在內(nèi)的統(tǒng)一有序的管理。

4.1 變革產(chǎn)權制度

農(nóng)村土地產(chǎn)權制度應該具有清晰的排他性和可轉(zhuǎn)讓性，想要解決城中村問題就要變革模糊的土地產(chǎn)權制度安排。尤其是在城市不斷擴張的背景下，應該充分發(fā)揮土地產(chǎn)權的激勵作用，發(fā)揮市場機制對于土地資源的合理配置作用。

4.2 變革城鄉(xiāng)二元管理體制

二元管理體制的存在是阻礙城中村問題解決的根本障礙之一，只有不再嚴格區(qū)分農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口，逐步取消二元管理體制，使得城鄉(xiāng)之間在戶口遷移、糧食供應、就業(yè)安排和福利保障之間的差異逐漸消除，取消村委會和居委會，將村民納入到城市社區(qū)管理范疇之內(nèi)，健全社會保障體系，實行農(nóng)戶加公司組織模式，才能有效解決城中村問題。

5 對城中村已有問題的解決對策

5.1 解決外來人口居住問題

針對外來流動人口的住房問題，一方面可以參考國外為外來人口建造房屋的成功案例，在財力允許的條件下為外來人口提供廉價的出租房屋。另一方面如果政府財力壓力較大，沒有多余的資金建造廉租房，就需要從完善租賃市場，挖掘存量住房資源以及啟動二手房市場等方面來解決外來人口的住房問題。

5.2 健全實地村民的社會保障

失地村民是城中村中的弱勢群體，也是城市的弱勢群體，政府應該為村民未來的生活問題提供社會保障。針對目前城中村村民普遍面臨的就業(yè)壓力大的問題，一方面可完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)制度，將對于村民的就業(yè)管理納入到城市就業(yè)管理中，加強對村民知識和技能上的培訓；另一方面鼓勵村民創(chuàng)業(yè)同時給予一定的政策扶持。當然前提是要建立健全社會保障機制，將村民納入到城鎮(zhèn)最低生活保障范圍內(nèi)，并將這部分群體納入到城鎮(zhèn)養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險的體系中。

6 結語

綜上，城中村的規(guī)劃管理關系著城市建設的發(fā)展，關系著和諧社會的建立，所以必須要全面認識到當前城中村存在的問題以及深層的原因，然后可以從產(chǎn)權制度變革、管理體制變革和對已有問題解決等方面采取針對性的措施。