金 磊

安徽省土地勘測規(guī)劃院，安徽合肥 230601

1 背景情況

黨的“十九大”拉開了中國特色社會主義新時代的大幕，作出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大決策部署。2018年1月，黨中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，把實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為決勝全面建成小康社會、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務(wù)以及新時代“三農(nóng)”工作的總抓手。今年3月，中共中央印發(fā)了《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，方案明確：新組建的自然資源部將整合國家發(fā)展和改革委員會的組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責(zé)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責(zé)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部將整合國家發(fā)展和改革委員會的農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目、財政部的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目、國土資源部的農(nóng)田整治項(xiàng)目、水利部的農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目等管理職責(zé)。此次機(jī)構(gòu)改革為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”、解決涉農(nóng)涉地項(xiàng)目“多頭管理”問題提供了制度保障。

2 村土地利用規(guī)劃編制需求分析

自土地管理法頒布實(shí)施以來，我國各地通過編制實(shí)施土地利用總體規(guī)劃，加強(qiáng)了土地用途管制，并嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線，為保障農(nóng)業(yè)發(fā)展、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定做出了重要貢獻(xiàn)。但是，農(nóng)村土地的利用仍然存在建設(shè)布局散亂、用地粗放低效、鄉(xiāng)村風(fēng)貌退化、生態(tài)環(huán)境惡化等問題。正在開展的農(nóng)村土地制度和集體產(chǎn)權(quán)制度改革，推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展等工作，也對土地利用規(guī)劃工作提出新的更高要求。

在耕地保護(hù)日益嚴(yán)格的今天，如何統(tǒng)籌安排各項(xiàng)土地利用活動，加強(qiáng)農(nóng)村土地利用供給的精細(xì)化管理，為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略做好服務(wù)和保障，做好土地利用規(guī)劃的編制和實(shí)施是唯一科學(xué)可行的解決辦法。但是，以往土地利用規(guī)劃編制方面的研究以國家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級規(guī)劃為主，很少有在村級規(guī)劃編制方面的研究。然而，村土地利用規(guī)劃是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃的重要組成部分，是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃在村域內(nèi)的進(jìn)一步細(xì)化和落實(shí)，對鄉(xiāng)村建設(shè)和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著非常重要的作用。因此，做好在村土地利用規(guī)劃編制方面研究，具有十分明顯的現(xiàn)實(shí)意義。

3 現(xiàn)有土地利用規(guī)劃體系問題分析

3.1 只有總體規(guī)劃,缺少詳細(xì)規(guī)劃

目前，我國法定的土地利用規(guī)劃體系是國家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級土地利用總體規(guī)劃，缺少土地利用詳細(xì)規(guī)劃。加之對各級規(guī)劃內(nèi)容詳略的劃分不明確，導(dǎo)致當(dāng)前的總體規(guī)劃編制工作逐漸演變?yōu)閺纳隙路纸庵笜?biāo)、自下而上匯總規(guī)劃。在規(guī)劃的實(shí)際實(shí)施過程中，則主要依據(jù)鄉(xiāng)級規(guī)劃，而本應(yīng)定位為微觀規(guī)劃的鄉(xiāng)級規(guī)劃在編制內(nèi)容上依然停留在總體規(guī)劃層次，無法解決土地利用的精細(xì)化管理，從而影響了規(guī)劃作用的發(fā)揮。

3.2 與相關(guān)規(guī)劃不能完全銜接

土地利用總體規(guī)劃與多部門的多種規(guī)劃在內(nèi)容上存在交叉，如城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、旅游規(guī)劃等。雖然土地管理法規(guī)定城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，但往往協(xié)調(diào)性差，不能完全銜接，在城鄉(xiāng)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)落地和旅游開發(fā)等實(shí)際用地時常常需要調(diào)整規(guī)劃，規(guī)劃的嚴(yán)肅性受到挑戰(zhàn)。

3.3 重開發(fā)利用，輕保護(hù)

雖然土地利用總體規(guī)劃編制時有耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積等指標(biāo)的控制，有永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的約束，但是地方在編制規(guī)劃時往往首先想到的是保障發(fā)展，具體就是保障城市的城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模和交通水利用地規(guī)模，但耕地保護(hù)、生態(tài)保護(hù)的實(shí)際效果并不理想。

3.4 公眾參與度差

國土部門在編制土地利用總體規(guī)劃時多會征求各政府部門的意見，很少會征求、采納公眾的意見，規(guī)劃范圍內(nèi)涉及的土地權(quán)利人甚至完全不知情?？傮w來說，土地利用規(guī)劃還是只停留在官方層面，沒有落實(shí)到鄉(xiāng)、村層面具體的土地利用行為中，實(shí)際的土地權(quán)利人、使用者對規(guī)劃是盲目的、被動的。

4 思考與建議

4.1 村土地利用規(guī)劃編制的原則

4.1.1 堅(jiān)持以產(chǎn)業(yè)定位和布局為主導(dǎo)

農(nóng)業(yè)要發(fā)展壯大，必須走現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)化的道路，只有產(chǎn)業(yè)興旺，農(nóng)村才能興旺，農(nóng)民才能安居樂業(yè)。因此，應(yīng)該將產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為鄉(xiāng)村振興的根本，將產(chǎn)業(yè)定位作為村土地利用規(guī)劃編制的靈魂，在規(guī)劃編制時應(yīng)首先確定產(chǎn)業(yè)定位和發(fā)展方向，并合理布局各產(chǎn)業(yè)用地。

4.1.2 堅(jiān)持生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)

人與自然是生命共同體，人類必須尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，在規(guī)劃編制時按照“望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”的要求，強(qiáng)化對自然保護(hù)區(qū)、人文歷史景觀、地質(zhì)遺跡、水源涵養(yǎng)地等的保護(hù)，加強(qiáng)生態(tài)脆弱地方的修復(fù)和治理，構(gòu)建“山水林田湖草”命運(yùn)共同體，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展。

4.1.3 堅(jiān)持建設(shè)用地減量化

為切實(shí)保護(hù)耕地和永久基本農(nóng)田，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，必須把建設(shè)用地減量化作為剛性原則，在縣、鄉(xiāng)兩級土地利用總體規(guī)劃編制時要做到建設(shè)用地總規(guī)模和城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模零增長或負(fù)增長，在編制村土地利用規(guī)劃時嚴(yán)格落實(shí)上級分配的規(guī)模指標(biāo)，統(tǒng)籌布局農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間。

4.2 具體措施建議

4.2.1 扎實(shí)做好基礎(chǔ)調(diào)查

基礎(chǔ)調(diào)查的成果質(zhì)量決定了規(guī)劃的成果質(zhì)量，必須開展詳細(xì)的基礎(chǔ)調(diào)查，摸清現(xiàn)狀，減少規(guī)劃與現(xiàn)狀的矛盾。調(diào)查主要內(nèi)容包括自然資源條件、社會經(jīng)濟(jì)狀況、土地利用現(xiàn)狀、基礎(chǔ)設(shè)施狀況和公眾參與情況等，調(diào)查方法包括資料收集、遙感調(diào)查、實(shí)地調(diào)查和問卷調(diào)查等。

4.2.2 整合銜接各類規(guī)劃

村土地利用規(guī)劃要具備可操作性，必須實(shí)事求是，整合和銜接其他規(guī)劃，避免規(guī)劃“打架”。就目前來說，需要整合的主要是村莊規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，而需要銜接的規(guī)劃則包括交通、水利、農(nóng)業(yè)、旅游等規(guī)劃。新組建的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部必然也會出臺自己的規(guī)劃，而土地利用規(guī)劃必須作為基礎(chǔ)的空間類規(guī)劃，兩者要做好充分的溝通銜接。整合后的村土地利用規(guī)劃應(yīng)該包括：農(nóng)用地保護(hù)規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)用地規(guī)劃、土地整治規(guī)劃、生態(tài)修復(fù)與景觀風(fēng)貌規(guī)劃等。

4.2.3 綜合考量生態(tài)環(huán)境承載力和道路通行能力

村土地利用規(guī)劃作為實(shí)施性強(qiáng)的詳細(xì)規(guī)劃，首先應(yīng)該綜合考量生態(tài)環(huán)境承載力，科學(xué)設(shè)置村莊旅游接待能力上限，合理確定各規(guī)劃地類，特別是各類建設(shè)用地規(guī)模和容積率；其次，基于建設(shè)用地規(guī)模和容積率，通過交通評價確定交通出行需求量，計算村內(nèi)道路的通行能力，確定道路等級和寬度；最后，結(jié)合現(xiàn)有國家、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和當(dāng)?shù)貙?shí)際，通過擬確定的道路等級、寬度反推算道路通行能力及交通出行需求量，進(jìn)而對之前確定的建設(shè)用地規(guī)模和容積率進(jìn)行修正。

4.2.4 精細(xì)化規(guī)劃編制內(nèi)容和成果利用

一是規(guī)劃的內(nèi)容要精細(xì)化，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地利用供給的精細(xì)化管理，規(guī)劃編制在必要時要細(xì)化到宗地，甚至可以做到土地綜合整治規(guī)劃設(shè)計的深度。二是村土地利用現(xiàn)狀圖、村土地利用規(guī)劃圖等規(guī)劃圖件應(yīng)采用精度更高的數(shù)據(jù)制作，比例尺不宜小于1：2000，有條件的地區(qū)建議采用1：1000或1：500的大比例尺。三是規(guī)劃的成果利用要精細(xì)化，現(xiàn)有土地利用規(guī)劃的成果形式主要是文本、圖件、表格和數(shù)據(jù)庫，四者之間并沒有形成有機(jī)統(tǒng)一的整體，不利于規(guī)劃成果的利用，更不利于規(guī)劃的實(shí)施。因此，建議探索建立村土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫查詢系統(tǒng)，將文本、圖件、表格等成果形式統(tǒng)一于數(shù)據(jù)庫當(dāng)中，并且可以在查詢系統(tǒng)界面查詢需要了解的規(guī)劃成果內(nèi)容。

4.2.5 提高公眾參與度

首先，政府部門自身要牢固樹立公眾參與的觀念和意識，在基礎(chǔ)調(diào)查、編制過程和成果公示等階段多與村民溝通，多渠道向村民宣傳，多聽取群眾的意見和建議。其次，要多鼓勵村民積極參與規(guī)劃編制，村民作為土地權(quán)利人，有權(quán)知曉土地的規(guī)劃用途，要讓村民認(rèn)識到規(guī)劃的每一步目標(biāo)。最后，規(guī)劃的實(shí)施需要村民配合，必須在規(guī)劃編制時就充分征求村民的意見，了解他們在建房、修路、土地流轉(zhuǎn)等方面的生產(chǎn)生活現(xiàn)狀、實(shí)際需求與發(fā)展愿景，避免規(guī)劃在實(shí)施時遇到阻礙。

5 結(jié)語

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實(shí)施，村土地利用規(guī)劃的基礎(chǔ)平臺作用愈發(fā)明顯，國家在村土地利用規(guī)劃編制實(shí)施方面的重視度越來越高，做好村土地利用規(guī)劃編制的創(chuàng)新具有十分重要價值和意義。本文針對村土地利用規(guī)劃編制，提出了堅(jiān)持以產(chǎn)業(yè)定位和布局為主導(dǎo)、堅(jiān)持生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)、堅(jiān)持建設(shè)用地減量化的三大原則，并提出做好基礎(chǔ)調(diào)查、整合銜接各類規(guī)劃、綜合考量生態(tài)環(huán)境承載力和道路通行能力、精細(xì)化規(guī)劃編制內(nèi)容和成果利用、提高公眾參與度等五點(diǎn)具體措施建議。