俞劍文

上海市浦東新區(qū)周浦鎮(zhèn)城市運(yùn)行綜合管理中心，上海 201318

1 日本垃圾分類(lèi)的成效

2015年9 月，一則不起眼的信息被各大社交媒體廣為轉(zhuǎn)發(fā)：臺(tái)風(fēng)“艾濤”登錄愛(ài)知縣，受臺(tái)風(fēng)鋒面等影響產(chǎn)生大量降雨，臨近的靜岡浜松市的地下通道由于臺(tái)風(fēng)過(guò)后倒灌的積水，變成了清澈見(jiàn)底的游泳池。日本城市的清潔程度再度震驚了眾人。

作為公認(rèn)的全世界垃圾分類(lèi)最嚴(yán)格，也是分類(lèi)成效最好的國(guó)家之一，日本擁有極高的垃圾減量化率和回收率。早在2006年，日本全年垃圾的循環(huán)再利用率就達(dá)到近20%，減量處理率超過(guò)95%，直接填埋率低于3%[1]；執(zhí)行著極為細(xì)致的垃圾分類(lèi)準(zhǔn)則，規(guī)定了各類(lèi)垃圾的分類(lèi)方法和投放時(shí)間，如橫濱市甚至制定了27頁(yè)，包含500多項(xiàng)條款的垃圾分類(lèi)投放指導(dǎo)手冊(cè)；宣傳工作成效顯著，有各類(lèi)媒體雜志、電視廣播、普及教育活動(dòng)作為宣傳手段，使得大部分居民都有主動(dòng)分類(lèi)垃圾的意識(shí)，常年累月的宣傳教育讓分類(lèi)制度得以有效實(shí)施，垃圾分類(lèi)工作成為日本民眾生活的一部分[2-3]；通過(guò)法律的保障，構(gòu)建以公民參與為核心的多層次的社會(huì)參與，各利益相關(guān)社會(huì)主體（包括政府部門(mén)、企業(yè)和第三部門(mén)）有效參與的協(xié)同環(huán)境治理機(jī)制。

2 良好現(xiàn)狀的成因分析

2.1 歷史因素

早在20世紀(jì)60年代，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的背景下，日本就遭遇了如今我國(guó)各大型城市所面臨的垃圾圍城難題。有限的土地資源和垃圾處置能力無(wú)法應(yīng)對(duì)迅速增加的垃圾產(chǎn)生量，新建垃圾處置設(shè)施又遭到居民的強(qiáng)烈反對(duì)，垃圾處置問(wèn)題陷入兩難。1965年?yáng)|京市中心23個(gè)區(qū)的生活垃圾日產(chǎn)量為7903t，經(jīng)過(guò)6年年均10%的增長(zhǎng)，至1971年垃圾日產(chǎn)量已達(dá)13971t，居民與政府部門(mén)就新建垃圾處理廠(chǎng)解決垃圾問(wèn)題的矛盾積聚到頂點(diǎn)，由此發(fā)生了著名的“東京垃圾戰(zhàn)爭(zhēng)”事件。事件的直接誘因是杉并區(qū)居民反對(duì)在自家附近建設(shè)垃圾處置場(chǎng)，雖然最終以杉并區(qū)市民妥協(xié)收尾，但作為勝利者的東京都政府也意識(shí)到垃圾處理機(jī)制改革的重要性。該事件使得日本民眾充分認(rèn)識(shí)到垃圾問(wèn)題事關(guān)每一位居民[4]，居民的垃圾分類(lèi)意識(shí)開(kāi)始萌芽。

2.2 法律因素

在法律層面上，1970年日本國(guó)會(huì)頒布《廢棄物處置法》以解決經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)帶來(lái)的廢棄物增多和多樣化問(wèn)題；1991年頒布《再生資源利用促進(jìn)法》首次提出要促進(jìn)資源再利用，由相關(guān)經(jīng)營(yíng)者對(duì)產(chǎn)品進(jìn)行回收利用；1995年頒布《容器包裝再利用法》；1998年頒布《家電再利用法》；2000年頒布《循環(huán)型社會(huì)形成推進(jìn)基本法》明確：經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)因經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所產(chǎn)生垃圾及產(chǎn)品的回收利用職責(zé)；公民承擔(dān)盡量使用耐用物品、可回收物品和協(xié)助開(kāi)展垃圾分類(lèi)工作的職責(zé)，標(biāo)志著“循環(huán)型社會(huì)”的開(kāi)端[5]?？梢?jiàn)日本的垃圾分類(lèi)體系有非常完善的法律作為支撐，企業(yè)、居民、政府部門(mén)在各分類(lèi)環(huán)節(jié)中都承擔(dān)一定責(zé)任。

2.3 民族文化因素

日本因其有限的土地和自然資源，以及頻繁的自然災(zāi)害，使得其民族擁有強(qiáng)烈的危機(jī)感，在資源使用上經(jīng)常未雨綢繆。加上其民族擁有普遍的“集團(tuán)意識(shí)”，個(gè)人對(duì)所屬集團(tuán)（大到國(guó)家、小到家庭）崇尚竭盡忠誠(chéng)、無(wú)私奉獻(xiàn)的精神，每個(gè)人都努力承擔(dān)著自身的責(zé)任，并且自覺(jué)遵守各類(lèi)行為規(guī)范[6]。正是這些品質(zhì)讓大部分日本民眾都十分自覺(jué)地按規(guī)定對(duì)垃圾進(jìn)行分類(lèi)，形成人人參與的垃圾分類(lèi)氛圍。

由此，在國(guó)家的重視和居民的認(rèn)同兩方合力之下，日本的垃圾分類(lèi)工作經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，日益完善。如今日本街道能給人十分清潔的感受，而且一些城市的街道上沒(méi)有垃圾桶，人們會(huì)自覺(jué)把垃圾帶回家再丟棄，即使在人口最密集的地方也少有垃圾堆積的現(xiàn)象。在全球垃圾產(chǎn)量不斷上升的大背景下，日本卻出現(xiàn)垃圾產(chǎn)量逐年下降的趨勢(shì)，2015年日本垃圾總量已降至4398萬(wàn)t，為2000年峰值5483萬(wàn)t的80.2%，人均垃圾產(chǎn)量更是在2008年就已降至1kg/d以下[7]。

3 光鮮外表背后的秘密

我們經(jīng)?？吹綄?duì)日本垃圾分類(lèi)模式的贊譽(yù)，并立志要學(xué)習(xí)其成功的經(jīng)驗(yàn)，但這表面成功的背后也有一些不足之處。

日本細(xì)致的垃圾分類(lèi)意味著極為高昂的人力成本。由于分類(lèi)的責(zé)任落實(shí)到家庭，若想做好分類(lèi)工作，家庭的每位成員都需要花費(fèi)10min進(jìn)行分類(lèi)，家庭主婦更是要花費(fèi)0.5h以上對(duì)分類(lèi)好的垃圾進(jìn)行檢查和分包處理。

另一方面，過(guò)于細(xì)致的分類(lèi)會(huì)造成運(yùn)輸成本的大幅提升。分類(lèi)類(lèi)別的增加，需要更多種類(lèi)的清運(yùn)車(chē)輛、更高的清運(yùn)頻次作為支撐，這些都會(huì)增加清運(yùn)成本。而清運(yùn)成本在垃圾處理費(fèi)用中本就占很大比重。以本市周浦鎮(zhèn)為例，垃圾清運(yùn)費(fèi)用（居民小區(qū)至中轉(zhuǎn)站）和轉(zhuǎn)運(yùn)費(fèi)用（中轉(zhuǎn)站至末端處置）合計(jì)為162元/t，占垃圾全過(guò)程處置費(fèi)用的56%。清運(yùn)成本的增加在居民聚集程度較低的小鎮(zhèn)中尤為明顯，這對(duì)垃圾分類(lèi)的推廣將十分不利。

過(guò)于細(xì)致的分類(lèi)對(duì)垃圾處置費(fèi)用降低的作用十分有限。雖然日本民眾大多自律性很強(qiáng)，不愿參與垃圾分類(lèi)的人群較少，但依然存在著參與了垃圾分類(lèi)可分類(lèi)不夠徹底的人群。部分混雜的垃圾，降低了垃圾回收的效率。

日本的《廢棄物處理法》中規(guī)定，對(duì)于不按要求亂扔垃圾的人，將處以5年以下拘役和1000萬(wàn)日元以下的罰款。但真正實(shí)施過(guò)程中同樣也面臨著執(zhí)法成本過(guò)高和執(zhí)法彈性較大等問(wèn)題，政府沒(méi)有能力對(duì)居民的垃圾投放情況進(jìn)行監(jiān)控，也不能處罰只是未將塑料瓶的瓶蓋與瓶身分離的居民?，F(xiàn)實(shí)情況中，《廢棄物處理法》往往應(yīng)用在一些情節(jié)嚴(yán)重的案件中，如某食品廠(chǎng)將30kg過(guò)期酸奶倒入下水道，起初未被發(fā)現(xiàn)，最終因產(chǎn)生了臭味被周?chē)用裢对V而被處罰。可見(jiàn)垃圾分類(lèi)相關(guān)法律對(duì)居民的約束也是有限的，有很多人為了省事，寧愿多交一些垃圾處理費(fèi)，也不愿進(jìn)行分類(lèi)。

4 結(jié)合現(xiàn)狀的反思借鑒

綜上所述，日本的垃圾分類(lèi)工作從減量成果中看的確頗有成效，這與其40年的垃圾分類(lèi)歷史和完善的資源再生產(chǎn)業(yè)密切相關(guān)。而且其分類(lèi)模式并非完美無(wú)缺，所以在學(xué)習(xí)其經(jīng)驗(yàn)時(shí)，要客觀看待，不能一味盲從。我國(guó)的垃圾分類(lèi)概念提出較晚，2000年才分類(lèi)的試點(diǎn)工作。本市作為全國(guó)城市中的先行者，2010年發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)本市生活垃圾分類(lèi)促進(jìn)源頭減量實(shí)施意見(jiàn)》后，居民生活垃圾分類(lèi)工作才終于步入正軌。截至2017年的500萬(wàn)戶(hù)的垃圾分類(lèi)覆蓋居民數(shù)，基本都完成于近幾年。現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的巨大差異，使得我國(guó)垃圾分類(lèi)工作實(shí)現(xiàn)進(jìn)程必然迥異于日本。

目前，我們主要采用“大分流、小分類(lèi)”的垃圾分類(lèi)體系，對(duì)于非生活垃圾，如：裝潢垃圾、大件垃圾、餐廳垃圾、綠化垃圾和電子垃圾，采用專(zhuān)門(mén)運(yùn)輸和專(zhuān)門(mén)處置的方式；對(duì)于生活垃圾，采用二分類(lèi)和四分類(lèi)結(jié)合的分類(lèi)方式。但實(shí)際情況中，裝潢垃圾和大件垃圾回收價(jià)值較低導(dǎo)致大量堆積，無(wú)法消納而占用大量土地；至于綠化垃圾，分散的道路養(yǎng)護(hù)模式讓養(yǎng)護(hù)企業(yè)難以形成規(guī)模化的回收體系，最終垃圾還是流向生活垃圾填埋或焚燒廠(chǎng)；電子垃圾的回收由于過(guò)于零散使得回收企業(yè)無(wú)力為繼；對(duì)于單位和居民生活垃圾的分類(lèi)情況，分類(lèi)覆蓋范圍意味著分類(lèi)設(shè)施配備基本完好，分類(lèi)投放的質(zhì)量還是依賴(lài)于居民的自覺(jué)性。

總的來(lái)說(shuō)，我們的垃圾分類(lèi)工作推進(jìn)仍然面臨很多問(wèn)題，如居民參與度不高、分類(lèi)質(zhì)量較差、末端處置能力不足、法律不夠完善等。但筆者認(rèn)為最重要的因素是對(duì)實(shí)現(xiàn)垃圾分類(lèi)處理的信心不足。除規(guī)則制定者之外，基層街鎮(zhèn)相關(guān)負(fù)責(zé)同志、垃圾清運(yùn)公司和居民等直接參與垃圾分類(lèi)的人群，普遍對(duì)分類(lèi)成果不抱期望。這一方面是由于政府部門(mén)多次在推進(jìn)分類(lèi)工作中的“虎頭蛇尾”，政策出臺(tái)時(shí)聲勢(shì)較大，但居民看到的實(shí)效較少；一方面是末端處置發(fā)展滯后，居民見(jiàn)到已分類(lèi)的垃圾被混裝，信心更是大受挫折；還有則是宣傳動(dòng)員上的欠缺，媒體宣傳主要以“四分類(lèi)”為主，但現(xiàn)實(shí)中居民接觸最多的是“干濕二分類(lèi)”，這難免會(huì)造成一些困擾。垃圾分類(lèi)是長(zhǎng)久大計(jì)，無(wú)法短期內(nèi)全面鋪開(kāi)，分布實(shí)施又會(huì)面臨“打地鼠”的困境，所以政府部門(mén)要做好謀篇布局，制定長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，并且加大宣傳力度、適當(dāng)展示分類(lèi)成果和預(yù)期以提振信心。