彭 鴻，張武俊，劉順勤，董龍飛，李 棟，何建民，梁小衛(wèi)

(陜西省水土保持局，陜西 西安 710004)

2015年，習近平總書記在梁家河調研時強調“淤地壩是流域綜合治理的一種有效形式，既可以增加耕地面積、提高農業(yè)生產能力，又可以防止水土流失，要因地制宜推行”。十九大要求推進荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理。圍繞新時代淤地壩系改善生態(tài)、防洪保安、蓄水用水、融合產業(yè)等功能，陜西省水土保持局成立調研組開展了實地調研。調研組認為，陜西省淤地壩數量占全國的58%，地位突出；有壩無系、管護不到位、產業(yè)融合度不高等缺陷，是“多沙少沙”“零存整取”“串糖葫蘆式潰壩”等觀點存在的重要原因。壩系建設應優(yōu)化布局，加大資金投入，提升技術標準，加快實施重點工程，融合壯大產業(yè)規(guī)模，創(chuàng)新建管體制機制，推動其改善生態(tài)、防洪保安、蓄水用水、融合產業(yè)功能的充分發(fā)揮，以此支撐鄉(xiāng)村振興發(fā)展。

1 淤地壩系建設現狀和存在的問題

淤地壩是黃土高原人民數百年來治理水土流失的偉大創(chuàng)舉，早在1569年子洲縣就在黃土洼將天然聚湫改造成淤地壩，而第一座由政府機構(黃河水利委員會)修建的淤地壩(鯨魚溝淤地壩)也有70多年歷史。截至2017年底，陜西省已建成淤地壩33 910座(骨干壩2 630座、中型壩9 251座、小型壩22 029座)，其中陜北榆林、延安兩市共有33 200座，占全省的98%，其滯洪減沙、攔泥淤地、灌溉增產等方面效益顯著，已攔泥58億t，淤地5萬hm2，促進退耕還林草20萬hm2，年灌溉面積4 000 hm2、增產糧食4億kg、養(yǎng)殖效益380萬元，深受當地群眾歡迎。

當前，決策層在淤地壩建設有無必要、淤地壩對入黃泥沙量影響大小和“零存整取”“串糖葫蘆式潰壩”風險控制等方面有不同觀點，究其原因是壩系建設存在以下問題。一是有壩無系，總量不夠。根據《陜西省黃土高原地區(qū)淤地壩建設總體規(guī)劃》，全省可新建淤地壩10萬余座，尚有7萬座的差距。投資不足，布局不合理，局部有系但整體無系，控制性骨干壩工程明顯偏少，骨干、中型、小型壩配置比例為1∶3.5∶8.4，與成熟壩系1∶2∶4.5的比例相差較大。同時，全省淤地壩建設標準偏低且設施不全，90%的壩已運行30年以上，近一半已淤滿或基本淤滿，加之大中型病險壩達6 300多座，群體協同效應不足，綜合防洪保安作用薄弱。二是管護不到位。只建不管、用管分離現象普遍，壩地產權不明晰、責權利不明，“公地悲劇”困局亟待破解。大部分壩地按戶按人劃分耕種、使用主體多元，農戶只管種地，用壩而不管壩。九龍治水多頭管理，導致項目立項與總體規(guī)劃脫節(jié)，主要原因是發(fā)改、財政、國土、扶貧等部門各自為戰(zhàn)，直接將建設資金撥付給地方進行淤地壩建設。三是產業(yè)融合度不高。淤地壩仍以攔沙淤泥和灌排為主，水資源綜合利用不充分，緩解用水瓶頸制約作用需要加強。產業(yè)多以農業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)為主，第二、第三產業(yè)還較少，結構單一，影響鄉(xiāng)村振興發(fā)展。

2 新時代需要強化淤地壩系四大功能

淤地壩是黃土高原地區(qū)統籌山水林田湖草系統治理的基礎工程，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要支撐。新時代淤地壩建設應圍繞“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！钡泥l(xiāng)村振興目標，加強壩系建設，強化其改善生態(tài)、防洪保安、蓄水用水、融合產業(yè)四大功能。

2.1 強化淤地壩系的改善生態(tài)功能

黃河為害，根在泥沙，而淤地壩是攔截泥沙的重要人工屏障。據黃河潼關水文站監(jiān)測，2000—2015年，年均輸沙量僅為2.64億t，比天然狀態(tài)下的15.92億t減少了83.4%。這說明淤地壩系等水保措施起到了關鍵作用。

黃土高原地區(qū)生態(tài)脆弱、植被稀疏，壩系建設對減輕溝道侵蝕、修復生態(tài)具有重要作用。米脂榆林溝、橫山趙石畔流域依托壩系實施小流域綜合治理，40多年來做到了泥不出溝；志丹木場咀骨干壩，壩地、水面、坡面生態(tài)系統完整，成為周邊群眾休閑度假的好去處。

為使壩系建設能提供更多優(yōu)質生態(tài)產品，在壩系建設過程中應綜合運用生態(tài)系統管理思維，對溝峁坡溝進行系統整治，把泥沙鎖在上游、定在中游，使水蓄在中下游，加快植被覆蓋速度，優(yōu)化美化區(qū)域生態(tài)。為此，應最大限度地應用近自然措施，即：能用生物措施的不用工程措施，能用黃泥的不用水泥，能用木頭的不用石頭，能用干砌石的不用漿砌石，能做軟坎的不做硬坎，能做斜坎的不做直坎。

2.2 強化淤地壩系的防洪保安功能

淤地壩上攔下保，是調節(jié)洪水徑流過程、防治洪水災害的最有效措施。2017年“7·26”暴雨期間，綏德韭園溝壩系層層攔泥削洪，平均產匯流滯時是無壩系流域的3倍以上，洪水最大含沙量減少了62%，為170 kg/m3，洪峰流量減少了64%，為36 m3/s；子洲小河溝新建壩和骨干壩多、攔泥庫容充足，246萬m3洪水被安全攔蓄。

陜北局地暴雨預測難度大、致災性突然，新時代淤地壩建設必須強化其防洪保安功能。為此，要科學布設壩系，通過增強骨干壩控制能力，加強溝道源頭綜合治理和保護措施，持續(xù)推進淤地壩系的級聯調控、削峰錯峰作用，以充分發(fā)揮壩系的綜合攔蓄能力。

2.3 強化淤地壩系的蓄水用水功能

陜北資源性、工程性、水質性缺水并存，通過淤地壩攔蓄地表水可有效破解用水瓶頸。橫山區(qū)曹陽灣村建成淤地壩30座、水庫5座，人均水壩地0.14 hm2，農業(yè)耕作條件顯著改善。

陜西省現有淤地壩總庫容68億m3，剩余庫容25億m3，蓄水能力約3億m3，如果輸配水設施和供水管網齊全，可有效提升陜北能源化工基地和美麗鄉(xiāng)村建設的水資源保障能力。

黃土高原要實現可持續(xù)健康發(fā)展，必須協調上下游和左右岸、地表水和地下水，能就地取水不從外調水、能用地表水不采地下水，并通過配套蓄水調水設施，推動水資源高效利用。

2.4 強化淤地壩系的融合產業(yè)功能

壩地水肥氣熱耦合性好、高產穩(wěn)產，是陜北地區(qū)“三農”發(fā)展的重要支柱，壩壩皆路還可帶動交通建設。綏德縣韭園溝隨淤即用，形成了攔泥淤地型集約農業(yè)模式，已發(fā)展水地180 hm2。米脂縣鞏家溝通過壩地建設形成了綠色經濟型特色農業(yè)模式，建成了葡萄產業(yè)園。靖邊縣高家溝壩窖聯蓄，形成了高效利用型現代農業(yè)模式，地膜馬鈴薯產量達3萬kg/hm2以上。米脂縣高西溝蓄水成景，形成了生態(tài)旅游型觀光農業(yè)模式，景區(qū)有15 hm2水面和連片的松林果園。

實施好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須依托壩地土肥水足、旱澇保收優(yōu)勢，構建健康經濟體系，培育現代特色農業(yè)，并通過多種形式的適度規(guī)模經營，吸納整合相關第二、第三產業(yè)。

3 新時代淤地壩系建設措施和建議

淤地壩系建設利國利民，應樹立“近自然修復、清潔健康發(fā)展、綜合生態(tài)系統管理”理念，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然修復為主的方針，加強新時代淤地壩系建設。

3.1 建設措施

(1)以中小流域為單元，優(yōu)化壩系布局。完善壩系建設技術標準體系，圍繞壩系四項功能組織修編規(guī)范、標準，扭轉小流域有壩無系局面，建設控制性骨干壩1.09萬座、中型壩2.14萬座，提高小流域壩系布壩密度，提升骨干壩比例，加大庫容均衡度，降低串聯率，分片分層控制，形成梯級防御暴雨洪水體系。在偏遠溝道布設生態(tài)型壩系，在城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村周邊布設生產生活型壩系，新建淤地壩7萬座，配套庫、塘、窖等小型水利工程，使全省淤地壩年攔蓄徑流能力達15億m3，相當于4個王圪堵水庫的蓄水能力。

(2)以加大壩系投資力度為抓手，推動重點工程建設。鞏固公共財政主導地位，加大各級投資力度，明確實施辦法和比例，優(yōu)先實施重點工程。一是加快病險壩除險加固。陜西省病險壩已攔泥約30億t，淤成壩地約3.47萬hm2，攔蓄能力已呈逐步下降趨勢。應加快落實國家除險加固項目投資，對病險壩進行加高、修補、培厚加固、改建擴建，通過完善配套設施，提高其抵御暴雨洪水的標準。二是實施粗泥沙集中來源區(qū)攔沙工程。3年投資38億元，在173條小流域內建成中型攔沙壩404座、小型攔沙壩2 205座，使泥沙淤得住、不入河。三是開展壩系源頭生態(tài)修復工程。編制工程實施方案，納入各級生態(tài)文明建設專項規(guī)劃統籌推進。通過生態(tài)工法實施坡面治理和壩體陡坡防治，治山護水、養(yǎng)田還林、種草禁牧結合，維護河流自然岸線，打造壩、塘、湖、濕地星羅棋布的壩系生態(tài)景觀格局。

(3)以全面推行河長制為契機，創(chuàng)新建管體制機制。一是落實地方日常監(jiān)管責任。把淤地壩管理納入河長、湖長職責范圍和政府目標責任考核體系，建立嚴格管理制度，按層級夯實地方黨委政府監(jiān)管責任，積極創(chuàng)設落實公益管理崗位。二是強化行業(yè)壩系建設管理責任。在各級政府成立水土保持建設管理綜合協調機構，承擔國有自然資源資產管理和自然生態(tài)監(jiān)管職責，加強對壩系建設的統一領導，負責淤地壩規(guī)劃設計、立項、施工和驗收，解決“九龍治水”局面。三是積極推動壩地產權制度改革。出臺相關政策，采取拍賣、租賃、承包、股份制等形式，轉讓使用權、經營權，調動管護積極性；讓淤地壩形成的水面、壩地增益，與企業(yè)簽訂淤地壩管護協議。四是創(chuàng)新投資、融資機制。建立水土保持投資、融資機制，將部分壩地納入地方政府占補平衡的建設用地指標，積極推行政府購買服務；城鎮(zhèn)、村莊周圍能產生長期規(guī)模效益的壩地推行PPP模式，吸引金融資本參與建設。

(4)以鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展為目標，發(fā)展壯大產業(yè)。制定壩地產業(yè)規(guī)劃，打造壩系田園經濟綜合體，實現清潔流域清潔生產，以水定產聚集發(fā)展。壯大各類現代特色農業(yè)發(fā)展實體，壩地與川地發(fā)展以優(yōu)質高效設施農業(yè)為主的集約型產業(yè)，梯田和緩坡地以綠色果品和農特產品為主，山坡地適度發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)和畜牧業(yè)。依托田園風光，發(fā)展旅游休閑觀光業(yè)。在城鎮(zhèn)周邊較成熟壩系，適度發(fā)展工商業(yè)，引導產業(yè)沿壩布設。

3.2 建 議

(1)加大中央和省級財政投資力度。陜西省的黃河粗泥沙集中來源區(qū)每年入黃泥沙占全省的40%，為緩解這一問題，陜西省編制了黃河粗泥沙集中來源區(qū)攔沙工程規(guī)劃，可研報告已報國家發(fā)改委。建議國家發(fā)改委加快批復，水利部和黃委會擴大投資規(guī)模、盡快啟動。同時，按照國家投資計劃，陜西省還有2 688座淤地壩有待除險加固，全部完成還需近20億元、29年時間。建議中央財政加大病險壩除險加固投資力度，每年投資增加到4億元，力爭5年內完成。

(2)優(yōu)化水利部和陜西省相關規(guī)劃。水利部2003年編制的《黃土高原地區(qū)水土保持淤地壩規(guī)劃》，經過近15年的發(fā)展，已不適應經濟社會發(fā)展需求。建議水利部進行修編，以指導新形勢下的壩系建設。陜西省應按照修訂后的規(guī)劃，并銜接“十三五”規(guī)劃，修編調整《陜西省黃土高原地區(qū)淤地壩建設總體規(guī)劃》，以省政府名義印發(fā)執(zhí)行。

(3)修訂完善《陜西省淤地壩建設管理辦法》。陜西省政府1997年頒布的《陜西省淤地壩建設管理辦法》，部分條款與2010年和2013年修訂后的《中華人民共和國水土保持法》和《陜西省水土保持條例》不一致，建議省政府將《陜西省淤地壩建設管理辦法》修訂工作列入2018年立法計劃，以地方性法規(guī)頒布施行。