牛崇桓，程 復

(水利部 水土保持司，北京 100053)

水土保持法明確規(guī)定，水土保持方案經(jīng)批準后，生產(chǎn)建設項目的地點、規(guī)模發(fā)生重大變化的，應當補充或者修改水土保持方案并報原審批機關批準；在實施水土保持方案過程中，水土保持措施需要做出重大變更的，應當經(jīng)水土保持方案原審批機關批準。允許經(jīng)批準的水土保持方案在后續(xù)實施過程中進行變更和調(diào)整，旨在讓水土保持方案的管理更加符合工程建設規(guī)律。水土保持方案變更管理是適應初步設計、施工圖設計和施工階段的具有補充性質(zhì)的行政許可，是水土保持法設計的一項重大救濟措施。水土保持方案變更審批工作實踐表明，這一制度設計是科學合理的，為建設單位優(yōu)化設計、改良工藝、提高效率提供了極大便利。但同時也出現(xiàn)了一些生產(chǎn)建設項目隨意變更經(jīng)批準的水土保持方案而不履行變更管理程序，以變更為由逃避水土流失防治義務，降低水土流失防治標準和效果的現(xiàn)象。因此，需要水土保持方案審批管理部門切實樹立水土保持方案審批管理的紅線意識，嚴格生產(chǎn)建設項目水土保持方案變更管理。

1 水土保持方案變更的主要原因

導致水土保持方案變更的原因主要有生產(chǎn)建設項目自身變化、生態(tài)要求變化和國家政策調(diào)整三個方面。

1.1 項目自身變化引起方案變更

根據(jù)水土保持法規(guī)定，生產(chǎn)建設項目應在工程(包括三通一平等土建工程)開工前履行水土保持方案審批程序，這就決定了生產(chǎn)建設項目水土保持方案可以在項目開工前一個比較長的時間跨度范圍內(nèi)進行編制。隨著項目后續(xù)設計(初步設計、施工設計等)的不斷推進和深化，因建設目標的調(diào)整，以及社會經(jīng)濟條件、自然地質(zhì)條件等的制約進一步顯現(xiàn)，可能會造成項目建設地點、建設規(guī)模、工程布局、工藝工期等發(fā)生變化，并由此導致已經(jīng)批準的水土保持方案發(fā)生變更。

1.2 生態(tài)要求變化引起方案變更

隨著生態(tài)文明建設的大力推進，社會各界的生態(tài)環(huán)境保護意識越來越強，對生態(tài)環(huán)境改善的要求越來越高，建設美麗中國已經(jīng)成為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的重大目標，生態(tài)文明也逐漸成為廣大生產(chǎn)建設項目的建設目標。生產(chǎn)建設單位不再單純以追求經(jīng)濟利益為目的，也在追求更好的生產(chǎn)環(huán)境和生活環(huán)境，積極樹立綠色生態(tài)企業(yè)形象。因此，一些生產(chǎn)建設項目在后續(xù)建設過程中，會以更好的措施、更高的標準、更大的效果來組織實施水土流失防治和生態(tài)建設，從而引起水土保持方案的重大變更。

1.3 國家政策變化引起方案變更

國家政策的變化主要包括法律的調(diào)整，發(fā)展規(guī)劃(如城市總體規(guī)劃、土地利用等規(guī)劃)、保護區(qū)(如自然保護區(qū)、風景名勝區(qū))、生態(tài)紅線及水土保持生態(tài)環(huán)境管理措施(如技術規(guī)范等)的調(diào)整。這些調(diào)整會不同程度地引起生產(chǎn)建設項目選址選線、布局和規(guī)模、水土保持目標和標準等的調(diào)整，從而引起生產(chǎn)建設項目水土保持方案的重大變更。

2 水土保持方案變更的紅線控制內(nèi)容

實施好水土保持方案變更審批制度，讓合理的水土保持方案變更得到簡便快速批準，讓不合理的水土保持方案變更得到有效遏制，需要水土保持方案審批管理部門強化紅線意識，堅守底線思維，嚴格控制，對觸及紅線和突破底線的水土保持方案變更，堅決不予審批。

2.1 政策法規(guī)的紅線控制

政策法規(guī)的紅線控制主要包括對一些區(qū)域、活動、產(chǎn)業(yè)的禁止或者限制性管理措施。一是水土保持紅線控制，如水土保持方案變更是否避讓了水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)，是否處于水土流失嚴重、生態(tài)脆弱的地區(qū)，是否避開了泥石流易發(fā)區(qū)、崩塌滑坡危險區(qū)及易引起嚴重水土流失和生態(tài)惡化的地區(qū)。二是生態(tài)保護紅線控制，如生產(chǎn)建設項目是否處于重要江河、湖泊及跨省(自治區(qū)、直轄市)的其他江河、湖泊的水功能一級區(qū)的保護區(qū)和保留區(qū)，以及水功能二級區(qū)的飲用水源區(qū)，水土保持方案變更后是否損害了國家水土保持監(jiān)測站點、重點試驗區(qū)，是否占用了國家確定的水土保持長期定位觀測站。三是產(chǎn)業(yè)政策紅線控制，水土保持方案變更審批要嚴格遵守國家產(chǎn)業(yè)政策，如是否符合國務院發(fā)布的政府核準投資項目目錄精神，是否符合國務院關于化解產(chǎn)能嚴重過剩矛盾的指導意見要求。四是其他法律紅線控制，水土保持方案變更如果涉及河道、自然保護區(qū)、世界文化和自然遺產(chǎn)地、風景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園、重要濕地等，還要符合相關的法律法規(guī)規(guī)定。

2.2 水土流失防治責任范圍控制

水土流失防治責任范圍是指生產(chǎn)建設單位或個人因其開發(fā)建設行為而應該承擔的水土流失預防和治理法律責任的有效區(qū)域，既明確了水土流失防治責任的空間范圍，也明確了水土流失防治的責任主體，是水土保持方案審批的重要事項。水土保持方案變更審批要高度重視水土流失防治責任范圍的變化，科學審定水土流失防治責任范圍變化的合理性，切實控制水土流失防治責任范圍的不合理減少，杜絕水土流失防治責任的不合理轉移。特別要注意，一些單位和個人以取土場、棄渣場等的占地權屬、后續(xù)使用問題為由轉移水土流失防治法律責任，減輕自身水土流失防治法律義務，要通過嚴格審核把關，確保生產(chǎn)建設單位和個人全面準確履行應盡的水土流失防治法律義務。

2.3 水土流失防治任務控制

水土保持法規(guī)定，開辦生產(chǎn)建設項目或者從事其他生產(chǎn)建設活動造成水土流失的應當進行治理，明確界定對開辦生產(chǎn)建設項目造成的水土流失進行全部治理是生產(chǎn)建設單位法定的防治任務。因此，生產(chǎn)建設項目水土保持方案經(jīng)批準后，生產(chǎn)建設單位就必須按照批復的水土保持方案嚴格落實各項防治措施，全部完成防治責任范圍內(nèi)水土流失防治任務。在水土保持方案變更審批中，應堅持生產(chǎn)建設單位全面治理水土流失的任務底線不能突破，對一些逃避或減輕水土流失治理任務的現(xiàn)象，如以永久占地是預留用地、臨時占地后期另有計劃安排或權屬已移交等為由而不進行治理的，要嚴格技術評審和批復把關，避免通過水土保持方案變更減少水土流失防治任務。

2.4 水土流失防治措施體系控制

經(jīng)批準的生產(chǎn)建設項目水土保持方案的水土保持措施體系是通過現(xiàn)場調(diào)查，結合工程實際，借鑒本地區(qū)成功經(jīng)驗，并按照水土保持相關標準規(guī)范要求，形成的全面完整的水土流失防治體系，可以有效預防和治理水土流失。水土保持方案變更，應該繼續(xù)保持水土保持措施體系的科學性、規(guī)范性、完整性，無充分理由不得隨意減少或改變已批準水土保持方案的水土流失防治措施體系。如棄渣場，其完整的水土保持措施體系應包括：表土剝離、下游攔擋、上游截水、渣場排水、渣面平整覆土、恢復植被等，對高陡邊坡還需因地制宜設置馬道。措施體系中任何一項措施的減少，均有可能降低水土流失防治的可靠性和有效性。在水土保持方案變更審批過程中，應切實依照國家頒布的技術標準和規(guī)范，嚴格審核審批，杜絕隨意改變水土保持措施體系和減少措施體系內(nèi)容的現(xiàn)象。

2.5 水土保持防治措施標準控制

合理確定工程的設計標準是保障水土保持措施安全有效的基本保障。這些措施包括工程措施和植物措施，如水土保持工程設計規(guī)范規(guī)定棄渣場劃分為5個級別，攔擋工程劃分為5個級別，植被恢復與建設工程劃分為3個級別；水土保持工程防洪參照水利水電工程等級劃分及洪水標準規(guī)定的3～5等進行設計。為了切實發(fā)揮工程標準的控制作用，水利部辦公廳發(fā)布了進一步加強生產(chǎn)建設項目水土保持方案技術評審工作的通知，明確規(guī)定要將確立水土保持措施等級和標準作為水土保持方案技術評審通過的重要條件。在水土保持方案變更審批中，需要高度重視水土保持措施標準調(diào)整變化的科學性和合理性，加強技術評審管理，嚴格遵循水土保持技術標準和規(guī)范，確保調(diào)整后的水土保持措施建設標準達到國家的要求。

2.6 水土流失防治效果控制

水土流失防治效果是衡量生產(chǎn)建設單位是否全面履行水土流失防治義務，是否完成水土流失防治任務的重要控制性指標，是水土保持措施設計的重要依據(jù)，也是水土保持方案批復的重要內(nèi)容。生產(chǎn)建設項目水土保持方案變更審批需要高度重視水土流失防治效果指標控制，將其作為水土保持方案變更技術評審的重點。一是水土流失控制，要嚴格預防可能發(fā)生的水土流失，全面治理已經(jīng)發(fā)生的水土流失，確保建設過程中的水土流失得到全面治理。二是水土流失災害控制，高度重視高陡邊坡和渣場的水土保持措施，切實消除水土流失災害隱患，確保不發(fā)生重大水土流失災害，保障人民生命財產(chǎn)安全。三是水土流失防治功能控制，水土保持措施的調(diào)整應科學、合理、有效，嚴格按照開發(fā)建設項目水土流失防治標準的要求，保證水土流失防治總體指標不降低，各項水土保持措施水土流失防治功能不降低。

3 加強水土保持方案變更的紅線控制措施

3.1 完善水土保持方案變更審批管理制度

進一步加強生產(chǎn)建設項目水土保持方案變更審批制度研究，完善水土保持方案變更審批的程序和標準，制定水土保持方案變更審批的正面清單和負面清單，明確水土保持方案變更必須遵循的原則要求和底線要求，為生產(chǎn)建設單位編制、技術評審機構評審、水行政主管部門批復水土保持方案變更提供明確、清晰的制度依據(jù)。

3.2 嚴格水土保持方案變更的技術把關

水行政主管部門應進一步強化生產(chǎn)建設項目水土保持方案變更技術評審的監(jiān)督管理，督促技術評審單位在水土保持方案變更技術評審中切實樹立底線思維和紅線意識，嚴格按照水土保持法律法規(guī)、行業(yè)政策和技術標準的規(guī)定，按照制定的正面清單和負面清單，嚴把方案變更技術審查關口，對不滿足水土保持方案變更技術要求、不滿足正面清單和觸碰負面清單的水土保持方案變更，堅決不予通過。

3.3 加強水土保持方案變更的批復管理

通過水土保持方案變更技術評審只是水行政主管部門同意批復水土保持方案變更的必要條件，而非充分條件。水行政主管部門應在水土保持方案變更通過技術評審的前提下，進一步復核其與國家政策、法規(guī)和調(diào)控措施的符合性，進而做出行政許可決定。水行政主管部門要按照水土保持法的規(guī)定，切實履行好行政審批職責。一是要堅決查處不履行水土保持方案變更程序的違法問題，嚴格按照水土保持相關法律法規(guī)，特別是對“未批先變”的違法行為，在做出行政許可決定前完成行政處罰程序，避免出現(xiàn)使違法項目通過水土保持方案變更合法化的情況。二是對符合變更審批條件的水土保持方案要及時做出行政許可決定，支持生產(chǎn)建設單位及時做好水土流失防治工作。三是對不符合水土保持方案變更審批條件的堅決不予通過審批，避免出現(xiàn)通過水土保持方案變更使生產(chǎn)建設單位逃避水土流失防治責任、減輕水土流失防治任務、降低水土流失防治標準的現(xiàn)象，尤其要避免出現(xiàn)生產(chǎn)建設單位通過水土保持方案變更使其嚴重的水土保持違法問題合法化的現(xiàn)象。