馬曉彤

摘 要：經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展背景下，對土地資源的需求量不斷增加，這樣就導(dǎo)致大量農(nóng)業(yè)用地被征用為工業(yè)、房地產(chǎn)等非農(nóng)用地，雖然可以取得較大發(fā)展成果，但是在這個過程中，土地流失嚴(yán)重，大部分市場化溢價屬于地方政府和開發(fā)商。對土地流失問題發(fā)生原因進(jìn)行分析，需要結(jié)合相關(guān)政策的頒布，以及國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征綜合研究，下一步工作需要以土地為核心制度變革以及政策硬約束，來對經(jīng)濟(jì)增長方式進(jìn)行轉(zhuǎn)變，并完成國民緊急運(yùn)行格局的重構(gòu)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地新政；農(nóng)地流失；國民經(jīng)濟(jì)

根據(jù)第十七屆三中全會針對土地改革提出的決定，需要對農(nóng)村土地管理制度進(jìn)行改革，規(guī)范化推動農(nóng)村土地管理制度的落實，調(diào)整農(nóng)村集體建設(shè)用地管理制度，有效應(yīng)對農(nóng)地流失問題，保證農(nóng)民土地權(quán)益。對農(nóng)地新政以及國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行特點(diǎn)進(jìn)行分析，確定農(nóng)地流失問題發(fā)生原因，然后提出應(yīng)對措施，促進(jìn)格局的重構(gòu)，從根本上解決農(nóng)村集體建設(shè)用地存在的問題。

1 農(nóng)地流失問題分析

社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對土地資源的需求量不斷增加，尤其是城市建設(shè)進(jìn)程的加快，使得大量農(nóng)地被征用為工業(yè)以及房地產(chǎn)等類型用地，雖然獲得了較大的產(chǎn)值效益，大但是在這個過程中農(nóng)民不僅失去土地，同時并未在土地利用中得到任何發(fā)展成果，對其自身土地權(quán)益產(chǎn)生了嚴(yán)重侵害。尤其是大部分市場化溢價均屬于地方政府與開發(fā)商，造成嚴(yán)重的農(nóng)地流失，無法滿足糧食種植基本需求。對農(nóng)地流失問題進(jìn)行分析，可以確定導(dǎo)致其發(fā)生原因的多樣性，即受到農(nóng)地管理制度影響，同時也涉及到國民經(jīng)濟(jì)增長內(nèi)在機(jī)制干擾。我國農(nóng)地初始制度為國家制造，確定了農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要地位，經(jīng)過土地改革后在政治需求下形成農(nóng)民私有制，其既不是產(chǎn)權(quán)市場長期自發(fā)交易產(chǎn)生的，也不是國家為土地產(chǎn)權(quán)自發(fā)交易過程中產(chǎn)生的，而是國家組織大規(guī)模群眾斗爭后，對土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行重新分配后取得的成果。通過土地集體化以及政社合一實現(xiàn)了集體產(chǎn)權(quán)的國家控制，由國家計劃來決定下一階段生產(chǎn)內(nèi)容、數(shù)量以及方式，即便某個組織擁有土地，也無法私自決定土地的使用方式，國家掌握著土地的控制權(quán)[1]。同時，產(chǎn)權(quán)制度特點(diǎn)決定了，經(jīng)濟(jì)資源所具有的排他性收益權(quán)與讓渡權(quán)，促使政社合一集體化公有制，在獲得法律保障的同時，成為農(nóng)村社會基本制度與組織形式。

2 現(xiàn)行農(nóng)地管理制度所存問題

1.產(chǎn)權(quán)劃分模糊

相關(guān)法律對農(nóng)村和城市郊區(qū)土地所屬權(quán)進(jìn)行了明確規(guī)定，除了法律規(guī)定屬于國家的部分，其余均為集體所屬。且集體所有土體為農(nóng)民集體所有，經(jīng)營管理者為農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會。對于集體產(chǎn)權(quán)主體并沒有確切的證據(jù)確認(rèn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社并不是以土地產(chǎn)權(quán)作為關(guān)系紐帶，無法利用法律作為產(chǎn)權(quán)主體的證明。就我國農(nóng)地管理現(xiàn)狀來看，農(nóng)村土地承包制發(fā)包大部分為村級組織，但是其并非為經(jīng)濟(jì)組織，不具備農(nóng)村土地所有權(quán)主體法人資格，無法通過法律得到認(rèn)可。產(chǎn)權(quán)主體劃分模糊，在根本上會遺留下產(chǎn)權(quán)侵蝕的可能，弱化了產(chǎn)權(quán)的排他性，并且集體所有制經(jīng)濟(jì)依然為國家控制，基于權(quán)利委托代理，必定會以官僚集團(tuán)作為基礎(chǔ)，根據(jù)不同官員權(quán)利大小，形成不同等級的產(chǎn)權(quán)制度，地方政府以及社區(qū)官僚集團(tuán)權(quán)利大小、信息優(yōu)勢以及成本優(yōu)勢等，均會影響農(nóng)民對土地的排他權(quán)利，對農(nóng)民行為能力進(jìn)行時限制，來獲得其中不當(dāng)競爭性租金[2]。

2.產(chǎn)權(quán)掠奪制度

現(xiàn)在實行的土地公有制內(nèi)應(yīng)保證兩種土地所有制的平等性，相關(guān)法律規(guī)定國家與集體所有土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，但是也有規(guī)定農(nóng)民集體所有土體使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓、出讓以及出租用于非農(nóng)建設(shè)；城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)所有土地，依法征用轉(zhuǎn)為國有土地后，可以對該土地進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓等。這樣就表明了面對土地使用權(quán)問題，國家可以批租，但是農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地不得進(jìn)入一級土地市場，政府可以經(jīng)過相關(guān)征地制度的支持，將原本屬于農(nóng)民集體所有的土地強(qiáng)制變更為國家所有，然后在以有償?shù)姆绞絼潛芑蛘叱鲎尳o開發(fā)商[3]。農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式并不平等，受法律、行政壟斷以及市場制度等因素限制，導(dǎo)致征地成為農(nóng)地向非農(nóng)建設(shè)轉(zhuǎn)換的合法形式，且在這個過程中農(nóng)民無法成為獨(dú)立的市場經(jīng)營主體，無法通過市場來享有租金，對農(nóng)民土地所有權(quán)產(chǎn)生嚴(yán)重侵害。

3.政府財政壓力

國民經(jīng)濟(jì)增長的其中一個模式即投資推動和出口導(dǎo)向，主要受“趕超型”工業(yè)化發(fā)展以及勞動力資源優(yōu)勢兩個方面推動，但是存在的部分制度，導(dǎo)致發(fā)展過程中出現(xiàn)農(nóng)地掠奪與粗放增長的“土地財政”問題。為解決財政缺口問題，部分地方政府必須要獲得預(yù)算外收入和體制外收入，這樣產(chǎn)權(quán)模糊的農(nóng)地便成為針對對象，再加上法律賦予地方政府的土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)優(yōu)勢，以及征用的強(qiáng)制性和一級市場的壟斷，加速了“土地財政”問題的產(chǎn)生[4]。在這種情況下，農(nóng)民成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的犧牲者，法律并未對公共利益進(jìn)行明確界定，權(quán)利控制者可以肆意擴(kuò)大征地范圍。

3 農(nóng)地新政與國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行格局調(diào)整

1.改革土地制度

基于土地新政來對國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行兩者之間的運(yùn)行格局進(jìn)行調(diào)整重構(gòu)，首先需要針對現(xiàn)行土地制度內(nèi)存在的問題進(jìn)行消除，深入分析農(nóng)地改革需要面臨的問題與矛盾，確定下一步農(nóng)地改革發(fā)展趨勢和方向，制定總體目標(biāo)和階段性要求，以相關(guān)法律政策為依據(jù)，加強(qiáng)農(nóng)地制度建設(shè)，積極促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，保障農(nóng)民土地所有權(quán)，減小甚至消除農(nóng)地流失問題。在改革過程中，需要確定保護(hù)農(nóng)地根本性要求，節(jié)約農(nóng)地開發(fā)利用率，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，針對當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)發(fā)展要求，建立統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，強(qiáng)調(diào)農(nóng)地所有權(quán)，對建設(shè)用地自身公益性或經(jīng)營性進(jìn)行明確規(guī)定，逐步縮小征地范圍。同時，還要完善農(nóng)地征地補(bǔ)償政策，向農(nóng)民提供“同地同價”補(bǔ)償，強(qiáng)調(diào)兩種用地的平等性。

2.經(jīng)濟(jì)增長模式

2.1農(nóng)業(yè)增長方式

就我國農(nóng)地管理現(xiàn)狀來看，家庭承包制存在較大運(yùn)行問題，其主要適用于封閉性的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)背景，無法應(yīng)對人口流動與變化帶來的影響。土地集體制度決定了村莊內(nèi)各合法成員具有平等的村屬土地權(quán)利，這樣社區(qū)農(nóng)民具有平等的承包權(quán)。并且會隨著人口的變化分配結(jié)果產(chǎn)生變動，存在非常大的不穩(wěn)定性，同時現(xiàn)在逐漸出現(xiàn)了半自給性質(zhì)的小規(guī)模土地經(jīng)營基礎(chǔ)農(nóng)戶兼業(yè)化與副業(yè)化。因此需要對原有模式進(jìn)行改進(jìn)，在賦予農(nóng)民高保障度的土地承包經(jīng)營權(quán)基礎(chǔ)上，根據(jù)效益原則對土地資源進(jìn)行配置，調(diào)整分散、狹小、低效率農(nóng)地的使用方式，落實土地集中機(jī)制，促使轉(zhuǎn)筒使土地使用格局轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)模經(jīng)營模式。

2.2建設(shè)用地市場

嚴(yán)格貫徹節(jié)約用地制度，爭取更早一步實現(xiàn)資源節(jié)約型社會。通過建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，對農(nóng)地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓方式進(jìn)行公開化和規(guī)范化管理，形成土地價格市場，在保證農(nóng)民土地權(quán)益不受侵害的同時，提高用地成本，以免農(nóng)地被過多的征用為工廠、建設(shè)用地，控制土地資源征用率，解決農(nóng)地流失問題。

4 結(jié)束語

農(nóng)地流失是現(xiàn)在農(nóng)村土地管理主要問題，嚴(yán)重影響了農(nóng)民權(quán)益，造成此問題產(chǎn)生的原因包括政府制度和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式兩個方面，因此需要對兩者運(yùn)行格局進(jìn)行重構(gòu)，實現(xiàn)農(nóng)地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)范性，保證兩種土地的平等性，逐漸縮小農(nóng)地征用范圍，避免造成過度的農(nóng)地流失問題。

參考文獻(xiàn)

[1]倪羌莉.論“農(nóng)地新政”實施的路徑依賴與突破[J].安徽行政學(xué)院學(xué)報，2014，5（06）：53-58.

[2]呂軍書.物權(quán)制度下我國農(nóng)地新政探微[J].政治與法律，2010，（08）：74-81.

[3]趙永革.農(nóng)地新政對城鄉(xiāng)規(guī)劃編制實施的影響分析[J].城市規(guī)劃，2009，（02）：15-19.

[4]羅必良.農(nóng)地新政與國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行格局的重構(gòu)[J].學(xué)術(shù)研究，2008，（12）：59-68.endprint