劉潤(rùn)萍

（廣東國(guó)地資源與環(huán)境研究院，廣州 510650）

土地是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要資源，土地利用的可持續(xù)性是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)利益協(xié)調(diào)一致的結(jié)果。城市土地作為城市人與土地關(guān)系矛盾的典型代表，提升城市土地利用的可持續(xù)性能夠?yàn)槌鞘锌沙掷m(xù)發(fā)展提供重要的資源支撐。

廣州市地處廣東省中南部，珠江三角洲北緣，地勢(shì)東北高、西南低，背山面海，城市總面積7 434.4 km2。2017年底，全市人口達(dá)到了2 015萬(wàn)，城鎮(zhèn)化率為86.14%，地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)21 503.15億元。《廣州市土地利用第十三個(gè)五年規(guī)劃（2016-2020年）》要求：“十三五”時(shí)期，全市要全面提升資源節(jié)約集約利用水平，建立生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局。

1 城市土地可持續(xù)發(fā)展現(xiàn)實(shí)困境

1.1 土地利用效率有待進(jìn)一步提升

2015年，廣州市的建設(shè)用地面積為1 787.14 km2，同期全市GDP為18 100.41億元，單位建設(shè)用地的產(chǎn)出為10.13億元/km2，與香港的58.9億元/km2、新加坡的45.21億元/km2，以及深圳的16.5億元/km2的用地效益水平相比，全市土地利用效率有待進(jìn)一步提升。此外，全市農(nóng)村廣大居民點(diǎn)用地的集約程度不高，村鎮(zhèn)的工業(yè)用地的投資強(qiáng)度以及土地的產(chǎn)出水平依然較低，城鄉(xiāng)土地利用效率的差異也是制約全市土地整體利用效率提升的重要因素之一[1]。

1.2 耕地及基本農(nóng)田保護(hù)力度需要加大

從全市的耕地及基本農(nóng)面的發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，2010-2015年，廣州市的新增建設(shè)用地占用耕地面積41.29 km2，占新增建設(shè)用地面積的32.2%，且占用了許多連片優(yōu)質(zhì)耕地。同期，2015年底全市自然保留地面積為48.91 km2，占全市土地總面積0.67%，可見，土地的后備資源有限，且坡度＜25°的荒山分布零散，不利于開發(fā)和利用。

1.3 建設(shè)用地供需依然存在較大矛盾

2015年底，全市的建設(shè)用地規(guī)模為1 787.14 km2，但根據(jù)廣州市“十三五”規(guī)劃目標(biāo)，到2020年全市的建設(shè)用地總規(guī)模將被控制在1 949 km2以內(nèi)，剩余的建設(shè)用地指標(biāo)為161.86 km2，年建設(shè)用地面積僅為32.372 km2。此外，預(yù)計(jì)“十三五”時(shí)期全市的新增建設(shè)用地的規(guī)模為240 km2，可見，其間全市的建設(shè)用地規(guī)模依然存在80 km2的缺口，解決這一問題依靠復(fù)墾騰挪的方式難度較大，這就要求“十三五”時(shí)期全市的復(fù)墾騰挪速度要達(dá)到“十二五”時(shí)期的10倍左右。

1.4 城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)不夠合理

“十二五”時(shí)期，廣州市農(nóng)村居民點(diǎn)的規(guī)模增長(zhǎng)由405.54 km2增長(zhǎng)至2015年的435.08 km2，年均增長(zhǎng)1.4%，這一結(jié)果也超過(guò)了“十二五”時(shí)期的299 km2的規(guī)劃目標(biāo)。目前，全市農(nóng)村的居民點(diǎn)規(guī)模占全部建設(shè)用地的面積達(dá)到了24.34%，比例較大，城鄉(xiāng)建設(shè)用地的結(jié)構(gòu)不盡合理。此外，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，全市的生態(tài)環(huán)境保護(hù)形勢(shì)依然嚴(yán)峻，城市發(fā)展所面臨的河涌污染、大氣污染，以及城市熱島、生境破碎化等生態(tài)環(huán)境問題需要給予足夠重視。雖然從監(jiān)測(cè)結(jié)果來(lái)看，全市的江河水質(zhì)良好，但重點(diǎn)監(jiān)控的河涌水質(zhì)污染依然較為嚴(yán)重，隨著建設(shè)用地規(guī)模的擴(kuò)展，生態(tài)用地將以26 km2/a的速度減少，因此全市生態(tài)環(huán)境保護(hù)的形勢(shì)依然較為嚴(yán)峻。

2 影響城市土地可持續(xù)發(fā)展的制約因素

廣州市土地可持續(xù)利用發(fā)展存在一定的制約因素，主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

2.1 糧食生產(chǎn)能力的不穩(wěn)定性

判斷土地利用可持續(xù)的一個(gè)重要指標(biāo)是糧食生產(chǎn)能力。通常，耕地單位面積的糧食產(chǎn)量越高，表明該區(qū)域的城市土地質(zhì)量好，土地利用的集約利用程度較高，土地可持續(xù)利用的水平越高。2015年，廣州市糧食產(chǎn)量為44.09萬(wàn)t，較2014年減少了0.5%，同期，全市耕地保有量為1 328.16 km2。從歷史數(shù)據(jù)來(lái)看，1995-2015年，全市的耕地面積和人均耕地面積總體呈現(xiàn)出逐年下降趨勢(shì)，但在這個(gè)時(shí)間段里，明顯存在不同時(shí)段特點(diǎn)，1995-2005年，全市耕地面積和人均耕地面積的減少幅度呈現(xiàn)出較大幅度下降趨勢(shì)，耕地資源的流失情況較為嚴(yán)重，主要原因之一是經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及人口的急劇增加。

1995-2005年，全市GDP由1 243億元上升到了5 154億元，年均增速為31%，人口也由646.7萬(wàn)人增長(zhǎng)到750.5萬(wàn)人，年均增速1.6%。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口的快速增長(zhǎng)使得全市土地需求較大。2006-2015年，全市耕地以及人均耕地面積減少幅度趨緩。這與政府加大耕地保護(hù)密切相關(guān)。同期，廣州市的耕地糧食產(chǎn)量也呈現(xiàn)出不穩(wěn)定變化。1995-1999年，全市耕地面積不斷減少，但全市的糧食總產(chǎn)量以及人均糧食占有量呈現(xiàn)出小幅增長(zhǎng)，這與耕地糧食產(chǎn)量單產(chǎn)水平提高因素有關(guān)，耕地資源利用效率較高。2000-2006年，全市耕地持續(xù)減少，同期全市的糧食產(chǎn)量大幅減少，建設(shè)用地?cái)?shù)量呈現(xiàn)較大幅度增加，造成耕地資源損失。2007-2015年，糧食總產(chǎn)量下降趨緩，這與耕地面積保護(hù)等因素有關(guān)。糧食總產(chǎn)量雖然下降趨勢(shì)趨緩，但下降趨勢(shì)依然存在，糧食安全問題是廣州在土地資源可持續(xù)利用中必須要面對(duì)的問題之一。

2.2 生態(tài)環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)定，但局部依然需要高度重視

以森林覆蓋率為例，全市評(píng)價(jià)區(qū)間內(nèi)的森林覆蓋率呈現(xiàn)出上升、下降、上升、下降的變化趨勢(shì)，2010-2016年全市森林覆蓋率分別為41.4%、42.03%、41.8%、41.96%、42.03%、42.28%、42.14%。7年里，全市的森林覆蓋率僅增加了0.74個(gè)百分點(diǎn)。此外，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中過(guò)量化肥農(nóng)藥的使用，全市環(huán)境狀況形勢(shì)依然需要各方給予高度重視。其主要原因是過(guò)量使用化肥農(nóng)藥會(huì)造成土壤重金屬污染，加劇水體的有機(jī)物污染濃度，甚至導(dǎo)致地下水污染和空氣污染等。2016年，全市天氣達(dá)標(biāo)天數(shù)為310 d，較2015年少2 d，達(dá)標(biāo)天數(shù)比例下降了0.8個(gè)百分點(diǎn)。隨著全市機(jī)動(dòng)車保有量的增加，城市酸雨、灰霾等污染不容忽視，這些因素也是制約土地資源利用的因素之一。

2.3 人口壓力依然較大

2017年，廣州市常住人口為1 449.84萬(wàn)，較2016年底增加了45.49萬(wàn)人，城市人口的持續(xù)增加導(dǎo)致人口密度過(guò)快上升，在城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中會(huì)帶來(lái)眾多問題，如給生態(tài)環(huán)境以及社會(huì)福利造成較大壓力。此外，城市人口的持續(xù)增長(zhǎng)也會(huì)削弱由此帶來(lái)的土地利用經(jīng)濟(jì)、生態(tài)以及社會(huì)效益的增加，不利于城市的可持續(xù)發(fā)展。

2.4 經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式需要轉(zhuǎn)變

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中還存在一些高消耗、低效率、難循環(huán)的現(xiàn)象，這些狀況依然與現(xiàn)代化大都市發(fā)展不相適應(yīng)。隨著廣州市區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)、融合發(fā)展，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變勢(shì)在必行，它有助于促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，整合和統(tǒng)籌全市各區(qū)域功能，實(shí)現(xiàn)廣州市整體功能最優(yōu)化、增強(qiáng)全市可持續(xù)發(fā)展能力。

3 城市土地可持續(xù)發(fā)展對(duì)策

3.1 加大土地資源整合力度，提升城市土地利用集約化

城市郊區(qū)土地位置、屬性以及差異性等因素，使其在土地市場(chǎng)上具有稀缺性。隨著全市工業(yè)化城市化進(jìn)程的加快，其稀缺性將更為明顯。因此，要合理編制城市土地資源利用規(guī)劃，做好全市郊區(qū)邊緣地區(qū)的土地利用，按照可持續(xù)發(fā)展的要求，綜合考慮土地利用的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益的有機(jī)統(tǒng)一。嚴(yán)格按照“地盡其用，優(yōu)地優(yōu)用”的方針，不斷優(yōu)化全市的土地資源配置，提升城市土地邊緣區(qū)域用地總量，提升城市的土地集約節(jié)約利用程度[2]。

3.2 控制城市規(guī)模，大力挖掘城市土地利用潛力

城市建成區(qū)的土地容納能力和潛力都較大，就廣州市來(lái)說(shuō)，要嚴(yán)格控制城市的發(fā)展規(guī)模，不斷提升全市土地利用的集約利用程度，提高城市土地的利用率，通過(guò)挖掘全市城市土地利用潛力實(shí)現(xiàn)土地資源的高效、可持續(xù)利用。一方面，要調(diào)查清楚全市閑置土地?cái)?shù)量，積極籌措資源，加大土地開發(fā)利用；另一方面，要大力推行土地有償使用制度，盤活閑置土地資源；綜合開發(fā)城市土地，例如，通過(guò)城市土地地上、地下空間的合理開發(fā)和利用，不斷提高土地的容積率，其中，城市中心商務(wù)區(qū)、主要工業(yè)區(qū)和集中連片的舊城區(qū)應(yīng)是潛力挖掘的主要對(duì)象。

3.3 調(diào)整城市用地結(jié)構(gòu)，優(yōu)化城市土地布局

根據(jù)城市建設(shè)以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和企業(yè)改制、改組等，積極推進(jìn)全市土地置換力度，優(yōu)化調(diào)整全市的土地利用結(jié)構(gòu)，通過(guò)土地置換來(lái)最大限度地挖掘城市土地利用潛力。對(duì)于污染型、高耗能型企業(yè)，以及經(jīng)濟(jì)效益較差的企業(yè)，應(yīng)積極采取置換、外遷等形式，騰出更多土地作為第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展用地。優(yōu)化全市的土地布局，實(shí)行城市用地功能分區(qū)。此外，要重視城市土地生態(tài)環(huán)境效益，樹立“五大發(fā)展”理念，把可持續(xù)理念貫穿于城市土地利用的全過(guò)程。

4 結(jié)語(yǔ)

城市的發(fā)展要與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展水平相適應(yīng)，城市用地規(guī)模要與城市發(fā)展相適應(yīng)，廣州市要做好規(guī)劃，貫徹可持續(xù)發(fā)展理念，不斷提升土地利用效率，最大限度地發(fā)揮土地的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益。