寧堆虎，杜鵬飛，屈麗琴(國際泥沙研究培訓(xùn)中心/中國水利水電科學(xué)研究院，北京 100048)

實施地方政府水土保持目標(biāo)責(zé)任制考核，是水土保持法明確的重大制度之一。十八大以來，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳先后印發(fā)了 《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核辦法》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》等一系列重要文件，黨的十九大又提出“實行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護制度，形成綠色發(fā)展方式和生活方式”“加強對生態(tài)文明建設(shè)的總體設(shè)計和組織領(lǐng)導(dǎo)，設(shè)立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構(gòu)，完善生態(tài)環(huán)境管理制度”等重大制度。這些都需要一套科學(xué)合理、能夠大范圍推廣應(yīng)用的水土保持工作考核指標(biāo)。近幾年，部分省級政府對縣級政府的目標(biāo)考核中納入了水土保持工作內(nèi)容，但因考核指標(biāo)設(shè)置不夠科學(xué)合理，考核分?jǐn)?shù)不能拉開檔次，致使考核的效果不理想，作用不明顯。為此，我們近兩年多次赴地方實地調(diào)研，同時廣泛征求有關(guān)管理人員和專家的意見，提出了一套簡單易行又客觀全面的水土保持目標(biāo)責(zé)任制考核指標(biāo)。

1 現(xiàn)有考核內(nèi)容和指標(biāo)

考核內(nèi)容設(shè)置。目前是由省級水行政主管部門牽頭對縣級政府或業(yè)務(wù)部門實施考核的，考核內(nèi)容相對全面，包含了水土流失治理、預(yù)防保護、水土保持宣傳等；將水土保持納入政府綜合目標(biāo)考核或?qū)ｍ椏己说?，則大部分只有水土流失治理任務(wù)完成情況一項考核內(nèi)容。

考核指標(biāo)設(shè)置。對水土流失治理情況，大部分地方采用水土流失治理任務(wù)完成率作為考核指標(biāo)；對預(yù)防保護情況，大部分地方將水土保持方案申報率、實施率和水土保持設(shè)施驗收率作為考核指標(biāo)；對水土保持宣傳工作，一般以主流媒體正面報道的新聞數(shù)量作為考核指標(biāo)。

水土流失治理任務(wù)完成率作為水土流失治理任務(wù)完成情況的考核指標(biāo)比較合適，可以進行客觀的核查。而將水土保持方案申報率、實施率和水土保持設(shè)施驗收率作為預(yù)防保護方面的考核指標(biāo)則不盡科學(xué)，受項目規(guī)模、實施主體、監(jiān)管能力等因素的影響，應(yīng)當(dāng)申報方案的項目數(shù)量很難確定，相應(yīng)的申報率、實施率和驗收率也就難以準(zhǔn)確反映地方政府在水土保持預(yù)防監(jiān)督方面的工作情況。

在省級水行政主管部門組織實施的考核指標(biāo)中，有一些地方包含水土流失面積和強度變化等難以量測或因自然因素導(dǎo)致結(jié)果差異的指標(biāo)，或者含有“領(lǐng)導(dǎo)重視”“工程建設(shè)管理”“預(yù)防監(jiān)督管理”等需要進一步分解或難以定量化的主觀性指標(biāo)。對于不能具體定量化的主觀性指標(biāo)，實際考核時只能由考核人以個人掌握的情況進行打分，往往難以拉開檔次，也難以得到考核對象的認(rèn)同，無法真正起到以考核推動實際工作的作用。

考核實施主體的層級越高，要求納入考核的內(nèi)容和指標(biāo)就越少，目前水土保持工作能夠納入省級綜合考核的大多數(shù)只有1個指標(biāo)。國家發(fā)展改革委、國家統(tǒng)計局、環(huán)境保護部、中央組織部制定的《綠色發(fā)展指標(biāo)體系》中只納入了“新增水土流失治理面積”1個指標(biāo)，《生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系》中目前尚沒有直接的水土保持指標(biāo)。

在政府綜合目標(biāo)考核中，只列入新增水土流失治理面積或水土流失治理任務(wù)完成率，多數(shù)地方往往只考核已有水土流失治理完成情況，沒有涉及預(yù)防保護的內(nèi)容，容易產(chǎn)生錯誤的工作導(dǎo)向，出現(xiàn)邊治理邊破壞的局面，這與水土保持“預(yù)防為主、保護優(yōu)先”的工作方針是相背離的。

2 建議將水土流失面積消長率作為水土保持考核指標(biāo)

經(jīng)充分討論，我們提出了水土流失面積消長率的概念，并建議將其作為考核地方政府水土保持目標(biāo)責(zé)任制完成情況的指標(biāo)。

水土流失面積消長率是指某一時段某一行政區(qū)域內(nèi)水土流失治理面積與人為水土流失增加面積的差值占其行政區(qū)面積的比例。具體公式為：

水土流失面積消長率=

水土流失面積消長率為正數(shù)，表明該地區(qū)水土流失治理面積大于人為水土流失增加面積，水土流失面積為凈減少；若為負(fù)數(shù)，則表明該地區(qū)人為水土流失增加面積大于水土流失治理面積，水土流失面積為凈增加。

將水土流失面積消長率作為地方政府水土保持目標(biāo)責(zé)任制完成情況的考核指標(biāo)，主要出于以下幾個方面的考慮：一是該指標(biāo)易于理解，影響因素明確，便于定量化測量和考核，并可由第三方進行客觀公正的評估；二是該指標(biāo)既能滿足“可量化、可分解、可布置”的基本要求，便于工作布置和考核，也能滿足“自上而下定任務(wù)，自下而上報完成，再自上而下核數(shù)據(jù)”的要求；三是該指標(biāo)較好地消除了降雨等自然因素導(dǎo)致的水土流失面積增加或減少，將考核的重點放在人為因素的影響上，只要地方政府重視水土保持工作就可得到較好的考核結(jié)果；四是該指標(biāo)可同時反映水土流失治理和預(yù)防保護兩方面的工作內(nèi)容。

3 考核指標(biāo)的具體說明

計算水土流失面積消長率的關(guān)鍵是量測特定區(qū)域特定時段內(nèi)的水土流失治理面積和人為水土流失增加面積這2個參數(shù)。

水土流失治理面積可以明確為在水土流失區(qū)對已有水土流失采取的各項治理措施面積的總和。其中應(yīng)注意以下幾點：一是在非水土流失區(qū)采取經(jīng)果林種植等，不能起到減少水土流失面積作用的，不應(yīng)作為治理面積。二是對考核時段開始前已有的生產(chǎn)建設(shè)活動造成的人為水土流失面積，在考核時段內(nèi)對其進行治理的，應(yīng)當(dāng)計入治理面積。在考核時段內(nèi)因生產(chǎn)建設(shè)活動新增加的水土流失面積，不是已有水土流失，對其采取的預(yù)防和治理措施不計入水土流失治理面積。三是在水土流失區(qū)采取橫坡耕作、留茬覆蓋等防治措施的，雖然這些措施無法長期保存，但又確實發(fā)揮了控制水土流失的作用，在年度考核中，這些措施的面積應(yīng)以一定的比例折算為當(dāng)年水土流失治理面積。四是采取封育保護措施，實施面積大，與坡耕地整治、溝道治理等措施相比投入相對較小，又是長期發(fā)揮作用的治理措施，年度考核時，也應(yīng)以一定比例折算為當(dāng)年水土流失治理面積。

人為水土流失增加面積可以明確為因?qū)ιa(chǎn)建設(shè)活動水土流失防治工作不到位而增加的水土流失面積。實際操作時，應(yīng)注意以下幾點：一是明確界定測算的范圍，新增水土流失面積必須是依法納入監(jiān)管的生產(chǎn)建設(shè)項目和活動，應(yīng)當(dāng)采取防治措施但實際沒有采取措施增加的水土流失面積，不是所有生產(chǎn)建設(shè)活動，如一定規(guī)模以下的村民自建房屋導(dǎo)致的小范圍水土流失不應(yīng)計入新增流失面積；二是上級政府根據(jù)控制人為水土流失的實際需要，考核時可以規(guī)定必須納入水土保持監(jiān)管的生產(chǎn)建設(shè)項目類型和規(guī)模，如目前山區(qū)、丘陵區(qū)大規(guī)模的農(nóng)林開發(fā)和鄉(xiāng)村公路建設(shè)，造成了較為嚴(yán)重的人為水土流失，但很多地方?jīng)]有將這些建設(shè)項目和生產(chǎn)活動納入水土保持監(jiān)督管理，在考核時可以明確將此類建設(shè)活動引起的人為水土流失面積計入考核范圍，引導(dǎo)地方強化水土保持監(jiān)管；三是因自然因素引起的滑坡、泥石流和崩塌等不計入人為水土流失增加面積，主要是考核人為因素作用的結(jié)果，這些自然災(zāi)害大多數(shù)不是人為努力可以控制的，或者人為控制相當(dāng)困難。

4 考核指標(biāo)的靈活應(yīng)用

水土流失面積消長率可以根據(jù)考核對象、區(qū)域和時段靈活應(yīng)用?？己藢ο罂梢允侵醒雽κ〖壵?，也可以是省級政府對縣級政府?？己藚^(qū)域可以是全部行政區(qū)域范圍，也可以是國家重點防治區(qū)范圍。對平原區(qū)和山丘區(qū)過渡地帶的縣級行政區(qū)，可以只對山丘區(qū)部分進行考核，相應(yīng)地將計算公式中的“行政區(qū)面積”改為“山丘區(qū)面積”?？己藭r段可以年度為周期，即特定區(qū)域內(nèi)年度水土流失面積消長率，用于對地方政府年度水土保持工作的考核；也可以5年為一個考核周期，對某屆地方政府任期內(nèi)的水土保持工作進行考核。在具體的考核中，可依據(jù)各地的實際情況，將水土流失面積消長率折算成相應(yīng)的考核分?jǐn)?shù)。

考核指標(biāo)的設(shè)置，可以根據(jù)考核工作的實施主體和考核的導(dǎo)向，將水土流失面積消長率計算公式分解為水土流失治理率和人為水土流失增加率兩部分，分別賦予相應(yīng)的考核分?jǐn)?shù)。其中，水土流失治理率為水土流失治理面積與行政區(qū)面積的比值，人為水土流失增加率為人為水土流失增加面積與行政區(qū)面積的比值。如預(yù)防保護任務(wù)重而治理任務(wù)相對較輕的國家水土保持預(yù)防保護區(qū)，可以只考核人為水土流失增加率。也可以通過考核有導(dǎo)向性地強化預(yù)防保護工作，將人為水土流失增加率部分賦予更高的分?jǐn)?shù)。

對自然條件差異較大的對象進行考核時，可根據(jù)不同類型區(qū)區(qū)別對待，盡可能消除自然因素差異對考核結(jié)果的影響。也可以將自然條件相近的歸為一類，同一類型內(nèi)相互比較。如中央對省級考核時，黃土高原區(qū)涉及的省區(qū)和青藏高原凍融侵蝕區(qū)涉及的省區(qū)就應(yīng)當(dāng)區(qū)別對待，凍融侵蝕區(qū)有大面積的無人區(qū)或人類活動強度相對較低的區(qū)域，考核時可以將其從考核面積中扣除，只考核人類活動強度相對較高的區(qū)域。

5 考核指標(biāo)的量測

目標(biāo)考核必須有“自上而下定任務(wù)，自下而上報完成，再自上而下核數(shù)據(jù)”的完整過程。目前的水土保持考核一般為省級政府對縣級政府的考核，下一步應(yīng)當(dāng)盡快開展中央對省級政府的考核。考核中最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)是對水土流失治理面積和人為水土流失增加面積的量測。

“自下而上報完成”時，縣級政府可依據(jù)當(dāng)年治理任務(wù)完成情況和監(jiān)管情況，通過實地量測，在一定比例尺的地圖上勾繪圖斑和量測面積，上報時可以將圖斑、統(tǒng)計表格和說明一并上報，作為上級復(fù)核的依據(jù)。

“自上而下核數(shù)據(jù)”時，水土流失治理面積可以在縣級上報的基礎(chǔ)上對治理圖斑抽樣核實，也可以全面核實。人為水土流失增加面積則需要在選定區(qū)域內(nèi)進行全面核實，如省級政府對縣級政府考核時，可以通過高清遙感影像對整個縣級行政區(qū)考核期內(nèi)新增加的生產(chǎn)建設(shè)項目和人為活動擾動圖斑進行全面核實，也可抽查核實其中的一個或幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，通過遙感影像或無人機航拍等對抽查鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的生產(chǎn)建設(shè)項目和人為活動擾動圖斑進行全面核實。

6 問題討論

第一，水土流失面積消長率指標(biāo)是針對國家生態(tài)文明考核和政府綜合考核需要提出的，旨在用一個能夠客觀量化的指標(biāo)反映水土流失治理和生產(chǎn)建設(shè)項目監(jiān)督管理水平兩方面的工作內(nèi)容。目前一些地方是由水行政主管部門以政府名義組織實施的水土保持工作考核，這類考核可以納入較多的內(nèi)容和指標(biāo)，可以將預(yù)防保護、綜合治理、監(jiān)測規(guī)劃、宣傳投入等均作為考核內(nèi)容，按照“可量化、可分解、可布置”的要求選擇相應(yīng)的指標(biāo)，也可以將本文提出的水土流失治理率和人為水土流失增加率，分別作為綜合治理和監(jiān)督管理的考核指標(biāo)。

第二，水土流失面積消長率只考慮了人為水土流失治理面積和人為水土流失增加面積這兩個相對易于核實的指標(biāo)，考核的面積僅限于采取水土保持措施的面積和人為新增加的水土流失面積。實際上，當(dāng)?shù)厝罕娚a(chǎn)生活方式的變化、政策因素、自然因素等都會導(dǎo)致水土流失面積的消長，這些因素引起的水土流失面積和強度的定量計算涉及土壤、植被和耕作措施等因子的人工賦值。人工賦值會在一定程度上影響考核結(jié)果的客觀性，并且其數(shù)據(jù)采集量和計算工作量也比較大，可以通過水土保持調(diào)查或普查進行全面了解。

第三，水土流失治理面積和人為水土流失增加面積沒有考慮治理的程度和可能達到的效果，一些治理措施可能難以達到完全控制水土流失的效果，一些坡地的經(jīng)果林開發(fā)等措施在實施的初期還可能增加水土流失量。如考慮這些因素，將使考核變得比較復(fù)雜和難以操作，故本文提出的水土流失治理面積和人為水土流失增加面積均是簡單化對待。

第四，封育保護、橫坡耕作、留茬覆蓋等防治措施，應(yīng)以一定比例計入年度水土流失治理面積，具體考核中應(yīng)以多大比例計列，應(yīng)做進一步的科學(xué)分析和研究。如各地的封育保護措施計列比例，應(yīng)考慮封育保護實施的具體措施類型和相應(yīng)措施下水土流失地塊能夠轉(zhuǎn)化為非水土流失面積的年限，分年限計列措施；橫坡耕作和留茬覆蓋等措施可考慮單位面積投入與一般綜合治理措施單位面積投入之比，以此比例計列橫坡耕作和留茬覆蓋等治理措施面積。