周亞敏+王金波

內(nèi)容提要 國內(nèi)成本與國際收益的長期不對(duì)稱，是導(dǎo)致美國意欲退出并要求重啟《巴黎協(xié)定》談判的深層次原因。退出《巴黎協(xié)定》或?qū)⒋蚱泼绹鴼v來“以聯(lián)盟為中心”參與全球治理的傳統(tǒng)路徑，但這并不意味著美國會(huì)放棄對(duì)《巴黎協(xié)定》后續(xù)談判施加影響的權(quán)力， 也不代表美國會(huì)放棄其在全球氣候治理領(lǐng)域的實(shí)質(zhì)性話語權(quán)。美國以退出為要挾要求重啟談判的做法或?qū)?duì)《巴黎協(xié)定》的普遍履約帶來負(fù)面示范效應(yīng)，甚至延緩實(shí)現(xiàn)溫控目標(biāo)的時(shí)間，但不會(huì)導(dǎo)致全球氣候治理進(jìn)程的逆轉(zhuǎn)。

關(guān)鍵詞 《巴黎協(xié)定》；全球氣候治理；范式轉(zhuǎn)換

DOI： 10.19422/j.cnki.ddsj.2018.01.011

2017年6月1日，美國特朗普政府宣布退出氣候變化《巴黎協(xié)定》；8月4日，美國國務(wù)院通過書面文件向聯(lián)合國正式確認(rèn)將退出《巴黎協(xié)定》；9月17日，在特朗普的聯(lián)合國首秀前夕，歐盟官員稱美國政府對(duì)《巴黎協(xié)定》的態(tài)度“有所軟化”，但隨即遭白宮發(fā)言人否認(rèn)。美國國務(wù)卿雷克斯·蒂勒森表示，美國退出的立場(chǎng)并沒有改變，除非協(xié)議條款對(duì)美國更為有利。這一微小波瀾似乎并沒有顯示出美國的根本立場(chǎng)有所變化，但特朗普政府已經(jīng)從6月份強(qiáng)硬的“先退出，再談判”轉(zhuǎn)變?yōu)楫?dāng)前的“先談判，再退出”。特朗普政府對(duì)《巴黎協(xié)定》搖擺不定的態(tài)度對(duì)全球氣候治理格局帶來了結(jié)構(gòu)性影響。作為全球第二大溫室氣體排放國，美國的退出使得氣候治理從“全球治理”進(jìn)入“半球治理”狀態(tài)。以歐盟、美國、金磚國家三足鼎立為特征的全球氣候治理格局不復(fù)存在。美國既不能接受《京都議定書》框架下“自上而下”的模式，也無法實(shí)施各國遷就美國國內(nèi)政治而創(chuàng)新形成的以“自下而上”為特征的《巴黎協(xié)定》，這意味著美國從根本上就不愿意在全球氣候治理領(lǐng)域有所擔(dān)當(dāng)，而是試圖擺脫全球氣候變化對(duì)世界經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形成的剛性約束，反映出其權(quán)力與責(zé)任的嚴(yán)重失衡。本文試圖從美國國內(nèi)治理和全球治理兩個(gè)角度來解釋美國意欲退出《巴黎協(xié)定》的深層次原因，預(yù)判美國下一步參與全球氣候治理的方式，并分析美國意欲退出或重啟《巴黎協(xié)定》談判對(duì)全球氣候治理的影響。

美國意欲退出《巴黎協(xié)定》的原因

依據(jù)美國總統(tǒng)特朗普所言，《巴黎協(xié)定》讓美國處于不利地位，而讓其他國家受益。特朗普聲稱，“《巴黎協(xié)定》會(huì)導(dǎo)致2040年美國GDP下降3萬億美元，650萬工業(yè)工作崗位流失，特別是煤炭產(chǎn)量將下降86%”。[1] 特朗普同時(shí)也質(zhì)疑《巴黎協(xié)定》設(shè)定的降溫目標(biāo)，認(rèn)為“即便《巴黎協(xié)定》得到全面實(shí)施，到2100年全球氣溫也只會(huì)相對(duì)下降0.2℃”。特朗普更是認(rèn)定這是一份對(duì)美國不公平的協(xié)議——“《巴黎協(xié)定》允許中國新建數(shù)百座煤電站，允許印度煤炭生產(chǎn)加倍，而美國卻不行”。[2] 《巴黎協(xié)定》在特朗普眼中成了一個(gè)使美國喪失有利地位、不可能完成的任務(wù)以及不公平的協(xié)定，與其主導(dǎo)的“美國優(yōu)先”戰(zhàn)略背道而馳，所以特朗普認(rèn)為美國理應(yīng)退出。但特朗普也提出要重開談判，修改《巴黎協(xié)定》直至美國滿意，或者另行締結(jié)新的“對(duì)美國公平”的氣候條約。換言之，特朗普政府正在以犧牲全球氣候治理秩序的代價(jià)來保證“美國優(yōu)先”目標(biāo)的落實(shí)。

不過，特朗普提出的上述理由僅僅是表面原因，甚至可以稱之為借口，因?yàn)樗玫念A(yù)測(cè)數(shù)據(jù)沒有得到國際社會(huì)的認(rèn)可，也有意回避了美國依然是目前全球最大的累積碳排放國這一事實(shí)。應(yīng)對(duì)氣候變化是典型的全球治理議題，以退出為要挾重啟《巴黎協(xié)定》談判反映出美國在全球氣候治理領(lǐng)域的收縮態(tài)勢(shì)。有學(xué)者認(rèn)為，美國在全球氣候環(huán)境治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位不斷下降是因?yàn)槊绹鴱?qiáng)大的談判能力和日趨分化的決策體制出現(xiàn)了失衡。[3] 但對(duì)一個(gè)國家而言，全球治理是國內(nèi)治理的延伸，國內(nèi)治理是全球治理的基石。因此，有必要從國內(nèi)治理角度探究美國退出的深層次原因。

美國主張利益導(dǎo)向型全球治理戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)全球氣候治理不能影響美國國內(nèi)事務(wù)。特朗普用民粹主義的語言和政治風(fēng)格來動(dòng)員中下層白人并成功地沖破了兩黨建制派的阻擊。但由此造成的問題是，由于對(duì)國內(nèi)選民承諾在先，因此美國外交決策的獨(dú)立性被國內(nèi)的政治不確定性所侵蝕。特朗普做出退出《巴黎協(xié)定》的姿態(tài)，首先考慮的是迅速回報(bào)選民和獲取國內(nèi)支持，對(duì)氣候變化這一全球事務(wù)本身的呼應(yīng)在次。尤其在草率解雇美國聯(lián)邦調(diào)查局局長科米、深陷“通俄門”旋渦的5月份，特朗普用退出并重啟《巴黎協(xié)定》談判這一事件來轉(zhuǎn)移國內(nèi)注意力，再合適不過。甚至有學(xué)者將特朗普退出《巴黎協(xié)定》與1933年德國退出國際聯(lián)盟相提并論，認(rèn)為二者都逃避對(duì)全球合作的初步嘗試，為國內(nèi)發(fā)展經(jīng)濟(jì)和擴(kuò)充武力爭(zhēng)取空間和時(shí)間。 [4]

從經(jīng)濟(jì)層面而言，美國不愿意在“共同但有區(qū)別的責(zé)任原則”下承擔(dān)減排所帶來的國內(nèi)社會(huì)成本。從科學(xué)層面，特朗普直接否定“氣候變化主要是人為原因造成的”這一共識(shí)。從倫理層面，特朗普不僅忽略“水平正義”（horizontal justice，貧窮和沿海地區(qū)更易受氣候變化影響但缺乏有效應(yīng)對(duì)手段），更是對(duì)“垂直正義”（vertical justice，代際公平和累積排放）避而不談。氣候變化不僅僅是一個(gè)“是否真實(shí)”的科學(xué)問題，更是一個(gè)“成本多少”的經(jīng)濟(jì)問題和“如何分配”的政治問題，以及“責(zé)任在誰”的倫理問題。

對(duì)美國而言，履行《巴黎協(xié)定》的兩大重?fù)?dān)是減排承諾和資金援助?！栋屠鑵f(xié)定》簽署之初，美國承諾到2025年將在2005年的基礎(chǔ)上減排26%至28%，從2020年起發(fā)達(dá)國家每年提供不少于1000億美元的補(bǔ)償基金。這是美國參與全球氣候治理的成本，這種成本體現(xiàn)在國內(nèi)治理領(lǐng)域。相對(duì)應(yīng)的全球治理收益，在美國人的賬本上卻無法核算，美國既沒有成為全球氣候治理領(lǐng)域獨(dú)占鰲頭的領(lǐng)導(dǎo)者，也未能實(shí)現(xiàn)以氣候變化為借口來鉗制新興大國的崛起。國內(nèi)成本與國際收益的長期不對(duì)稱，是導(dǎo)致美國意欲退出《巴黎協(xié)定》的深層次原因。因此，在氣候懷疑論的支持下，特朗普政府大幅削減了美國環(huán)保署（EPA）和核心科學(xué)機(jī)構(gòu)的預(yù)算，如掌握氣候和環(huán)境關(guān)鍵信息的國家航空航天局（NASA）和國家海洋與大氣管理局（NOAA）的科研經(jīng)費(fèi)。endprint

美國參與全球氣候治理的范式轉(zhuǎn)換

美國意欲退出并要求重啟《巴黎協(xié)定》談判的做法直接打破了美國歷來“以聯(lián)盟為中心”參與全球治理的傳統(tǒng)路徑，凸顯了美國對(duì)責(zé)任赤字的逃避——不愿意提供并有效管理全球氣候治理的公共產(chǎn)品。因?yàn)樘峁┖凸芾砣蚬伯a(chǎn)品不僅意味著要有資金、物力、人力的投入，還要勇于進(jìn)行制度設(shè)計(jì)與協(xié)調(diào)，敢于提出引領(lǐng)全球治理的新的價(jià)值與理念，是一件費(fèi)時(shí)、費(fèi)力、費(fèi)財(cái)還未必討好的事情。美國歷來在全球氣候治理議題上的做法就清晰表明了這一認(rèn)知。美國在20世紀(jì)80年代到90年代中期曾引領(lǐng)過全球氣候治理，但從小布什上臺(tái)宣布退出《京都議定書》后，美國就放棄了這一領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。此后，美國一直在減排問題上采取游離態(tài)度，并不接受全球協(xié)議對(duì)自身的約束。1990—2015年間美國的溫室氣體排放不降反增，較1990年上升了3.5%。[5] 近年來，美國頁巖氣開發(fā)明顯降低了溫室氣體排放，但頁巖氣所依賴的水力壓裂法會(huì)產(chǎn)生其他環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，如地下水污染和甲烷泄露，因此大范圍推廣頁巖氣存在國內(nèi)阻力。美國不愿減排有意識(shí)形態(tài)、科學(xué)態(tài)度和黨派政治的影響，但最關(guān)鍵的還是經(jīng)濟(jì)因素，特別是煤炭和石油行業(yè)強(qiáng)大的游說團(tuán)體所表達(dá)的政治意愿，支持了美國在減排領(lǐng)域無所作為的現(xiàn)狀。回顧全球氣候治理的歷史就可以發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)視角、經(jīng)濟(jì)利益和經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略從國際氣候政治孕育之初就扮演著重要角色。

不過，要求重啟《巴黎協(xié)定》談判只表明美國拒絕履行協(xié)定規(guī)定的義務(wù)，并不代表美國要放棄對(duì)《巴黎協(xié)定》后續(xù)談判施加影響的權(quán)利，也不代表美國會(huì)放棄其在全球氣候治理領(lǐng)域的實(shí)質(zhì)性話語權(quán)?！栋屠鑵f(xié)定》第28條規(guī)定，締約方只能在《協(xié)定》生效滿三年后申請(qǐng)退出，并在收到正式通知滿一年后真正退出。在2020年11月正式退出之前，美國仍然可以參加所有關(guān)于《巴黎協(xié)定》的談判，仍然可以維護(hù)“美國優(yōu)先”利益并影響談判進(jìn)程。即使四年后美國真正退出了《巴黎協(xié)定》，但由于其仍是《聯(lián)合國氣候變化框架公約》締約方，美國依然可以對(duì)氣候治理領(lǐng)域的重大事宜指手畫腳。從成本收益角度出發(fā)，美國以退出《巴黎協(xié)定》作為修改條款的要挾是無本萬利之事。

在2017年6月1日的發(fā)布會(huì)上，特朗普并未排除重新談判《巴黎協(xié)定》的可能性，這一做法符合美國歷來在多邊合作框架下偏好“小多邊合作”形成先發(fā)優(yōu)勢(shì)的傳統(tǒng)做法。無論是在世界貿(mào)易組織和聯(lián)合國正式機(jī)制下的貿(mào)易與環(huán)境議題，還是平行于正式機(jī)制的自愿談判框架如《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》，都可以看到美國“小多邊合作”的影子。因?yàn)橛行У亩噙吅献髯畛醵际怯梢恍╆P(guān)鍵核心國家初步達(dá)成協(xié)議，再說服或拉攏其他國家參與。在處理氣候變化問題時(shí)，美國也曾發(fā)起過“主要經(jīng)濟(jì)體論壇”，試圖用“小多邊合作”來達(dá)成共識(shí)。重開氣候談判的提法也是這一行為邏輯的體現(xiàn)。不過，各締約方目前都明確拒絕了重開談判的可能性。

美國《自然》雜志在特朗普于玫瑰園宣布退出《巴黎協(xié)定》的第二天，即刊出了一篇?dú)夂蜃兓I(lǐng)域的16位頂級(jí)科學(xué)家的看法。無一例外的是，這些科學(xué)家都認(rèn)為美國這一做法重創(chuàng)全球氣候治理體系，使2℃溫升目標(biāo)變得更加難以實(shí)現(xiàn)，給海洋環(huán)境和地球生態(tài)帶來了極大的不確定性，同時(shí)科學(xué)家們對(duì)美國地方政府的積極減排行動(dòng)給予了高度評(píng)價(jià)。有科學(xué)家甚至引用莎士比亞名言，認(rèn)為美國退出《巴黎協(xié)定》是錯(cuò)過了世界漲潮，此后美國將與世界無關(guān)，其他國家在前進(jìn)而美國在后退。[6]

美國缺位下的全球氣候治理

由于美國依然是世界第二大碳排放國和傳統(tǒng)意義上的全球治理領(lǐng)導(dǎo)者，毋庸置疑，退出或重啟《巴黎協(xié)定》談判會(huì)對(duì)全球?qū)用鏈p排溫室氣體的集體行動(dòng)帶來挫折。歷史地看，全球氣候治理方案曾多次被美國阻礙。小布什總統(tǒng)在上任百日內(nèi)就退出了《京都議定書》，當(dāng)時(shí)這一事件被認(rèn)為是“京都的死刑令”，但其他國家的堅(jiān)持使得全球氣候治理的腳步一直穩(wěn)步前進(jìn)。同樣，特朗普退出《巴黎協(xié)定》不會(huì)扭轉(zhuǎn)世界邁向更加綠色經(jīng)濟(jì)和更少依賴化石燃料的整體趨勢(shì)，全球氣候治理依然會(huì)向更有效的方向邁進(jìn)。G20漢堡峰會(huì)上除美國以外的其他19個(gè)成員方在履行《巴黎協(xié)定》的問題上達(dá)成了共識(shí)，顯示出國際社會(huì)應(yīng)對(duì)氣候變化、推動(dòng)國際合作的決心與共識(shí)并未受到美國退出《巴黎協(xié)定》的影響。繼美國展示出對(duì)《巴黎協(xié)定》搖擺不定的態(tài)度后，法國總統(tǒng)馬克龍于2017年9月19日在聯(lián)合國大會(huì)一般性辯論的講話中稱，不會(huì)重新談判《巴黎協(xié)定》，尊重美國“退出”的決定，但如果美國改變主意，協(xié)定的大門仍向美國敞開。

不可否認(rèn)，美國的退出意圖不可避免地將對(duì)《巴黎協(xié)定》的普遍履約帶來負(fù)面示范效應(yīng)。美國應(yīng)該承擔(dān)的減排承諾和資金援助出現(xiàn)缺口，增加其他國家的碳減排負(fù)擔(dān)和資金困難，最終會(huì)增加實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》的難度和成本。雖然美國的退出不會(huì)導(dǎo)致全球氣候治理進(jìn)程的逆轉(zhuǎn)，但會(huì)延緩實(shí)現(xiàn)溫室氣體控制目標(biāo)的時(shí)間。美國退出后全球?qū)崿F(xiàn)2℃溫升目標(biāo)的減排缺口持續(xù)擴(kuò)大。即便美國目前有14個(gè)州組成的聯(lián)盟在繼續(xù)履行奧巴馬時(shí)期的減排承諾，也僅占美國總?cè)丝诘?6%，據(jù)估計(jì)到2025年實(shí)現(xiàn)比2005年減少15%-19%，距離奧巴馬時(shí)期承諾的26%-28%還有很大差距。根據(jù)巴黎氣候大會(huì)的決議，綜合締約國提交的自主貢獻(xiàn)減排目標(biāo)后，距離2℃溫升目標(biāo)仍有150億噸二氧化碳當(dāng)量的缺口。而美國真正退出后，將有可能導(dǎo)致2030年的排放量與2015年相比不降反升，為全球減排額外增加8.8%-13.5%的新缺口。[7]

據(jù)《聯(lián)合國氣候變化框架公約》常設(shè)委員會(huì)統(tǒng)計(jì)，發(fā)達(dá)國家2013年和2014年通過雙邊、區(qū)域和其他渠道提供給發(fā)展中國家的專屬資金為231億和239億美元（其中美國提供的資金分別為26.96億和27.70億美元，占比達(dá)到11.7%和11.6%），距離每年1000億美元的目標(biāo)還相去甚遠(yuǎn)，而美國的退出則使得本就拮據(jù)的氣候治理資金更加捉襟見肘。這無疑增加了發(fā)展中國家實(shí)現(xiàn)自主減排目標(biāo)的難度，為實(shí)現(xiàn)2℃溫升目標(biāo)增加了極大的不確定性。

美國學(xué)者羅伯特?基歐漢認(rèn)為，“全球有效治理更有可能通過國家間合作與跨國網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)”。[8] 應(yīng)對(duì)氣候變化更是如此，沒有國家間的有效合作并形成一個(gè)扁平的網(wǎng)絡(luò)化管理，是不可能實(shí)現(xiàn)的。在美國缺位的情況下，中國和歐盟必須通過深化合作來應(yīng)對(duì)不確定性。事實(shí)上，中歐聯(lián)手更多的是應(yīng)對(duì)美國退出所造成的多米諾骨牌效應(yīng)，避免更多國家放棄氣候保護(hù)宣言并取消國內(nèi)的減排措施。全球氣候治理的重心開始向歐亞大陸轉(zhuǎn)移。《巴黎協(xié)定》能否成功推進(jìn)取決于美國之外的國家是否能夠互相信任并全力參與。《巴黎協(xié)定》談判過程中采取的“多個(gè)雙邊主義”策略促成了協(xié)定的達(dá)成，那么協(xié)定的落實(shí)也需要繼續(xù)貫徹這一策略，即建立中國—?dú)W盟、中國—印度、歐盟—印度，以及其他國家之間的互信和共同解決危機(jī)的責(zé)任感。endprint

在氣候變化領(lǐng)域，傳統(tǒng)的北方國家和南方國家的分野不再明顯，取而代之的是發(fā)達(dá)國家、新興經(jīng)濟(jì)體和其他發(fā)展中國家三足鼎立的談判格局。中國、歐盟、加拿大、印度，以及其他國家都表達(dá)了堅(jiān)決執(zhí)行《巴黎協(xié)定》的意愿。法國、德國以及其他若干重要締約國則拒絕了特朗普提出的重新談判建議。美國氣候領(lǐng)導(dǎo)力缺位造成的真空會(huì)造就全球集體領(lǐng)導(dǎo)力新格局的出現(xiàn)。此外，印度在其他積極進(jìn)取的發(fā)展中大國如巴西、印度尼西亞等國的支持下，已經(jīng)成為氣候談判桌上與發(fā)達(dá)國家討價(jià)還價(jià)的重要力量。全球氣候變化是全球性議題，必須通過全球合作來共同應(yīng)對(duì)。無論美國采取何種策略，應(yīng)對(duì)氣候挑戰(zhàn)的進(jìn)程不會(huì)結(jié)束，對(duì)可持續(xù)繁榮的追求和競(jìng)賽仍將繼續(xù)。

（作者單位：中國社會(huì)科學(xué)院亞太與全球戰(zhàn)略研究院）

（責(zé)任編輯：張凱）

[1]特朗普2017年6月1日在白宮玫瑰花園發(fā)表的演講內(nèi)容，數(shù)據(jù)援引自美國國家經(jīng)濟(jì)研究協(xié)會(huì)（NERA）出具的報(bào)告，但該報(bào)告的假設(shè)受到美國學(xué)界的廣泛質(zhì)疑，且結(jié)論忽略了降低碳排放、減緩氣候變化帶來的收益。

[2] 同上。

[3] 于宏源：《體制與能力：試析美國氣候外交的二元影響因素》，載《當(dāng)代亞太》，2012年第4期，第113-129，159-160頁。

[4] Bob Berwyn， “Trumps Paris Decision is a Challenge to Global Governance”， June 3， 2017， https：//psmag.com/environment/donald-trumps-dangerous-nationalist-rhetoric-on-climate.

[5] 數(shù)據(jù)來源：U.S. Environmental Protection Agency （EPA）， “Inventory of U.S. Greenhouse Gas Emissions and Sinks： 1990-2015”， April 15， 2017， EPA 430-P-17-001.

[6] Jeff Tollefson and Quirin Schiermeier， “How Scientists Reacted to the US Leaving the Paris Climate Agreement”， June 02， 2017， https：//www.nature.com/news/how-scientists-reacted-to-the-us-leaving-the-paris-climate-agreement-1.22098.

[7] 柴麒敏、傅莎、徐華清等：《特朗普政府宣布退出<巴黎協(xié)定>的分析及對(duì)策建議》，載《中國發(fā)展觀察》，2017年第12期，第5-10，55頁。

[8] 莎士比亞名言：“人間大小事，有其潮汐。把握漲潮，則萬事無阻；錯(cuò)過了，一生的航程就困于淺灘與苦楚”，Robert O. Keohane， Power and Governance in a Partially Globalized World， London： Routledge， 2004， p.214.endprint