耿德建

河南省國(guó)企混改雖然取得了階段性成效，但受觀念認(rèn)知、歷史慣性、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改革成本等多重因素影響，混改動(dòng)力不強(qiáng)，混改推進(jìn)不順利，效果明顯低于預(yù)期，整體上滯后于央企及部分先進(jìn)省市混改的步伐，滯后于河南省轉(zhuǎn)型發(fā)展的客觀要求。從調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前混改推進(jìn)過(guò)程中主要存在以下幾方面的問(wèn)題，需要引起關(guān)注。

一、存在“五怕”現(xiàn)象，混改動(dòng)力不足

（一）怕?lián)鷩?guó)資流失的責(zé)任

目前對(duì)于企業(yè)決策者來(lái)說(shuō)，如果不進(jìn)行混改，國(guó)企哪怕一步步成為僵尸企業(yè)，也不承擔(dān)責(zé)任；但是一旦進(jìn)行混改，稍有不慎，就可能造成損失，就要承擔(dān)國(guó)資流失的責(zé)任。

（二）怕引發(fā)矛盾

國(guó)企改革是一個(gè)老話題，歷史積累的問(wèn)題千頭萬(wàn)緒，一旦重新啟動(dòng)改革，原先掩藏的矛盾往往紛至沓來(lái)、集中爆發(fā)。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，許多國(guó)企決策層寧肯不改革，任由國(guó)企衰敗僵死，也不愿觸及矛盾。

（三）怕決策失控

混改前國(guó)資機(jī)構(gòu)和企業(yè)高管在決策中一直處于主導(dǎo)地位，但是混改后就必須面對(duì)民資進(jìn)入帶來(lái)的一定程度上的股權(quán)制衡，盡管多數(shù)國(guó)企選擇以絕對(duì)或相對(duì)控股的形式來(lái)保持自身的決策主導(dǎo)地位，但引入民資后必須面對(duì)決策機(jī)制的新變化。調(diào)研中了解到，一家大型國(guó)企為延伸產(chǎn)業(yè)鏈準(zhǔn)備與處于產(chǎn)業(yè)鏈高端的央企合作，因央企規(guī)模大，合作后要取代其控股地位，國(guó)資機(jī)構(gòu)因擔(dān)心會(huì)喪失企業(yè)的控制權(quán)而將此事擱置。

（四）怕合作不暢

國(guó)企與民企畢竟分屬于兩種不同性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)成分，存在著明顯的目標(biāo)沖突、文化差異、決策經(jīng)營(yíng)機(jī)制不兼容等問(wèn)題，國(guó)企對(duì)民企普遍抱不信任的態(tài)度，擔(dān)心合作中出現(xiàn)各種各樣的困難和問(wèn)題。

（五）怕身份轉(zhuǎn)變

企業(yè)員工擔(dān)心因民營(yíng)資本進(jìn)入而改變國(guó)有企業(yè)性質(zhì)，進(jìn)而失去國(guó)企職工身份，失去長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)政府的依賴。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)某公司從企業(yè)管理者、主管部門(mén)到當(dāng)?shù)卣急憩F(xiàn)出較強(qiáng)的混改意愿，但企業(yè)職工卻以群體上訪相威脅反對(duì)混改，緣由竟然是作為國(guó)企職工，當(dāng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況不好時(shí)，職工的生活保障可通過(guò)到政府上訪解決。

二、國(guó)資體量大股權(quán)集中，混改效果有限

（一）國(guó)資體量大，民資匹配難

河南省國(guó)有企業(yè)經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期積累，業(yè)已形成龐大的存量資產(chǎn)，在混改過(guò)程中，若嚴(yán)格地按照股權(quán)結(jié)構(gòu)分配話語(yǔ)權(quán)從而實(shí)現(xiàn)決策機(jī)制優(yōu)化的話，就需要龐大的民資與之匹配，而具有這種匹配能量的民資十分有限。

（二）國(guó)有股權(quán)重，混改效果差

目前大型國(guó)有企業(yè)集團(tuán)一般選擇在二、三級(jí)公司開(kāi)展混合所有制改革，絕大多數(shù)國(guó)企都保持絕對(duì)控股的地位，形成國(guó)有獨(dú)資集團(tuán)公司加N個(gè)混改子公司的局面。雖然從國(guó)企法人數(shù)量來(lái)看混改面不小、股權(quán)結(jié)構(gòu)也有所變化，但實(shí)際上這些混合所有制子公司的運(yùn)營(yíng)一方面依然受制于國(guó)有獨(dú)資集團(tuán)公司，另一方面還處于控股地位，民資股東缺乏足夠的話語(yǔ)權(quán)，企業(yè)的決策運(yùn)營(yíng)機(jī)制還是老一套，或者改動(dòng)不大，混改效果十分有限。

（三）超股量讓渡，可持續(xù)性弱

為了保障民資股東的話語(yǔ)權(quán)，一些地方采取超股權(quán)讓渡的方式，硬性在企業(yè)董事會(huì)里給予民資代表一定的席位。如某市一個(gè)商貿(mào)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模4500萬(wàn)元，有3個(gè)自然人分別以200萬(wàn)元、300萬(wàn)元、300萬(wàn)元的資金入股參與混改，按照股權(quán)對(duì)應(yīng)的原則，民資代表的話語(yǔ)權(quán)十分有限，為了解決這一問(wèn)題，市政府出面通過(guò)國(guó)資部門(mén)干預(yù)該公司董事職位的分配，硬性給這3個(gè)民資代表各一個(gè)董事會(huì)席位。由于這種嘗試并不符合市場(chǎng)原則，在利益沖突、人事變更、市場(chǎng)波動(dòng)等方面的沖擊和侵蝕下，能維系多久確實(shí)是一個(gè)問(wèn)題。

三、國(guó)企內(nèi)部改革不到位，混改磨合困難

（一）國(guó)資與民資目標(biāo)沖突

國(guó)企往往以社會(huì)責(zé)任最大化為己任，而民企則以經(jīng)濟(jì)效益最大化為出發(fā)點(diǎn)，因而當(dāng)企業(yè)面臨重大變故需要作出決策時(shí)，政府習(xí)慣于讓國(guó)企分擔(dān)政府目標(biāo)，這就必然與民資股東發(fā)生沖突。如在經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、經(jīng)濟(jì)效益不好的情況下，民企會(huì)優(yōu)先選擇裁減員工、停產(chǎn)停工，而國(guó)企則會(huì)在政府的要求下作出首先盡社會(huì)責(zé)任的選擇，這讓民企難以承受。

（二）國(guó)資代表難以參與到企業(yè)的實(shí)際經(jīng)營(yíng)管理中

國(guó)企普遍實(shí)行企業(yè)管理層任命制，由于國(guó)資委與企業(yè)這些國(guó)資代表之間沒(méi)有建立起完善的委托—代理關(guān)系，現(xiàn)實(shí)中普遍存在以“職務(wù)晉升”替代市場(chǎng)化激勵(lì)約束的問(wèn)題，即這些國(guó)資代表的薪酬更多游離在市場(chǎng)化薪酬制度之外，難以真正以國(guó)資代表的身份在規(guī)范化法人治理結(jié)構(gòu)的框架下，參與到企業(yè)的實(shí)際經(jīng)營(yíng)管理中。

（三）改革不同步造成的掣肘

尤其是在“國(guó)有獨(dú)資母公司+N個(gè)混合所有制子公司”的模式下，混合所有制企業(yè)的工資、人事和重大決策權(quán)仍然集中在上一層的集團(tuán)公司和國(guó)資機(jī)構(gòu)手里，混改企業(yè)難以建立規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)，獨(dú)立的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)不能保障。

四、政策取向不開(kāi)放，混改空間偏緊

（一）混改領(lǐng)域控制偏緊

河南省的國(guó)有企業(yè)主要分布于充分競(jìng)爭(zhēng)性的傳統(tǒng)二、三產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，占比近80%，而處于資源類等壟斷行業(yè)和領(lǐng)域里的功能性企業(yè)占比不足5%。而且隨著市場(chǎng)化程度的提高和市場(chǎng)作用的滲透，對(duì)于地方來(lái)說(shuō)，關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的“重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域”的范圍還在縮小，相應(yīng)對(duì)民資開(kāi)放的領(lǐng)域應(yīng)不斷擴(kuò)大。但囿于傳統(tǒng)思維和謹(jǐn)慎心態(tài)，河南省自然壟斷行業(yè)等領(lǐng)域的商業(yè)二類企業(yè)不減反增，由2014年的161戶增加為2016年的182戶。這種產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的不開(kāi)放，在一定程度上壓縮了民資進(jìn)入的空間，限制了混合所有制改革的廣度。

（二）混改程度控制偏緊

在《河南省國(guó)有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見(jiàn)》中，強(qiáng)調(diào)對(duì)商業(yè)一類、商業(yè)二類和公益類企業(yè)進(jìn)行分類指導(dǎo)，在產(chǎn)權(quán)開(kāi)放上盡管有些微松動(dòng)，但總體上體現(xiàn)出較強(qiáng)的控制性。也就是說(shuō)，在企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)混改上，河南省是頂滿格、高門(mén)檻，就嚴(yán)不就寬、就高不就低的。這種偏緊的分類政策不僅把民資阻斷在部分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域之外，而且使得國(guó)有企業(yè)糾結(jié)在是否控股的杯葛中不能自拔，最終往往選擇絕對(duì)或相對(duì)控股，使得混改效果大打折扣。

五、政策協(xié)同性不夠，混改進(jìn)程受阻

（一）現(xiàn)有的國(guó)資監(jiān)管體制與混合所有制企業(yè)不兼容

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行復(fù)雜、嚴(yán)密的監(jiān)管體制，本來(lái)是針對(duì)國(guó)有獨(dú)資企業(yè)而設(shè)立的，但由于新的“管資本”體制沒(méi)有形成，現(xiàn)在“順延”覆蓋了混合所有制企業(yè)。國(guó)企混改中的“五怕”及民資、國(guó)企的種種顧慮，大體都?xì)w因于此。

（二）部分行業(yè)管理規(guī)則制度缺位

對(duì)民資新近將要開(kāi)放的一些領(lǐng)域，尚未建立起相應(yīng)的行業(yè)管理規(guī)則與制度，對(duì)混改后容易出現(xiàn)的價(jià)格、安全、生態(tài)等方面的問(wèn)題，不在政府制定行業(yè)規(guī)則和法規(guī)上下功夫，尋求解決的辦法，而以簡(jiǎn)單的產(chǎn)權(quán)控制定格，試圖一控了之。

（三）相應(yīng)的改革配套措施滯后

目前混改政策設(shè)計(jì)更多集中在股權(quán)結(jié)構(gòu)和股量設(shè)置等層面，對(duì)國(guó)企職工的身份轉(zhuǎn)變、就業(yè)、社會(huì)保障、原有管理者的安排以及改革成本的分擔(dān)等問(wèn)題，在宏觀政策層面未作出應(yīng)有的制度性安排。如果及早謀劃這些方面的工作，就會(huì)在一定程度上化解混改過(guò)程中的阻力。

（四）容錯(cuò)試錯(cuò)機(jī)制缺失

既然改革是一個(gè)探索實(shí)踐的過(guò)程，充滿著很大的不確定性，就需要建立起細(xì)化的可操作的容錯(cuò)試錯(cuò)機(jī)制。而這種機(jī)制的缺失，在很大程度上加大了混改的風(fēng)險(xiǎn)，弱化了國(guó)企管理者、改革直接推動(dòng)者推進(jìn)混改的主動(dòng)性、積極性。

【本文系2017河南省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃決策咨詢項(xiàng)目“國(guó)企混改中的問(wèn)題與對(duì)策研究”（2017JC10）的階段性成果】

（作者單位：河南省人民政府發(fā)展研究中心）endprint