孫科

煙臺龍口市通過近年努力，在綜合行政執(zhí)法工作上取得了階段性成果，在此過程中總結(jié)出的一些有益經(jīng)驗，為后續(xù)工作的開展打下了堅實的基礎(chǔ)。

一、改革的現(xiàn)實需求

一是多頭執(zhí)法、執(zhí)法職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、力量分散。從調(diào)研基層反饋實情來看，主要存在以下問題：首先是執(zhí)法機(jī)構(gòu)職責(zé)界定不清、分工不明、執(zhí)法重疊、重復(fù)執(zhí)法。例如道路撒漏問題，城管、交通、環(huán)保多個部門都有行政執(zhí)法權(quán)，易出現(xiàn)“九龍治水”的局面；其次是權(quán)力與責(zé)任相互脫節(jié)、出現(xiàn)監(jiān)管“空白”。行政執(zhí)法一旦同部門利益掛鉤，費力大、獲利小的棘手行政執(zhí)法事項被當(dāng)作包袱互相推諉，誰都不愛管，“有了好處就上、沒有好處就讓”；再次是各管一攤、力量分散，形不成執(zhí)法合力。執(zhí)法層級混亂，執(zhí)法力量像“撒豆子”一樣分布不均，“冷熱不重天”，部分領(lǐng)域執(zhí)法壓力過大，基層人員疲于奔命、叫苦不迭?？傮w來看，權(quán)責(zé)不明確，機(jī)構(gòu)不合理，隊伍多而雜，整體效率差，“看得見的管不了、管得了的看不見、爭著管的一窩蜂、推著管的打太極”，說明我們基層行政執(zhí)法從制度設(shè)計到機(jī)構(gòu)設(shè)置都不夠科學(xué)。

二是隨意執(zhí)法、執(zhí)法素質(zhì)不高、能力不強(qiáng)、管理松散?；鶎訄?zhí)法隊伍人員構(gòu)成復(fù)雜，從事執(zhí)法工作的既有行政人員、又有事業(yè)人員，還包括招聘類輔助人員，水平良莠不齊：首先是執(zhí)法隨意、素質(zhì)不高。例如在城管方面，有些執(zhí)法人員“重管理、輕服務(wù)”，執(zhí)法方式簡單粗暴。其次是標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，能力欠缺。一些執(zhí)法人員未受專業(yè)系統(tǒng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，“外行人”執(zhí)法不同程度存在。執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)蹩腳欠缺、矛盾打架的情況也飽受詬病。例如碰到一些復(fù)雜的執(zhí)法問題時，部分基層執(zhí)法人員缺乏專業(yè)素養(yǎng)和明確的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，存在執(zhí)法隨意性，被執(zhí)行人看待執(zhí)法結(jié)果往往是“撞大運”和“認(rèn)倒霉”，有失公允性。再次是管理松散、形象不佳。執(zhí)法隊伍性質(zhì)多樣，既有某個管理機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)科室、又有下屬事業(yè)單位、多家管理機(jī)構(gòu)的多支隊伍，各自為戰(zhàn)，個別執(zhí)法人員“不盡責(zé)、不履責(zé)、亂管理、亂處理”，影響了執(zhí)法隊伍總體形象。

三是孤立執(zhí)法、執(zhí)法鏈條零散、銜接不暢、監(jiān)管缺位。行政執(zhí)法監(jiān)管領(lǐng)域眾多、政策性強(qiáng)、敏感度高，由于協(xié)調(diào)配合機(jī)制的缺乏，執(zhí)法變成了零散的“孤島”：首先是罰繳收支不明晰，部分“征、管、查”罰沒入制度不規(guī)范，財政、審計、監(jiān)察各種有效力量未納入到整體行政執(zhí)法過程，易出現(xiàn)因利益而將罰沒同部門收入直接或變相掛鉤，影響執(zhí)法公正透明。其次是執(zhí)法與司法刑事脫節(jié)導(dǎo)致監(jiān)管“碎片化”。在執(zhí)法案件復(fù)雜性超出行政執(zhí)法的范疇，與司法刑事信息鏈接渠道遲滯得不到“貫通式”司法保障，法律的采用、法規(guī)的采信、政策的解讀缺乏指導(dǎo)和解讀時，會出現(xiàn)有案不移、有案難移、以罰代刑等現(xiàn)象。再次是總體協(xié)調(diào)機(jī)制的缺位導(dǎo)致執(zhí)法矛盾時，“神仙斗法”在所難免，最終的結(jié)果就是責(zé)任追究不嚴(yán)格、工作銜接不順暢、人員獎懲不科學(xué)，影響了執(zhí)法效能、挫傷了執(zhí)法積極性。

二、改革的具體舉措

一是合理定界、整合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。合理確定相對集中的行政執(zhí)法權(quán)限，理順職責(zé)關(guān)系，著力解決職責(zé)交叉、多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法的問題。例如將基層發(fā)生頻率較高，與人民群眾關(guān)系密切的城市管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃、住建、文化市場、旅游等領(lǐng)域的全部或部分行政執(zhí)法事項納入跨部門、跨領(lǐng)域綜合執(zhí)法范圍，組建龍口市綜合行政執(zhí)法局。設(shè)立龍口市綜合行政執(zhí)法大隊，除需要上劃的環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)外，全市執(zhí)法隊伍數(shù)量為8支。其中，安全生產(chǎn)、勞動監(jiān)察、市場監(jiān)管、交通運輸、衛(wèi)生計生、國土資源、海洋漁業(yè)等7個未納入綜合行政執(zhí)法范圍的領(lǐng)域，全部實現(xiàn)保留一支隊伍。我們細(xì)化分類、區(qū)別對待，分類推進(jìn)整合工作。其一為交通、海漁，涉及一個部門有多支執(zhí)法隊伍將其整合為一支。龍口市交通運輸執(zhí)法監(jiān)察大隊統(tǒng)一行使原交通運輸6家部門的執(zhí)法職責(zé)，其它5家部門不再承擔(dān)。其二為衛(wèi)計、市場監(jiān)管、安全生產(chǎn)等三個領(lǐng)域，內(nèi)設(shè)科室同時承擔(dān)行政執(zhí)法職責(zé)，將其執(zhí)法職責(zé)拿出來，統(tǒng)一交由執(zhí)法隊伍承擔(dān)。其三為行政內(nèi)設(shè)科室、所屬執(zhí)法隊伍、下屬事業(yè)單位同時承擔(dān)執(zhí)法職責(zé)，我們將內(nèi)設(shè)科室、事業(yè)單位承擔(dān)的執(zhí)法職責(zé)統(tǒng)一交由執(zhí)法隊伍承擔(dān)。例如市人社局內(nèi)設(shè)科室和下屬社會保險服務(wù)中心承擔(dān)的行政執(zhí)法職能統(tǒng)一交勞動保障監(jiān)察大隊承擔(dān)。

二是規(guī)范隊伍、提升執(zhí)法水平。按照“編隨事調(diào)、人隨編走”的原則，將行政執(zhí)法職能的人員編制進(jìn)行重新整合，實現(xiàn)“一支隊伍管執(zhí)法”。例如將原城市管理行政執(zhí)法大隊等4家單位人員編制及城市管理等9個領(lǐng)域執(zhí)法人員編制統(tǒng)一劃入市綜合行政執(zhí)法大隊，堅持精簡嚴(yán)控機(jī)構(gòu)編制，保持人員隊伍相對穩(wěn)定。明確錄用標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)行“凡進(jìn)必考”，實行實名制管理，加強(qiáng)“源頭監(jiān)控”，把好選人用人前置關(guān)。加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，實行持證上崗和資格管理制度，凡未通過執(zhí)法資格考試的人員，一律不得授予執(zhí)法資格和從事執(zhí)法活動。推行人員管理“準(zhǔn)軍事化”，加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)培訓(xùn)。邀請公安系統(tǒng)業(yè)務(wù)熟練、素質(zhì)過硬的骨干定期在綜合執(zhí)法局開展封閉式理論、技能強(qiáng)化培訓(xùn)，從業(yè)務(wù)知識、執(zhí)法過程等基礎(chǔ)入手，推進(jìn)綜合執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。統(tǒng)一執(zhí)法文書，規(guī)范執(zhí)法流程，處理好嚴(yán)格執(zhí)法與自由裁量權(quán)關(guān)系，限制執(zhí)法“隨意性”。完善行政執(zhí)法“責(zé)任考核制”，打破“大鍋飯”，用監(jiān)督考核指揮棒調(diào)動能力提升，形成“強(qiáng)者上、平者讓、庸者下、劣者汰”的競爭機(jī)制。創(chuàng)新執(zhí)法方式，緊跟“互聯(lián)網(wǎng)+”步伐，打造“執(zhí)法云平臺”智慧終端，實現(xiàn)執(zhí)法過程實時全程掌控，執(zhí)法細(xì)節(jié)一刻不漏、人員分布一覽無余、指揮調(diào)度一分不差，實現(xiàn)了信息收集渠道暢、實時監(jiān)控?zé)o死角、考核評價有效率、處置反饋重實效的目的。

三是協(xié)調(diào)配合、強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督。建立執(zhí)法機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，解決“協(xié)調(diào)不暢、監(jiān)督卡滯”問題，在完善職能部門權(quán)責(zé)清單基礎(chǔ)上，實現(xiàn)“雙向互通”的業(yè)務(wù)鏈條，建立綜合行政執(zhí)法聯(lián)席會議制度，形成執(zhí)法機(jī)構(gòu)與職能部門、鎮(zhèn)（街、區(qū)）之間的“三維一體”的執(zhí)法會商，事前預(yù)防、事中檢查、事后查處的長效監(jiān)管機(jī)制初步成型。綜合執(zhí)法大隊15個派駐鎮(zhèn)（街、區(qū)）中隊在日常簡易性執(zhí)法工作中接受鎮(zhèn)（街、區(qū)）統(tǒng)一指導(dǎo)。建立行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制，打造數(shù)據(jù)共享、案情移送鏈條，實現(xiàn)行政處罰與刑事處罰無縫銜接。在公安局內(nèi)設(shè)綜合行政執(zhí)法警察大隊，派駐市綜合執(zhí)法局，承擔(dān)綜合行政執(zhí)法“聯(lián)勤聯(lián)動”保障任務(wù)，對阻礙正常履責(zé)的行為依法處理；檢察機(jī)關(guān)派駐監(jiān)察室，依法對執(zhí)法案件和行為進(jìn)行監(jiān)督；審判機(jī)關(guān)派駐巡回法庭，加強(qiáng)對行政訴訟案件集中辦理，壓縮辦案時間。將綜合行政執(zhí)法納入“法制龍口”建設(shè)范疇，列入基層社會治理體系，將可巡查發(fā)現(xiàn)的日常執(zhí)法管理事項納入“網(wǎng)格化管理”，實現(xiàn)“綜合執(zhí)法城鄉(xiāng)全覆蓋、基層社會治理大統(tǒng)籌”。完善執(zhí)法財政保障制度，嚴(yán)格執(zhí)行罰繳分離和收支兩條線，形成以財政部門為主體、審計、監(jiān)察等部門相互配合監(jiān)督模式，“票款分離”，統(tǒng)一財政票據(jù)，罰沒收入全額上繳，徹底斬斷和封堵將罰沒收入同部門利益直接或變相掛鉤的利益暗道。

三、改革的初步成效

一是機(jī)構(gòu)“減”下去，權(quán)責(zé)明起來。通過改革具有行政執(zhí)法職能的部門由原來的27個精簡到12個，精簡比例達(dá)到55%。制定出臺綜合行政執(zhí)法局“三定”，科學(xué)、合理界定職責(zé)，調(diào)整理順權(quán)責(zé)清單，構(gòu)建起以“三定”規(guī)定為核心、權(quán)責(zé)清單為“兩翼”的職責(zé)體系。完善綜合行政執(zhí)法隊伍在鎮(zhèn)一級的執(zhí)法體系，使執(zhí)法力量充分下沉，打通基層綜合行政執(zhí)法力量與屬地職能部門間的行動壁壘，貫通了上下聯(lián)動、全局皆活的監(jiān)管脈絡(luò)。跟進(jìn)主管部門、內(nèi)設(shè)科室與事業(yè)單位之間權(quán)責(zé)劃分，將該收的收起來，該管的管起來，真正使權(quán)責(zé)“明”起來，實現(xiàn)“管得順、管得好”。

二是隊伍“減”下去，水平提起來。嚴(yán)格執(zhí)行機(jī)構(gòu)編制、組織人事、財經(jīng)工作紀(jì)律，保持隊伍平穩(wěn)過渡。行政執(zhí)法隊伍由原來的15支精簡到8支，精簡比例達(dá)到46%。嚴(yán)格持證上崗和資格管理制度，推進(jìn)統(tǒng)一執(zhí)法文書、執(zhí)法流程規(guī)范化。加強(qiáng)人員培訓(xùn)，推動從“物理整合”到“化學(xué)融合”轉(zhuǎn)變。通過細(xì)化執(zhí)法程序、嚴(yán)格執(zhí)法管理、規(guī)范執(zhí)法行為、提高整體素質(zhì)，全市的執(zhí)法效能不斷提高，初步解決了“標(biāo)準(zhǔn)不一、效能不高”的問題。創(chuàng)新執(zhí)法手段，通過實施“組合執(zhí)法”“連貫執(zhí)法”，實現(xiàn)了由“粗放執(zhí)法”“指頭分散執(zhí)法”向“精細(xì)執(zhí)法”“拳頭集中執(zhí)法”雙轉(zhuǎn)變。

三是監(jiān)督“加”上去，銜接暢起來。將綜合行政執(zhí)法的工作落腳點從“撤并轉(zhuǎn)”向“放管服”靠攏，積極對接簡政放權(quán)和優(yōu)化營商環(huán)境工作，把監(jiān)管格局從“管制”向“治理”推進(jìn)。建立綜合行政執(zhí)法工作會商，集合機(jī)構(gòu)編制、法制辦等各方力量，協(xié)調(diào)處理執(zhí)法機(jī)構(gòu)與職能部門在職能界定、法律運用等方面的“不協(xié)調(diào)、不一致、不順暢”問題。強(qiáng)化與“公檢法”監(jiān)管銜接和執(zhí)法支撐，進(jìn)一步增強(qiáng)執(zhí)法的協(xié)同性、聯(lián)動性。將綜合行政執(zhí)法納入“網(wǎng)格化”社會綜治，改變政府單兵作戰(zhàn)、事無巨細(xì)“保姆式”管制的執(zhí)法模式，積極構(gòu)建起政府執(zhí)法、司法支撐、社會共治“三位一體”的社會管理新格局?！踝髡邌挝唬糊埧谑芯庌k E：ZLH

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