呂小永

（中國(guó)有色金屬工業(yè)西安勘察設(shè)計(jì)研究院有限公司，西安 710054）

“綠水青山就是金山銀山”，“像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境，像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境”，這是習(xí)近平總書記在多次重要會(huì)議上的講話。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民物質(zhì)生活文化需求的提高，生態(tài)環(huán)境問題越來越受到人民的關(guān)注[1]。黨的十九大首次提出“習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想”，并將之寫入中國(guó)共產(chǎn)黨章程[2]。針對(duì)生態(tài)文明建設(shè)，國(guó)家和地方先后出臺(tái)了多部法律和多條規(guī)章制度。它們?yōu)樯鷳B(tài)文明建設(shè)提供了法律制度保障，是“綠水青山就是金山銀山”得以實(shí)現(xiàn)的堅(jiān)定“靠山”。目前，山水林田湖生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作已取得一定的進(jìn)展[3-5]。

1 陜西省山水林田湖生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目的實(shí)踐

1.1 陜西省黃土高原地區(qū)在國(guó)家生態(tài)功能區(qū)的地位

陜西省黃土高原地區(qū)是抵御毛烏素沙漠向南荒漠化和沙塵侵襲的第一道屏障，是我國(guó)“兩屏三帶”生態(tài)安全戰(zhàn)略格局的重要組成部分，對(duì)保障黃河中下游地區(qū)生態(tài)安全有重要作用。根據(jù)全國(guó)水土保持規(guī)劃國(guó)家級(jí)水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)復(fù)核劃分成果，銅川市宜君縣、印臺(tái)區(qū)、耀州區(qū)、王益區(qū)屬于國(guó)家級(jí)子午嶺六盤山國(guó)家級(jí)水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)，延安市的吳起縣、志丹縣、安塞區(qū)、寶塔區(qū)、延川縣、延長(zhǎng)縣屬于黃河多沙粗沙國(guó)家級(jí)水土流失重點(diǎn)治理區(qū)。

1.2 陜西省黃土高原地區(qū)主要生態(tài)問題

陜西省黃土高原地區(qū)最突出的生態(tài)問題是水土流失、水資源短缺、植被稀疏且質(zhì)量較差，以及礦山開采對(duì)生態(tài)破壞嚴(yán)重，對(duì)國(guó)家生態(tài)安全和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成了嚴(yán)重威脅。

1.2.1 水土流失嚴(yán)重

水土流失是黃土高原地區(qū)最嚴(yán)重的生態(tài)問題。陜西省黃土高原地區(qū)占全國(guó)面積不足1%，但水土流失量占全國(guó)總量的10%，區(qū)域內(nèi)41個(gè)縣區(qū)都是全國(guó)黃河流域水土流失重點(diǎn)縣，占全國(guó)的30%?，F(xiàn)有水土流失面積為7.5萬km2，占全區(qū)面積的90%，約占全省水土流失面積的三分之二。

1.2.2 水資源短缺，且時(shí)空分布不均

陜西省黃土高原人均水資源量是全省平均值的三分之二，是全國(guó)平均值的三分之一。水資源短缺在流域內(nèi)的河流流量上也表現(xiàn)明顯，陜西黃土高原降水的特征是時(shí)空嚴(yán)重不均，降水集中在6-9月且強(qiáng)度大，易造成嚴(yán)重的或毀滅性洪澇災(zāi)害。

1.2.3 礦山開采破壞生態(tài)嚴(yán)重

陜西省黃土高原地區(qū)礦山開采歷史悠久，廢棄礦山和無主礦山多，開采過程中形成大量的高陡露采邊坡和廢渣堆，易發(fā)生崩塌、滑坡和泥石流等地質(zhì)災(zāi)害。同時(shí)，壓占和損毀大量的土地資源，揚(yáng)塵污染嚴(yán)重，地形地貌景觀和天然植被破壞嚴(yán)重，礦山地質(zhì)環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)的歷史欠賬大，有約80%的廢棄礦山尚未進(jìn)行生態(tài)環(huán)境治理和修復(fù)。

1.2.4 植被稀疏，林分質(zhì)量差

近年來，由于退耕還林政策的實(shí)施，黃土高原植被覆蓋呈整體改善趨勢(shì)，生態(tài)退化得到一定程度的遏制，但受經(jīng)濟(jì)條件的制約，造林過程忽視降水和地形等自然規(guī)律，過分強(qiáng)調(diào)短期治理效果，耐旱的常綠植物過少，林種單一且質(zhì)量較差，加大了地區(qū)水蒸騰量，加劇了水資源消耗。

1.2.5 農(nóng)村面源污染未得到有效控制

垃圾、農(nóng)藥、化肥和農(nóng)膜造成耕地污染，污染的土壤隨著地面徑流從塬面和坡地流入河道中，進(jìn)而污染河流水體。農(nóng)村地區(qū)污水處理設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，除縣城區(qū)建有污水處理廠外，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)未建設(shè)生活污水處理廠，鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民生活污水全部經(jīng)雨水管網(wǎng)直接就近排入河道，垃圾收運(yùn)和處理設(shè)施不夠。

1.3 陜西省黃土高原地區(qū)生態(tài)保護(hù)修復(fù)主要思路

以構(gòu)建國(guó)家西北重要生態(tài)屏障為總體目標(biāo)，針對(duì)陜西省黃土高原地區(qū)水土流失嚴(yán)重、水資源短缺且時(shí)空分布不均、礦山開采造成生態(tài)破壞、荒漠化等突出問題，堅(jiān)持山水林田湖是一個(gè)生命共同體的理念，按照整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理的方針，實(shí)行“梁、塬、坡、溝、川”共治，“水、土、林、田、人”共利，系統(tǒng)規(guī)劃，整體推進(jìn)。突出問題導(dǎo)向，根據(jù)黃土高原生態(tài)問題及其成因，遵循自然規(guī)律、恢復(fù)自然生態(tài)、提高資源環(huán)境承載力的原則，按照因害設(shè)防、對(duì)位配置、突出重點(diǎn)，分步實(shí)施，點(diǎn)面結(jié)合、以點(diǎn)帶面的方式，形成多目標(biāo)、多功能、高效益的保護(hù)修復(fù)體系。

2 陜西省黃土高原地區(qū)生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程部署

陜西省黃土高原地區(qū)生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程工程部署依據(jù)黃土高原地區(qū)土地利用現(xiàn)狀、各地開展黃土高原綜合治理的實(shí)際需要，充分考慮投資合理性和可行性，保證項(xiàng)目順利實(shí)施，充分考慮生態(tài)系統(tǒng)的相關(guān)性與完整性、區(qū)域生態(tài)功能的特殊性與重要性。

2.1 水土流失綜合治理工程

遵循因地制宜，因害設(shè)防，水土共保、系統(tǒng)治理的原則，實(shí)施梁、茆、坡、溝共治，林、草、田、水綜配，制定科學(xué)的水土流失綜合治理規(guī)劃。在規(guī)劃治理的順序和措施的配置上，堅(jiān)持先上游后下游、先支毛溝后主干溝、先坡面后溝道的原則，通過梯田改造及其配套設(shè)施建設(shè)工程、林草封育、植被恢復(fù)、林草改良、溝谷綜合整治工程的實(shí)施，建立梁、茆、坡、溝兼治的立體防護(hù)體系，層層設(shè)防、節(jié)節(jié)攔蓄、疏堵結(jié)合，有效控制流域內(nèi)水土流失。同時(shí)，充分考慮生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益相結(jié)合，加強(qiáng)改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境與土地承載能力。

2.2 水資源保護(hù)與綜合利用工程

在提高水資源利用效率的前提下，適度開發(fā)利用新水源，提高水資源承載能力，支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展。通過建設(shè)堰、塘、壩等雨洪調(diào)劑設(shè)施，調(diào)節(jié)水資源時(shí)空分布不均問題，通過水源涵養(yǎng)林建設(shè)和濕地保護(hù)與修復(fù)，提高水資源的涵養(yǎng)能力、自凈化能力，恢復(fù)水域生態(tài)系統(tǒng)功能。

2.3 廢棄礦山綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程

主要針對(duì)渣堆壓占損毀土地、渣堆形成滑坡和泥石流災(zāi)害、地面塌陷、水土污染等，故根據(jù)“宜耕則耕、宜林則林、宜園則園、宜水則水”的原則，對(duì)試點(diǎn)區(qū)內(nèi)歷史遺留無主礦山采取工程、生物等措施恢復(fù)損毀土地使用功能。

2.4 農(nóng)村面源污染綜合整治工程

以“全面規(guī)劃、合理布局、適度超前”為方針，采用“村收集、鄉(xiāng)轉(zhuǎn)運(yùn)、鎮(zhèn)處理”的處理方式，建立垃圾收集轉(zhuǎn)運(yùn)處置體系。強(qiáng)化重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村生活污水處理及配套設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)區(qū)段污水截流、收集，處理，實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放，有條件的地區(qū)積極推進(jìn)城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施和服務(wù)向農(nóng)村延伸。

2.5 農(nóng)田生態(tài)功能提升工程

在黃土臺(tái)塬區(qū)、河谷階地等主要農(nóng)業(yè)耕作區(qū)，實(shí)施農(nóng)田生態(tài)功能提升工程，增加口糧田的土地產(chǎn)出率，保障區(qū)域糧食安全。做好農(nóng)田生態(tài)功能提升工程，通過科學(xué)合理地開展土地整理、灌溉排水、田間道路、農(nóng)田保護(hù)與生態(tài)環(huán)境保持等田間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，滿足田間管理和農(nóng)業(yè)機(jī)械化、規(guī)?；a(chǎn)需要的同時(shí)，達(dá)到節(jié)約水資源、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率以及改善農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的目的。合理布置耕作田塊，保持各項(xiàng)工程之間的協(xié)調(diào)配合，實(shí)現(xiàn)田間基礎(chǔ)設(shè)施配套齊全。

2.6 能力建設(shè)工程

在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，整理生態(tài)保護(hù)修復(fù)的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、項(xiàng)目管理、績(jī)效考核等方面的成熟經(jīng)驗(yàn)，編寫相關(guān)的指南，為黃土高原地區(qū)提供借鑒。

3 工程項(xiàng)目落地風(fēng)險(xiǎn)管控

山水林田湖生態(tài)保護(hù)修復(fù)是一個(gè)涉及土地、水利、林業(yè)、礦山、地質(zhì)、環(huán)境和生態(tài)等眾多學(xué)科的巨大系統(tǒng)工程，涵蓋領(lǐng)域多、專業(yè)廣、內(nèi)容繁雜、專業(yè)要求高，錯(cuò)誤的理念或不合理的工程措施會(huì)帶來新的生態(tài)破壞。雖前期進(jìn)行了較多的項(xiàng)目收集、整理工作，但實(shí)踐時(shí)難免會(huì)出現(xiàn)問題，存在項(xiàng)目難以落地等風(fēng)險(xiǎn)。

山水林田湖示范工作目前沒有成熟的規(guī)劃模式，融合城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地、環(huán)保和水利等領(lǐng)域各專項(xiàng)規(guī)劃階段特點(diǎn)，結(jié)合山水林田湖示范的核心理念，整合、提煉出適用于山水林田湖項(xiàng)目特性的實(shí)施路徑，通過編制控制性詳細(xì)規(guī)劃探索出山水林田湖控制、管理的新模式。控制性規(guī)劃是實(shí)施方案的繼承和深化，是實(shí)施方案與具體項(xiàng)目有機(jī)銜接的關(guān)鍵，可以將實(shí)施方案總體目標(biāo)、指標(biāo)分解轉(zhuǎn)化為具體片區(qū)、具體單元、具體項(xiàng)目的分項(xiàng)指標(biāo)，使控制指標(biāo)細(xì)化、分解、落實(shí)。

控制性規(guī)劃是建立陜西省黃土高原地區(qū)—綜合治理片區(qū)—治理單元—重點(diǎn)項(xiàng)目四級(jí)治理和生態(tài)修復(fù)控制指標(biāo)體系，明確項(xiàng)目區(qū)的建設(shè)規(guī)模、投資規(guī)模、項(xiàng)目實(shí)施周期、項(xiàng)目實(shí)施效果等?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃以問題導(dǎo)向原則，合理確定生態(tài)環(huán)境治理和修復(fù)分區(qū)、單元?jiǎng)澐旨翱刂浦笜?biāo)，確定治理項(xiàng)目的范圍、建設(shè)規(guī)模、控制指標(biāo)、進(jìn)度計(jì)劃、資金安排及保障措施，是項(xiàng)目后期管理的指導(dǎo)性文件；同時(shí)將總體規(guī)劃宏觀的目標(biāo)要求轉(zhuǎn)化為具體項(xiàng)目的建設(shè)管理指標(biāo)，制定了項(xiàng)目管理、考核指標(biāo)體系，為政府管理和考核提供依據(jù)?？刂菩砸?guī)劃可以打破部門界限，明確各部門的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，使各部門按照分工，各司其職，各負(fù)其責(zé)，協(xié)同配合，保證項(xiàng)目有序?qū)嵤?，保障治理效果?/p>

4 結(jié)語

本文系統(tǒng)闡述了山水林田湖生態(tài)保護(hù)修復(fù)的國(guó)家政策導(dǎo)向，分析說明了陜西省山水林田湖生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目在我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)中的重要意義，針對(duì)陜西省黃土高原地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)面臨的問題，提出一套切實(shí)可行的工程治理思路、治理理念、治理措施和項(xiàng)目落地風(fēng)險(xiǎn)控制措施，預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)、發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)，保證項(xiàng)目的順利實(shí)施。生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目的系統(tǒng)實(shí)施，有助于實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)整體修復(fù)的預(yù)期成效，同時(shí)教育大眾提高環(huán)保意識(shí)，從根本上解除環(huán)境影響威脅，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，實(shí)現(xiàn)中華民族的永續(xù)發(fā)展。