文 竇淑霞

中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)與河北大光明實(shí)業(yè)集團(tuán)嘉晶玻璃有限公司（下稱“嘉晶公司”）大氣污染環(huán)境公益訴訟案，是京津冀地區(qū)首例大氣污染環(huán)境公益訴訟案件。該案在邢臺(tái)市中級(jí)人民法院進(jìn)行審理，經(jīng)當(dāng)事人陳述、舉證、鑒定等法定審理程序，最終以調(diào)解方式結(jié)案。被告嘉晶公司從一個(gè)多次因違法排污被行政機(jī)關(guān)罰款的玻璃生產(chǎn)企業(yè)，經(jīng)過本次訴訟后，不僅積極繳納罰款、對(duì)污染設(shè)施升級(jí)改造、按照鑒定的環(huán)境修復(fù)費(fèi)進(jìn)行賠付，且自愿拿出150萬元用于公益，回報(bào)社會(huì)，是本案的一大亮點(diǎn)，有效發(fā)揮了公益訴訟的社會(huì)導(dǎo)向功能，在個(gè)案中達(dá)到了監(jiān)督和預(yù)防雙重效果，實(shí)現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)和綠色發(fā)展的雙重維護(hù)。

案情簡介

環(huán)保部門多次罰款的事實(shí)均予認(rèn)可，在進(jìn)入訴訟后即停止生產(chǎn)、對(duì)排污設(shè)施升級(jí)改造，同意按照鑒定意見確定的環(huán)境修復(fù)費(fèi)用進(jìn)行賠償，并在省級(jí)媒體公開賠禮道歉。2018年6月16日，在邢臺(tái)市中級(jí)人民法院主持下，原被告雙方自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議：被告嘉晶公司在停產(chǎn)后投資3000萬元人民幣用于排污設(shè)施的升級(jí)改造，改造完成后經(jīng)相關(guān)部門驗(yàn)收合格、原告實(shí)地考察確認(rèn)；被告嘉晶公司在依照鑒定意見賠付環(huán)境損害及功能修復(fù)費(fèi)用共計(jì)22.74萬元之外，自愿再出資150萬元，用于環(huán)境生態(tài)治理；嘉晶公司支付原告代理律師費(fèi)、差旅費(fèi)、住宿費(fèi)等共計(jì)12萬元；嘉晶公司在省級(jí)以上媒體向社會(huì)公開賠禮道歉。邢臺(tái)市中級(jí)人民法院在調(diào)解協(xié)議公告一個(gè)月后，作出民事調(diào)解書，該調(diào)解書已送達(dá)并生效。

2015年5月-12月期間，河北省沙河市環(huán)保部門多次發(fā)現(xiàn)嘉晶公司在生產(chǎn)過程中閑置污染物處理設(shè)施，導(dǎo)致超標(biāo)排放污染物。為此，環(huán)保部門多次采取行政執(zhí)法措施，責(zé)令被告達(dá)標(biāo)排放，但被告仍然采取夜間停止環(huán)保設(shè)施運(yùn)行的手段，向空氣中偷排大量污染物，嚴(yán)重污染了大氣環(huán)境。原告依照《中華人民共和國大氣污染防治法》第七條和第一百二十五條之規(guī)定，向邢臺(tái)市中級(jí)人民法院提起環(huán)境侵權(quán)訴訟，訴訟請求：1.立即停止超標(biāo)排放污染物；2.在媒體上公開賠禮道歉；3.賠償因違法排污造成的環(huán)境污染損害，并承擔(dān)相應(yīng)的懲罰性賠償金；4.被告采取直接措施或者替代措施修復(fù)被污染損害的環(huán)境；5.判令被告承擔(dān)原告為本次訴訟而支出的評(píng)估費(fèi)、鑒定差旅費(fèi)等一切必要的費(fèi)用。

被告嘉晶公司對(duì)其閑置污染設(shè)施，超標(biāo)排污并被

案件評(píng)析與思考

民事公益訴訟在個(gè)案中體現(xiàn)預(yù)防原則

環(huán)境損害波及面大，破壞程度嚴(yán)重，修復(fù)費(fèi)用高昂。因此，環(huán)境司法在強(qiáng)調(diào)事后救濟(jì)的同時(shí)，應(yīng)兼顧預(yù)防原則。最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境公益訴訟若干問題的解釋》規(guī)定，環(huán)境公益訴訟的功能事先預(yù)防和事后救濟(jì)并重。但是由于法院司法權(quán)的被動(dòng)性，人們往往覺得事先預(yù)防功能的實(shí)現(xiàn)具有一定難度，用之不慎，會(huì)突破司法權(quán)的基本屬性，并對(duì)行政權(quán)進(jìn)行干預(yù)。實(shí)質(zhì)上，預(yù)防原則體現(xiàn)在環(huán)境審判的諸多方面，需要審判人員在實(shí)踐中善于發(fā)現(xiàn)、予以重視并積極探索。筆者以大氣污染民事公益訴訟為例，對(duì)預(yù)防原則在審判中的體現(xiàn)進(jìn)行分析。

首先，環(huán)境侵權(quán)責(zé)任承擔(dān)方式中包括“預(yù)防性責(zé)任承擔(dān)方式”。在大氣污染民事公益訴訟中，原告的第一項(xiàng)請求往往是停止侵害。這項(xiàng)請求的實(shí)現(xiàn)方式為：被告污染企業(yè)在進(jìn)入訴訟后主動(dòng)或被迫停止排放污染物或停產(chǎn)，并在原告和法院的監(jiān)督下積極采取改進(jìn)生產(chǎn)工藝、更換污染設(shè)備等措施，防止環(huán)境污染、生態(tài)破壞的進(jìn)一步擴(kuò)大，預(yù)防性地消除不良影響，體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。本案被告嘉晶公司在應(yīng)訴后停止生產(chǎn)，并投資3000萬元更換污染設(shè)備。山東德州大氣污染公益訴訟案件是在法院和政府的支持下，被告企業(yè)整體搬遷，重新選址建廠。這均在個(gè)案中體現(xiàn)了預(yù)防原則。

第二，公益訴訟判決的輻射效應(yīng)具有預(yù)防功能。判決污染企業(yè)對(duì)造成的污染和環(huán)境侵害予以賠償，并支付環(huán)境修復(fù)的費(fèi)用、賠禮道歉等，不僅會(huì)對(duì)污染企業(yè)具有強(qiáng)大的震懾作用，對(duì)于周邊其他同類企業(yè)也具有一定的影響，這種輻射效應(yīng)實(shí)質(zhì)上也是一種風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防。因此，對(duì)于公益訴訟案件的審理和裁判，司法公開、公眾參與、宣傳報(bào)道等工作尤為重要，是實(shí)現(xiàn)公益訴訟判決輻射效應(yīng)的重要環(huán)節(jié)。

第三，在案件執(zhí)行階段實(shí)現(xiàn)監(jiān)督和預(yù)防雙重效果。以本案為例：調(diào)解書主文中損害賠償?shù)目铐?xiàng)分期一年給付，原因是企業(yè)正在升級(jí)改造過程中，尚未恢復(fù)生產(chǎn)，因此賠償資金在時(shí)間上給予緩沖，體現(xiàn)對(duì)企業(yè)發(fā)展的支持。但是分期給付還可以產(chǎn)生另外一個(gè)效果，即，在賠償金分期給付階段，企業(yè)依然要接受原告、法院以及公眾的繼續(xù)監(jiān)督。這種監(jiān)督也同時(shí)實(shí)現(xiàn)了防止被告企業(yè)再次超標(biāo)排污，甚至再次進(jìn)入訴訟的預(yù)防功能。泰州水污染案件中，二審法院對(duì)一審判決的修復(fù)費(fèi)用進(jìn)行調(diào)整的方案是：如果污染企業(yè)對(duì)其造成的污染進(jìn)行及時(shí)清理，并積極改進(jìn)設(shè)備以及在之后的一段時(shí)間內(nèi)沒有違法污染行為，二審法院即會(huì)對(duì)一審判決的1.6億余元環(huán)境修復(fù)費(fèi)進(jìn)行40%的折抵。這種促使污染企業(yè)積極清理污染、進(jìn)行技術(shù)改造的判決方式，實(shí)現(xiàn)了法院在判決后的“監(jiān)督”，以及“預(yù)防”企業(yè)再次實(shí)施污染行為的雙重效果。

環(huán)境保護(hù)中行政權(quán)與司法權(quán)功能之比較

從行政權(quán)和司法權(quán)的屬性來講，對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)和污染防治工作，行政權(quán)居于主要地位，司法權(quán)因其被動(dòng)性以及事后監(jiān)督的后置性，體現(xiàn)的是輔助和補(bǔ)充功能。但是如果行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行一次次行政處罰后，污染企業(yè)依然超標(biāo)排污，那么行政機(jī)關(guān)的處罰實(shí)現(xiàn)了什么目的？這種處罰、排污、再處罰的循環(huán)狀況，能否認(rèn)定行政機(jī)關(guān)積極履行了法定職責(zé)？因?yàn)?，行政處罰的后果并未使得污染企業(yè)停止違法排污，環(huán)境及公共利益仍然在持續(xù)遭受侵害。

本案中，被告嘉晶公司在被提起訴訟之前即出現(xiàn)上述狀況，被行政機(jī)關(guān)多次處罰，但企業(yè)并未因行政處罰走上合法生產(chǎn)之路，而是在繳納罰款后繼續(xù)偷排。但在進(jìn)入訴訟后，嘉晶公司在第一時(shí)間停止了生產(chǎn)，然后對(duì)污染設(shè)施進(jìn)行升級(jí)改造。在訴訟中對(duì)超標(biāo)排放污染物的行為均予認(rèn)可，并表示會(huì)積極賠償環(huán)境修復(fù)費(fèi)用，且主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。從本案中行政處罰的后果與進(jìn)行環(huán)境民事公益訴訟的效果來講，顯然公益訴訟更能制止企業(yè)違法排污、破壞環(huán)境的行為，并督促企業(yè)徹底改變生產(chǎn)方式，實(shí)現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的統(tǒng)一。應(yīng)該說，環(huán)境民事公益訴訟在防治污染、保護(hù)環(huán)境方面的作用更徹底，功能更完善。

行政學(xué)家認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)在環(huán)境公共事務(wù)上具有主導(dǎo)權(quán)，司法權(quán)介入最重要的功能是監(jiān)督行政權(quán)依法行使，因此，環(huán)境行政公益訴訟應(yīng)是環(huán)境公益訴訟的重點(diǎn)和發(fā)展方向。筆者認(rèn)為，行政公益訴訟的主要功能是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)，因此一般發(fā)生在預(yù)防階段或污染初始階段。如果污染已經(jīng)形成，且行政機(jī)關(guān)也已實(shí)施了行政處罰，在效果欠佳的情況下，民事公益訴訟即可登場。其不僅彌補(bǔ)行政處罰之不足，同時(shí)使得被污染的環(huán)境獲得救濟(jì)和修復(fù)，并且督促企業(yè)升級(jí)改造，為企業(yè)綠色發(fā)展發(fā)揮著重要作用。因此，環(huán)境公益訴訟的發(fā)展，應(yīng)是環(huán)境行政公益訴訟與民事公益訴訟并重。目前，對(duì)于環(huán)境行政公益訴訟附帶民事公益訴訟實(shí)踐中已有案例，雖然在訴訟程序、主體地位等方面會(huì)有不少障礙，但是對(duì)于實(shí)現(xiàn)公益訴訟的目的來說，具有很好的發(fā)展空間。

被告自愿出資用于公益的行為能否寫入判決書

對(duì)于公益訴訟案件的調(diào)解，與一般民事案件不同。第一，原告處分權(quán)在調(diào)解方面受到一定的限制。第二，法院應(yīng)當(dāng)對(duì)公益訴訟的調(diào)解實(shí)施職權(quán)性干預(yù)，調(diào)解方案同時(shí)要接受社會(huì)監(jiān)督。第三，調(diào)解的數(shù)額一般不低于實(shí)際發(fā)生的損害賠償數(shù)額。對(duì)于公益訴訟的被告來說，調(diào)解結(jié)案的主要目的是希望在案件中體現(xiàn)自己主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任的態(tài)度，而不是在判決強(qiáng)制力下進(jìn)行的賠償。本案中，被告在調(diào)解方案中不僅積極承擔(dān)了損害公共利益的責(zé)任，且自愿承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任希望通過調(diào)解的方式公布于社會(huì)。

在這個(gè)案件最終的結(jié)案方式上，法院實(shí)質(zhì)是有爭議的。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，被告自愿承擔(dān)的150萬元社會(huì)公益費(fèi)用，寫入判決書障礙太多。首先，出資150萬元是被告自愿行為，不是原告的訴訟請求，因此將被告的自愿行為寫入判決超出了原告的訴訟請求，在訴訟程序上有障礙。其次，將調(diào)解內(nèi)容以判決的形式作出,缺乏法律依據(jù)。最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第148條有明確規(guī)定，當(dāng)事人自行和解或調(diào)解達(dá)成協(xié)議后，請求人民法院按照和解協(xié)議或者調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容制作判決書的，人民法院不予準(zhǔn)許。最后，被告嘉晶公司自愿承擔(dān)150萬元服務(wù)社會(huì)，一定是希望法院突出自己自愿承擔(dān)的意思表示，而寫在判項(xiàng)中會(huì)降低當(dāng)事人主動(dòng)性和自愿性。

另一種意見認(rèn)為，嘉晶公司自愿出資150萬元以判決的方式作出，具有一定創(chuàng)新性，可以嘗試。首先，法院不得超出訴訟請求進(jìn)行裁判，是民訴法的一般規(guī)定，來源于處分權(quán)主義。但在公益訴訟中，原告處分權(quán)受限，法院職權(quán)性增強(qiáng)是其明顯特征，因此對(duì)于150萬元自愿承擔(dān)的費(fèi)用是判還是調(diào)，可以基于公益訴訟的特殊性進(jìn)行探索，而不拘泥于民訴法的一般規(guī)定。其次，雖然民訴法司法解釋第148條規(guī)定了對(duì)調(diào)解協(xié)議不得制作判決書的情形，但在涉外民事訴訟和再審程序中都有例外規(guī)定。因此，在公益訴訟中對(duì)于調(diào)解內(nèi)容制作判決書，對(duì)于正在發(fā)展和不斷完善的公益訴訟制度來說，探索和嘗試必不可少。最后，相比較普通民事案件，公益訴訟案件更加強(qiáng)調(diào)社會(huì)評(píng)價(jià)和指引功能。尤其是在環(huán)境公益訴訟發(fā)展初期，通過判決確立規(guī)則，來評(píng)價(jià)、指引人們的環(huán)境生態(tài)行為，對(duì)潛在的污染行為起到震懾作用，提高民眾保護(hù)環(huán)境的守法意識(shí)，也有利于提高司法權(quán)威。公益訴訟在我國是一項(xiàng)新的訴訟制度，必定要有一個(gè)創(chuàng)新發(fā)展的過程。江必新大法官言：“規(guī)則并非圓滿自洽，不足以自成，亦不足以自行，需要人的因素介入和引導(dǎo)，使規(guī)則富有生命力并得以持續(xù)和興旺?！?/p>

河北省邢臺(tái)市中級(jí)人民法院這起環(huán)境公益訴訟案件，無論結(jié)案方式是調(diào)解還是判決，訴訟的功能和價(jià)值均得到了實(shí)現(xiàn)，法律效果和社會(huì)效果得到了統(tǒng)一。第一，被告污染企業(yè)在行政機(jī)關(guān)屢次處罰依然繼續(xù)超標(biāo)排污的情形下，在司法介入之后實(shí)現(xiàn)了企業(yè)由污染向積極治污并服務(wù)社會(huì)的轉(zhuǎn)變；第二，被告自愿出資的公益行為，是本案最大亮點(diǎn)和創(chuàng)新點(diǎn)，對(duì)于發(fā)展環(huán)境審判理論、促進(jìn)規(guī)則創(chuàng)新、完善環(huán)境公益訴訟制度等方面具有重大意義。