文 王亞民 鐘齊旺

渤海在我國(guó)四大海域中位于最北端，三面環(huán)陸，環(huán)抱三省一市（遼、冀、津、魯），經(jīng)渤海海峽相接于黃海，是典型的近海，也是我國(guó)唯一的內(nèi)海。環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈是我國(guó)重要的海水養(yǎng)殖區(qū)、海產(chǎn)品出產(chǎn)區(qū)、沿海工業(yè)區(qū)。為治理渤海污染，我國(guó)采取了諸多措施，雖然渤海水質(zhì)有所改善，但重點(diǎn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量未見(jiàn)根本好轉(zhuǎn)，生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)增加，生態(tài)環(huán)境保護(hù)形勢(shì)依然嚴(yán)峻。新時(shí)期，打好一場(chǎng)渤海綜合治理的攻堅(jiān)戰(zhàn)，急需尋求新的辦法，2018年7月23日新成立的生態(tài)環(huán)境部審議并原則通過(guò)了《渤海綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃》，為環(huán)渤海地區(qū)環(huán)境治理奠定了基礎(chǔ)，并為促進(jìn)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提供了重要支撐。

新時(shí)代渤海環(huán)境污染現(xiàn)狀

渤海海洋環(huán)境污染主要集中在近岸海域，入?？谟葹閲?yán)重，來(lái)源主要為陸源污染。渤海處于相對(duì)封閉的海洋環(huán)境，自身海水交換能力差，深處內(nèi)海，海面平靜，海洋污染集中，得不到及時(shí)分解消散。人類的生產(chǎn)活動(dòng)是渤海污染的根本原因，每年有大量的陸源污水和污染物隨水流進(jìn)入渤海，大氣污染沉降也導(dǎo)致渤海酸度、重金屬含量升高。此外，渤海海洋資源開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)、海上石油開(kāi)采、船舶排污也會(huì)造成海洋污染。

渤海環(huán)境質(zhì)量嚴(yán)重惡化，表現(xiàn)于海岸帶污染明顯，污染范圍擴(kuò)大，生態(tài)系統(tǒng)弱化，生態(tài)環(huán)境退化，赤潮、富營(yíng)養(yǎng)化等。渤海環(huán)境污染對(duì)生態(tài)環(huán)境造成損害，第一受害對(duì)象為海洋生物，最終受害對(duì)象則是人類自身，渤海的污染通過(guò)食物鏈己嚴(yán)重危及當(dāng)?shù)厝嗣竦恼Ｉ詈蜕眢w健康。治理海洋污染，改善生態(tài)環(huán)境，為新時(shí)代渤海地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展打下基礎(chǔ)已刻不容緩。

渤海環(huán)境污染治理面臨的挑戰(zhàn)

根據(jù)《中國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》，2015年以來(lái)渤海海水水質(zhì)逐年好轉(zhuǎn)，但是依然不樂(lè)觀。2017年夏季未達(dá)到第一類海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的海域面積為18740平方公里，占全海域的24.25%，秋季則更高。海水富營(yíng)養(yǎng)化嚴(yán)重，主要超標(biāo)物為無(wú)機(jī)氮、磷酸鹽及石油類，赤潮頻繁爆發(fā)。

根據(jù)生態(tài)環(huán)境部公開(kāi)資料，渤海環(huán)境污染在四大海域中較為嚴(yán)重?，F(xiàn)階段環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)還需要發(fā)展，大量低質(zhì)量的工業(yè)企業(yè)仍存在于環(huán)渤海區(qū)域。目前, 海洋環(huán)境容量的大小和污染源的對(duì)應(yīng)關(guān)系仍不清楚, 還不能有針對(duì)性地控制污染物質(zhì)的排放,從而最大限度地減少污染。一套有效合理的海洋污染評(píng)估機(jī)制尚未形成，海洋監(jiān)察手段落后，海洋環(huán)境執(zhí)法力度不足。

環(huán)渤海區(qū)域人口壓力巨大

環(huán)渤海區(qū)域是我國(guó)的主要人口聚集區(qū)，大量生產(chǎn)生活需求帶來(lái)的陸源污染，給海洋造成了巨大負(fù)擔(dān)。根據(jù)國(guó)家海洋局《全國(guó)海洋功能區(qū)劃（2011-2020年）》，環(huán)渤海有大面積的養(yǎng)殖區(qū)和增殖區(qū)，分布有6個(gè)主要大型港口。同時(shí)，還規(guī)劃有海洋傾倒區(qū)、旅游休閑娛樂(lè)區(qū)等可能對(duì)海洋環(huán)境造成污染的功能區(qū)。

新時(shí)代，我國(guó)根據(jù)國(guó)情實(shí)行二胎計(jì)劃生育政策，環(huán)渤海區(qū)域人口還將保持較低增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。人口的大量聚集，大量的生活垃圾、生產(chǎn)垃圾仍可能進(jìn)入海洋。工業(yè)排污、農(nóng)業(yè)廢水、生活污水，大量高溫高鹽、有毒有害的污水將隨著河口、排污口流入海洋，給海洋生態(tài)環(huán)境造成無(wú)可彌補(bǔ)的損失。

地方發(fā)展需要同海洋生態(tài)保護(hù)之間的沖突

環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈三省一市海洋經(jīng)濟(jì)占比高。由原農(nóng)業(yè)部漁業(yè)漁政管理局編著的《2017中國(guó)漁業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，渤海2016年海洋捕撈總產(chǎn)量為1015092噸，傳統(tǒng)漁民、漁業(yè)從業(yè)人員接近500萬(wàn)。近年來(lái)，海上石油開(kāi)采、海底鉆井平臺(tái)事故頻繁發(fā)生，2012年康菲石油溢油事故最終造成6200平方公里海域海水污染，其中，870平方公里海域海水受到重度污染。此外大量航行在海上的運(yùn)輸船舶也給海洋生態(tài)環(huán)境帶來(lái)污染隱患。

隨著環(huán)渤海地區(qū)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，每年都有大量的工業(yè)城鎮(zhèn)圍填海。但地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展絕不能以犧牲環(huán)境為代價(jià)，新時(shí)代應(yīng)當(dāng)追尋經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的可持續(xù)、可協(xié)調(diào)、科學(xué)的發(fā)展。目前，國(guó)家已開(kāi)始采取嚴(yán)格措施，控制渤海地區(qū)的海洋建設(shè)項(xiàng)目。

海洋環(huán)境執(zhí)法力度不足

歷史上，海洋環(huán)境保護(hù)需要多個(gè)部門(mén)共同協(xié)調(diào)規(guī)范管理，《海洋環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定生態(tài)環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家海洋局、國(guó)家海事局、國(guó)家海洋與漁業(yè)局以及軍隊(duì)環(huán)保部門(mén)共同參與海洋環(huán)境治理。雖然各部門(mén)有分工，但仍存在部門(mén)權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法的現(xiàn)象，導(dǎo)致辦事效率低下，影響執(zhí)法力度，進(jìn)而導(dǎo)致海洋環(huán)境保護(hù)及海洋污染治理效果不佳。雖然2018年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，將海洋環(huán)境管理職責(zé)劃歸生態(tài)環(huán)境部，為渤海綜合治理奠定了管理基礎(chǔ)，但是工作的理順需要時(shí)間，要取得明顯效果，還有很長(zhǎng)的路要走

此外，生態(tài)環(huán)境部的海上環(huán)境監(jiān)測(cè)與執(zhí)法剛剛起步，總體力量不足，依靠現(xiàn)有能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足渤海污染防治的需要。渤海地區(qū)跨行政區(qū)域大，涉及13地市，各方利益復(fù)雜，缺少聯(lián)動(dòng)調(diào)節(jié)機(jī)制，缺乏海水污染事故應(yīng)急處置機(jī)制。海洋環(huán)境執(zhí)法停留在表面，處罰措施單一，執(zhí)行難，很難達(dá)到有效保護(hù)海洋生態(tài)，防治海洋污染的效果。不同法律法規(guī)之間存在矛盾沖突，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，一旦發(fā)生相關(guān)事故，容易發(fā)生糾紛。

新時(shí)代渤海環(huán)境保護(hù)目標(biāo)

進(jìn)入新時(shí)代，渤海變死海的風(fēng)險(xiǎn)依舊存在。渤海污染治理應(yīng)從源頭防治，控制污染排放總量，降低陸源污染，控制海源污染，采取預(yù)防為主、防治結(jié)合的原則，分步實(shí)施。要堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，實(shí)施綜合治理，堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)優(yōu)先，嚴(yán)控入海河流與直排污染，逐步實(shí)現(xiàn)渤海環(huán)境合格，生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定，提高渤海環(huán)境承載力，保障生態(tài)安全與環(huán)渤海的可持續(xù)發(fā)展。

具體措施包括：

完善財(cái)政保障制度，打造海洋環(huán)境保護(hù)專業(yè)隊(duì)伍

兵馬未動(dòng)，糧草先行。新時(shí)代渤海污染治理，應(yīng)從國(guó)家財(cái)政、污染企業(yè)違規(guī)罰沒(méi)資金中拿出專項(xiàng)資金，同時(shí)地方也應(yīng)根據(jù)財(cái)政收入情況，配套相應(yīng)資金，建立渤海污染防治基金，進(jìn)行統(tǒng)一管理。污染物入海總量在短時(shí)期內(nèi)很難下降，因此要先按現(xiàn)行法律法規(guī)嚴(yán)格管控陸源污染物入海，投入資金建設(shè)污染處理設(shè)施,建立生態(tài)污染處理系統(tǒng)。在海上環(huán)境監(jiān)測(cè)、巡察，海洋環(huán)境執(zhí)法，海洋生態(tài)環(huán)境事故應(yīng)急等海洋保護(hù)環(huán)節(jié)加強(qiáng)培訓(xùn)管理，建立一支擁有專業(yè)技能的海洋污染防治隊(duì)伍。

合理開(kāi)發(fā)海洋資源和興建海洋工程

盲目的海洋資源開(kāi)發(fā)利用是我國(guó)所有海域存在的通病。渤海地區(qū)海洋開(kāi)發(fā)利用質(zhì)量總體不高。應(yīng)嚴(yán)格控制不合理的海水養(yǎng)殖、圍海造地、海岸工程、深海開(kāi)發(fā)等海洋開(kāi)發(fā)和海洋工程興建。嚴(yán)把入口，加強(qiáng)審批，加快環(huán)渤海區(qū)域產(chǎn)業(yè)調(diào)整和結(jié)構(gòu)優(yōu)化步伐。完善涉海工程排污申報(bào)和排污許可證制度，加大對(duì)污染企業(yè)的處罰力度，關(guān)停和淘汰污染嚴(yán)重、技術(shù)落后的企業(yè)，處理違法排污單位，鼓勵(lì)綠色清潔生產(chǎn)。對(duì)清潔的海洋環(huán)境、優(yōu)美的濱海生活空間和親水岸線的要求不斷提高，對(duì)健康、安全的海洋食品需求不斷增加，對(duì)核電、危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)安全高度關(guān)注，對(duì)海洋資源進(jìn)行合理開(kāi)發(fā)。

有法治海、依法治海

渤海海洋環(huán)境污染防治，一要做到有法治海，充分發(fā)揮《海洋環(huán)境保護(hù)法》《近岸海域污染防治方案》《海域使用管理法》《渤海環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃（2008— 2020年）》等法律規(guī)章制度約束作用，同時(shí)完善環(huán)境公益訴訟制度，賦予公民、法人或其他組織環(huán)境訴訟權(quán)和索賠權(quán)。建立健全破壞海洋生態(tài)環(huán)境的監(jiān)督、舉報(bào)機(jī)制，加大公眾參與的深度和廣度。二要做到依法治海，嚴(yán)格執(zhí)行《海洋環(huán)境保護(hù)法》等相關(guān)法律法規(guī)，遵守海洋環(huán)境污染保護(hù)公約，嚴(yán)格按照國(guó)家劃定的海洋功能區(qū)劃，科學(xué)合理地使用海域。

利用新媒體廣泛宣傳，調(diào)動(dòng)公眾積極參與

新媒體將是渤海海洋環(huán)境污染防治教育的新陣地。我們應(yīng)適時(shí)建立渤海污染治理專題網(wǎng)站，利用微博、微信公眾號(hào)等渠道向民眾宣傳海洋環(huán)保知識(shí)，提高其海洋保護(hù)法律意識(shí)，推進(jìn)海洋環(huán)境文化建設(shè)。渤海污染治理說(shuō)到底還是人的問(wèn)題，要調(diào)動(dòng)公眾參與渤海環(huán)境污染治理的積極性必須開(kāi)展廣泛、有效的宣傳。

近些年，非政府組織在環(huán)保領(lǐng)域也發(fā)揮了很大作用，應(yīng)動(dòng)員社會(huì)環(huán)保團(tuán)體自覺(jué)投身于海洋環(huán)境保護(hù)事業(yè)，切實(shí)做好渤海海洋生態(tài)環(huán)境與自然資源的保護(hù)。多措并施，推動(dòng)全民參與渤海海洋環(huán)境污染防治，形成關(guān)注渤海、開(kāi)發(fā)渤海、管理渤海、保護(hù)渤海的良好社會(huì)氛圍，推動(dòng)環(huán)渤海區(qū)域海洋產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)環(huán)渤海區(qū)海洋經(jīng)濟(jì)的繁榮。