文 閆立東 彭峰

2018年夏季以來，北半球多地出現(xiàn)創(chuàng)紀(jì)錄的高溫?zé)崂恕⒏珊岛蛷?qiáng)降水等極端天氣，亞洲、歐洲、北美洲和北部非洲遭遇嚴(yán)重酷暑，北極圈氣溫甚至達(dá)30攝氏度，挪威和芬蘭也分別出現(xiàn)33攝氏度以上的高溫。世界氣象組織7月發(fā)布的文章中確定極端天氣在全球的發(fā)生，無疑是氣候變化的結(jié)果。

21世紀(jì)，人類正面臨嚴(yán)峻的氣候問題，而影響氣候問題的重要因素就是溫室氣體（主要為CO2）在大氣層內(nèi)的存量。如何避免大氣層內(nèi)溫室氣體的增加，尤其是在不嚴(yán)重影響人類活動(dòng)的基礎(chǔ)下，減少溫室氣體排放成為了世界各國(guó)面臨的主要問題?，F(xiàn)有的減排技術(shù)，包括超臨界及超超臨界排放技術(shù)（HELE）均不能達(dá)到趨零排放這一目的。在這一大背景下，碳捕集、利用和封存(Carbon Capture,Utilization and Sequestration，CCUS)越來越受到減排企業(yè)與減排責(zé)任締約國(guó)的青睞。

CCUS概況

CCUS是指收集使用礦物燃料作為能源生產(chǎn)的業(yè)主所排放二氧化碳，將二氧化碳進(jìn)行液化、存儲(chǔ)及利用，以有效避免其進(jìn)入大氣層的技術(shù)項(xiàng)目。該技術(shù)主要包含三個(gè)步驟：CO2的捕集、CO2的液化及運(yùn)輸、CO2的利用與儲(chǔ)存。特別在利用方面，近年來有了重大的發(fā)展，CCUS技術(shù)可將CO2轉(zhuǎn)化為具有商業(yè)價(jià)值的有用化學(xué)品，合成一氧化碳，加入化肥生產(chǎn)，作為飲料食品添加劑以及超臨界碳萃??；除此以外，還可以將其運(yùn)用到改善堿性水體，培養(yǎng)水生藻類等生物環(huán)境修復(fù)方面；對(duì)于礦物資源開采者而言，使用CCUS技術(shù)將CO2回注可以有效提高采收率（EOR, Enhanced Oil Recovery），減輕地質(zhì)變化。CCUS與眾不同之處在于改變了CCS（Carbon capture and sequestration）只能將液化的CO2用于驅(qū)油的單一功能，其在利用領(lǐng)域與經(jīng)濟(jì)效益上有著較大的升級(jí)。

CCUS技術(shù)發(fā)展中的融資問題

全球CCS示范項(xiàng)目中，美國(guó)的碳捕集項(xiàng)目數(shù)量居首，已運(yùn)行和規(guī)劃中的項(xiàng)目達(dá)24個(gè)，其次是歐洲的21個(gè)和中國(guó)的11個(gè)。除此以外，挪威政府修訂了關(guān)于CCUS項(xiàng)目的融資議案，承諾在未來新建的兩個(gè)項(xiàng)目中提供2600萬英鎊的融資。英國(guó)政府宣布對(duì)CCUS項(xiàng)目投入2150萬英鎊用于新技術(shù)的開發(fā)與利用。IPCC已經(jīng)表明,在“2℃”的目標(biāo)不變下，如果沒有CCUS項(xiàng)目的存在，溫室氣體減排氣候行動(dòng)的成本高出近138%。

作為世界最為強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)體，美國(guó)在CCUS的應(yīng)用方面走在世界的前列。2017年1月10日Petra Nova的CCUS項(xiàng)目在德州正式投入運(yùn)營(yíng)，該項(xiàng)目是一個(gè)以煤為燃料的CCUS燃燒后裝置，可有效減少90%的CO2排放。在運(yùn)營(yíng)的頭十個(gè)月里，該項(xiàng)目將石油采收率提高了130%。Petra Nova項(xiàng)目每天能吸收5000噸CO2，這相當(dāng)于讓35萬輛汽車上路，基本上完成了減排責(zé)任，有效地減低了溫室氣體排放。

在美國(guó)，這類CCUS項(xiàng)目的建成投產(chǎn)與政策、法規(guī)性支持有著緊密的關(guān)系。2008年美國(guó)通過了關(guān)于CCUS項(xiàng)目的稅收抵扣議案，修改了原有的CCS法案，該議案以抵免稅負(fù)作為主要內(nèi)容，對(duì)提高油氣田采收率的CCUS項(xiàng)目采取10美元/公噸的抵扣，對(duì)進(jìn)行鹽水封存的采取20美元/公噸的抵扣。議案通過初期，因其存在各州政策執(zhí)行的不確定性以及補(bǔ)貼力度不夠的問題，CCUS項(xiàng)目未能得到更好的推進(jìn)。因此，2018年2月19日美國(guó)通過了稅收抵扣法案（45Q），將化學(xué)利用與油田開采類的CCUS項(xiàng)目抵扣額提升至35美元/公噸；對(duì)于鹽水封存項(xiàng)目給予最高50美元/公噸的抵扣。同時(shí)該法案還設(shè)置了發(fā)電企業(yè)與工業(yè)企業(yè)的最低封存額和稅收抵扣的期限。美國(guó)“未來法案”(the Future Act S1353)的通過尤其是關(guān)于CCUS項(xiàng)目稅收抵扣法律(the Carbon Capture HR 3761)的通過，直接提升了業(yè)主建設(shè)、運(yùn)營(yíng)該項(xiàng)目的積極性。同時(shí)，美國(guó)政府還在積極探索各州與聯(lián)邦之間對(duì)于CO2運(yùn)輸、注入以及注入井的檢測(cè)與關(guān)閉規(guī)則，與加拿大探索協(xié)同機(jī)制，在國(guó)內(nèi)建設(shè)用于液化CO2的管道運(yùn)輸機(jī)制。未來這些法案的通過都能夠有效提高CCUS項(xiàng)目的投資、運(yùn)營(yíng)，減少數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性漏洞，降低生產(chǎn)業(yè)主的利用、儲(chǔ)存成本，防控溫室氣體泄漏的風(fēng)險(xiǎn)。

印度作為世界上人口增長(zhǎng)最為迅猛的國(guó)家，至今仍有2.39億人口無法獲得充足的電力。截至2017年，印度351個(gè)在建或在計(jì)劃當(dāng)中的發(fā)電廠項(xiàng)目，在發(fā)電廠建設(shè)投資方面，目前和即將進(jìn)行的投資都將主要集中在火電項(xiàng)目，尤其是燃煤發(fā)電項(xiàng)目。該國(guó)Madras的一家小型發(fā)電工廠為CCUS項(xiàng)目在印度落地起到了積極的推進(jìn)作用，雖然該項(xiàng)目并未獲得印度政府的補(bǔ)貼，但其已經(jīng)投產(chǎn)并運(yùn)營(yíng)，CO2捕獲率高達(dá)97%,有效減少溫室氣體向大氣排放。該國(guó)政府表示會(huì)積極推進(jìn)溫室氣體計(jì)劃，并逐步考慮關(guān)于CCUS項(xiàng)目建設(shè)的法規(guī)與補(bǔ)貼議題。

在減排義務(wù)不斷加大的今天，關(guān)于CCUS技術(shù)的應(yīng)用逐漸受到世界各國(guó)的重視，而推進(jìn)該技術(shù)的重要方式就是提供資金上的支持。這種政策支持方式主要有兩種，一是以美國(guó)為代表的稅收抵免法案：該政策設(shè)置了減排下限與抵免金額，可以有效地刺激業(yè)主運(yùn)營(yíng)及長(zhǎng)期減排的積極性，但對(duì)于項(xiàng)目建設(shè)的投資支持力度較小，資本匱乏的業(yè)主難以享受該項(xiàng)法規(guī)的收益。二是以歐洲各國(guó)為代表的政府轉(zhuǎn)移支付政策：歐洲國(guó)家主要采取政府直接投資或者項(xiàng)目融資的方式，解決CCUS技術(shù)革新、項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)問題，可以從源頭上直接加快CCUS項(xiàng)目的投產(chǎn)，但是對(duì)于生產(chǎn)業(yè)主的自行開發(fā)缺少激勵(lì)，在政府財(cái)政支付能力有限的情況下，CCUS項(xiàng)目的投產(chǎn)將受到較大的限制。以上兩類機(jī)制對(duì)于CCUS技術(shù)項(xiàng)目的推廣都有著積極作用，但也各有利弊。

CCUS技術(shù)發(fā)展中的法律責(zé)任分?jǐn)?/h2>

CCUS技術(shù)的發(fā)展主要依賴政府直接投資，示范項(xiàng)目公益性大于盈利性，不利于商業(yè)化。為彌補(bǔ)重大資金缺口，政府和大型企業(yè)直接投資、政府補(bǔ)貼、減稅、公共基金和公私合營(yíng)等機(jī)制已被應(yīng)用。對(duì)于單個(gè)技術(shù)而言，私人資本的早期進(jìn)入，有利于提前搶占技術(shù)和設(shè)備制造市場(chǎng)，有利于該技術(shù)的商業(yè)化推廣。制約私人資本進(jìn)入技術(shù)開發(fā)的核心障礙在于立法缺失所帶來的不確定的法律責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。

CCUS技術(shù)監(jiān)管領(lǐng)域，國(guó)際能源署（IEA）和歐盟為頗具代表性的立法范式，具有一定的法律輸出效果。首先，歐盟在2009年通過了對(duì)于CCUS的前身技術(shù)CCS地質(zhì)封存指令（ Directive 2009/31/EC），對(duì)CCS技術(shù)開發(fā)及應(yīng)用進(jìn)行監(jiān)管，國(guó)際能源署在2010年發(fā)布了CCS技術(shù)監(jiān)管框架指引，兩份文件相比較，其共同點(diǎn)在于，主管機(jī)關(guān)與經(jīng)營(yíng)者在損害賠償責(zé)任方面實(shí)現(xiàn)了無縫對(duì)接，CCS封存場(chǎng)地關(guān)閉許可的取得可視為主管機(jī)關(guān)與經(jīng)營(yíng)者職責(zé)分工的分水點(diǎn)：在取得前，主管機(jī)關(guān)只負(fù)有檢查的職責(zé)，損害賠償責(zé)任由經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)；取得后，大部分責(zé)任都從經(jīng)營(yíng)者移轉(zhuǎn)至主管機(jī)關(guān)身上，僅于特定情形下，經(jīng)營(yíng)者的責(zé)任延長(zhǎng)至關(guān)閉后階段的前期。主管機(jī)關(guān)與經(jīng)營(yíng)者間的責(zé)任分工是商業(yè)化的關(guān)鍵，若一味課以經(jīng)營(yíng)者過高的責(zé)任，將導(dǎo)致投資者卻步；反之，若所有責(zé)任皆由主管機(jī)關(guān)承擔(dān)，可能導(dǎo)致政府財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)過重。CCUS技術(shù)是對(duì)CCS技術(shù)的發(fā)展，在前期捕集、運(yùn)輸和封存階段，CCS技術(shù)與CCUS在技術(shù)手段與法律風(fēng)險(xiǎn)上是相似的，不同之處主要在于液化后的CO2的利用。因此，CCS的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管框架是完全適用于CCUS,并且為CCUS技術(shù)的推廣提供了立法先例

目前的IEA和歐盟的折衷觀點(diǎn)，即在封存營(yíng)運(yùn)階段至完整關(guān)閉前所發(fā)生的損害，原則上由經(jīng)營(yíng)者負(fù)責(zé)；而針對(duì)預(yù)期將高達(dá)上千萬年的二氧化碳封存責(zé)任，原則上交由國(guó)家負(fù)責(zé)，這一機(jī)制，與核廢料與城市廢棄物掩埋責(zé)任機(jī)制類似。

我國(guó)CCUS技術(shù)發(fā)展立法建議

中國(guó)是世界上最大的煤炭生產(chǎn)國(guó)和消耗國(guó)。2008年，中國(guó)的二氧化碳排放總量約占全球排放總量的25%。截至2014年，我國(guó)有9個(gè)示范項(xiàng)目主要集中在電力和煤化工領(lǐng)域，是世界上CCS項(xiàng)目試點(diǎn)最多的國(guó)家之一。這些項(xiàng)目大多由國(guó)有大中型企業(yè)投資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，民間資本參與甚少，可操作的技術(shù)引進(jìn)、監(jiān)管與補(bǔ)貼政策缺失。2016年，全球一致看好但產(chǎn)業(yè)化屢屢受阻的CCUS技術(shù)，也已率先在中國(guó)石油吉林油田落地，其采油廠CO2驅(qū)油實(shí)現(xiàn)了25萬噸／年回注的商業(yè)化應(yīng)用，截至目前已累計(jì)回注110萬噸。

在《2020年國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006至2020年）》中CCUS被納入到未來開發(fā)與利用的尖端技術(shù)中。此后在《國(guó)家“十二五”科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃》《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化科技專項(xiàng)行動(dòng)》和《國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃》等文件中均將其列為重點(diǎn)支持、集中攻關(guān)和示范的技術(shù)。2013年，國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)發(fā)布了《“關(guān)于推動(dòng)碳捕集、利用和封存試驗(yàn)示范”的通知》；同年，科技部發(fā)布了《國(guó)家“十二五”碳捕集、利用與封存（CCUS）科技發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃》；原環(huán)境保護(hù)部發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)碳捕集、利用和封存試驗(yàn)示范項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)工作的通知》。2017年，科技部聯(lián)合國(guó)土資源部、氣象局聯(lián)合印發(fā)了《“十三五”應(yīng)對(duì)氣候變化科技創(chuàng)新專項(xiàng)規(guī)劃》，明確了“十三五”期間應(yīng)對(duì)氣候變化科技創(chuàng)新的發(fā)展思路、發(fā)展目標(biāo)、重點(diǎn)技術(shù)發(fā)展方向、重點(diǎn)任務(wù)和保障措施，強(qiáng)調(diào)繼續(xù)推進(jìn)大規(guī)模低成本CCUS技術(shù)與低碳減排技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用示范。

然而，這些政策只是指導(dǎo)性的，立法仍處于空白狀態(tài)。對(duì)于一項(xiàng)新興的、具有戰(zhàn)略意義的技術(shù)而言，在仍存在較大的無法精確評(píng)估的潛在風(fēng)險(xiǎn)的情況下，持續(xù)、穩(wěn)定、安全、透明的法律監(jiān)管框架，明晰的法律責(zé)任，對(duì)該技術(shù)的研發(fā)、應(yīng)用、創(chuàng)新、吸引投資者，降低政策、法律風(fēng)險(xiǎn)，具有至關(guān)重要的影響。為了能夠積極推進(jìn)CCUS技術(shù)項(xiàng)目在中國(guó)的投產(chǎn)，解決溫室氣體排放問題，積極履行《巴黎協(xié)定》中的減排義務(wù)，應(yīng)當(dāng)采取立法的形式明確減排義務(wù)責(zé)任人，完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與儲(chǔ)存標(biāo)準(zhǔn)，建立監(jiān)督與檢測(cè)制度，協(xié)調(diào)開展項(xiàng)目投融資機(jī)制，確保該項(xiàng)技術(shù)安全、合法地運(yùn)用。

立法的核心在于確立CCUS監(jiān)管及審批權(quán)限、審批程序、環(huán)境保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防制度、責(zé)任制度等。為避免早期示范階段的過度監(jiān)管，增加運(yùn)營(yíng)者成本，打擊投資者信心，政府對(duì)早期示范項(xiàng)目的長(zhǎng)期責(zé)任應(yīng)進(jìn)行兜底。同時(shí)，還要在立法之外吸收歐盟與美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，將政府直接投資政策與稅收抵免政策相結(jié)合，積極推進(jìn)政府新建CCUS項(xiàng)目的同時(shí)，鼓勵(lì)有能力的企業(yè)進(jìn)行自主投資。長(zhǎng)期的稅收減免政策及法令可以有效地促進(jìn)石油化工類企業(yè)對(duì)于減排的投入，美國(guó)Petra Nova Project在使用回注技術(shù)后采收率明顯提高，其有了更多的收益選擇，實(shí)現(xiàn)了雙向獲益。

利用CCUS技術(shù)實(shí)現(xiàn)降低大氣層內(nèi)溫室氣體增量已經(jīng)成為現(xiàn)階段最為主要的手段，該項(xiàng)技術(shù)推廣的核心在于如何降低項(xiàng)目的投資與運(yùn)營(yíng)成本。解決項(xiàng)目投產(chǎn)的資金問題以及后期監(jiān)管問題是該項(xiàng)目廣泛應(yīng)用的關(guān)鍵。中國(guó)作為有責(zé)任的大國(guó)，應(yīng)當(dāng)采取頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌兼顧的立法模式，在建立健全法律責(zé)任制度與監(jiān)管制度的前提下，運(yùn)用財(cái)政直接投資與稅收抵免的雙向手段，將CCUS運(yùn)用到中國(guó)清潔技術(shù)的發(fā)展中來，確保中華民族的永續(xù)發(fā)展。