文 曾文革 馮帥

2015年12月12日，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《公約》）第21次締約方會議通過了全球應(yīng)對氣候變化的新協(xié)議——《巴黎協(xié)定》，并于2016年4月22日正式對外開放簽署，目的是為2020年以后全球應(yīng)對氣候變化行動作出安排。在《巴黎協(xié)定》的達(dá)成中，作為全球氣候變化談判的發(fā)起者之一和推動氣候變化問題進(jìn)程的主要力量，歐盟發(fā)揮著重要作用，它在巴黎氣候變化大會中所奉行的立場和觀點預(yù)示著其碳排放權(quán)交易立法的未來發(fā)展走向。

歐盟碳排放權(quán)交易立法的沿革

歐盟的碳排放權(quán)交易機制（European Union Emissions Trading Scheme, EU ETS）于2005年開始建立，其法律基礎(chǔ)是2003年10月25日生效的《在歐盟建立溫室氣體排放權(quán)交易指令》（2003/87/EC指令）。總體而言，歐盟的碳排放權(quán)交易立法對碳排放權(quán)交易的規(guī)定是循序漸進(jìn)的，主要包括三大階段，第一個階段是從2005年1月1日至2007年12月31日，主要為履行《京都議定書》的內(nèi)容積累經(jīng)驗，因此，其減排的對象僅為二氧化碳；第二個階段是從2008年1月1日至2012年12月31日，由于期間與《京都議定書》的第一承諾期相一致，因此，歐盟力圖通過發(fā)揮EU ETS來達(dá)到實現(xiàn)《京都議定書》承諾的目的，其中的一項重大舉措便是修改EU ETS，并于2011年開始將航空排放納入境內(nèi)減排體系（后來由于國際社會的反對而暫時擱置）；第三個階段是從2013年至2020年，歐盟采取的是線性減排方式，承諾以每年1.74%的速度降低區(qū)域內(nèi)的排放總量，同時實施《歐盟能源政策2007》，將新型工業(yè)領(lǐng)域的溫室氣體排放也加入其中，并將碳捕獲與封存（Carbon Capture and Storage, CCS）納入減排配額的供應(yīng)源。

目前，歐盟的EU ETS已全面進(jìn)入第三階段，在這一時期，歐盟碳排放權(quán)交易的法律基礎(chǔ)主要包括2003/87/EC指令、《改進(jìn)和擴大歐盟溫室氣體排放配額交易機制的指令》（2009/29/EC指令）和《歐盟能源政策2007》等，其規(guī)定了嚴(yán)格的評估條款和削減承諾，同時，根據(jù)這些法律文件，歐盟成員國將拍賣所有沒有被免費分配的排放配額。

歐盟在巴黎氣候變化大會上的主要態(tài)度和立場

在歷屆氣候變化大會上，歐盟一直強烈要求各締約方積極參與減排，其積極的溫室氣體減排立場使得它已經(jīng)成為國際氣候談判的重要推動者和規(guī)則制定者之一。在2015年的巴黎氣候變化大會上，歐盟的這一立場表現(xiàn)得更為堅定，并對《巴黎協(xié)定》的達(dá)成和通過產(chǎn)生了一定影響。

第一，高調(diào)確立國家自主貢獻(xiàn)的目標(biāo)。早在2014年10月24日，歐盟便通過了對其成員國具有法律約束力的《2030年氣候與能源政策框架》文件。根據(jù)該文件，到2030年，其成員國相比1990年共同減少的溫室氣體排放量為40%以上，同時可再生能源在歐盟能源結(jié)構(gòu)中的占比將達(dá)到27%。為了更好地實現(xiàn)以上目標(biāo)，歐洲理事會還同意成立一個可靠且透明的管理體系。歐盟的這一主張是積極的，其更重視歐盟在減排問題上的標(biāo)桿效應(yīng)，希望其他國家也制定類似的強度減排目標(biāo)，而事實上，在巴黎氣候變化大會前夕，全球已有超過180個國家提交了“國家自主貢獻(xiàn)預(yù)案”（Intended Nationally Determined Contributions, INDC），這些國家的溫室氣體之和超過了全球溫室氣體排放的95%，而歐盟更是于2015年2月就對外公布了其減排的自主貢獻(xiàn)立場，并于同年6月底之前提交了INDC，表示其將于2020年最終確定土地部門排放的核算方法。此外，歐盟還制定了2050年的遠(yuǎn)期目標(biāo)，其提出2050年歐盟境內(nèi)的溫室氣體減排將比1990年減少80%～95%，比2010年排放水平減低至少60%。《巴黎協(xié)定》的“主席提案”和第四條第三款要求各締約方在INDC上反映盡可能大的貢獻(xiàn)力度，應(yīng)當(dāng)也是受歐盟觀點的影響。

第二，發(fā)起成立應(yīng)對氣候變化的雄心壯志聯(lián)盟。在巴黎氣候變化大會的第二周談判進(jìn)程中，歐盟與美國、加拿大等傘形集團(tuán)，以及小島嶼發(fā)展中國家等組建了“雄心壯志聯(lián)盟”（High Ambition Coalition），其是在2015年7月份成立的“部長級非正式聚會”的基礎(chǔ)上形成的，目的在于設(shè)定一個力度更大的1.5℃的長期目標(biāo)。該聯(lián)盟的立場是共同應(yīng)對氣候變化，因此，其站在道德倫理高度和關(guān)注最脆弱國家的與會者們產(chǎn)生了廣泛共鳴，成為巴黎氣候大會上各方不得不予以慎重考慮乃至妥協(xié)的訴求。事實上，在巴黎氣候大會之前，部分締約方對1.5℃的目標(biāo)是有抵制和猶豫的，但雄心壯志聯(lián)盟所產(chǎn)生的強大輿論壓力瞬間轉(zhuǎn)化為國際氣候談判壓力，并成功將“尋求實現(xiàn)1.5℃”的目標(biāo)寫入了《巴黎協(xié)定》。除了希望設(shè)置明確的長期目標(biāo)之外，雄心壯志聯(lián)盟還在巴黎氣候大會上明確提出了其重點關(guān)注的三個議題：一是希望達(dá)成的《巴黎協(xié)定》具有法律約束力；二是希望引入審查機制，每五年對各國的排放承諾進(jìn)行一次審查；三是創(chuàng)建統(tǒng)一的跟蹤核查系統(tǒng)，對各締約方的減排進(jìn)程予以跟蹤。盡管針對雄心壯志聯(lián)盟所能發(fā)揮的作用，學(xué)界存在較多爭議，但不可否認(rèn)的一點是，其后達(dá)成的《巴黎協(xié)定》在“主席提案”與第四條、第六條和第七條等均或多或少地對該聯(lián)盟的主要訴求進(jìn)行了一定程度的回應(yīng)。

第三，強烈建議細(xì)化控制溫升的階段性目標(biāo)。在巴黎氣候變化大會上，美國無法接受《京都議定書》式將減緩目標(biāo)列在《巴黎協(xié)定》的附件，其試圖將發(fā)達(dá)國家締約方和發(fā)展中國家締約方的“二元劃分”悄悄轉(zhuǎn)向發(fā)達(dá)國家締約方、發(fā)展中國家締約方和最不發(fā)達(dá)國家與小島嶼發(fā)展中國家締約方的“三元劃分”。與此不同，歐盟主張確保全球溫室氣體排放量于2020年達(dá)到峰值，且在21世紀(jì)末基本實現(xiàn)零排放。歐盟的這一立場表明，其認(rèn)為各方不僅需要確立一個1.5℃、2℃的溫升長期目標(biāo)，更應(yīng)當(dāng)設(shè)置若干的關(guān)鍵時間節(jié)點對這一長期目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化，以實現(xiàn)“防治氣候系統(tǒng)受到危險的人為干擾的水平”這一總體目標(biāo)?？梢姡啾容^而言，美國更重形式，而歐盟更重內(nèi)容。在歐盟的主張下，《巴黎協(xié)定》的“主席提案”雖未明確設(shè)置具體的時間節(jié)點，但其要求各締約方繼續(xù)爭取實現(xiàn)升溫目標(biāo)的總合排放路徑，便是對歐盟訴求的正面回應(yīng)。

歐盟碳排放權(quán)交易立法的發(fā)展趨勢

《巴黎協(xié)定》的達(dá)成昭示著“后巴黎時代”的到來，其目的是為2020年以后的減排確立方案，而2020年也正是歐盟碳排放權(quán)交易機制的第三階段結(jié)束的時間節(jié)點。因此，后巴黎時代的歐盟碳排放權(quán)交易立法將受其應(yīng)對氣候變化立場及有法律約束力的《巴黎協(xié)定》之影響而有所發(fā)展。

首先，更加重視除二氧化碳以外的溫室氣體減排。可以說，歐盟的EU ETS體系的建立過程也是一個與成員國相互博弈的過程。出于對本國政治、經(jīng)濟(jì)利益的考量，歐盟成員國在碳排放權(quán)交易機制方面對二氧化碳的偏向性極為明顯，而對《京都議定書》所確立的其他五種溫室氣體的重視程度不夠，尤其是在第一階段，相關(guān)立法中的溫室氣體僅指二氧化碳，但其他五種溫室氣體已然占到歐盟總排放量的20%，是歐盟實行減排的宏偉抱負(fù)的主要障礙之一。就歐盟在巴黎氣候變化大會上的立場及其提交的INDC來看，其本質(zhì)是為維護(hù)歐盟在低碳減排領(lǐng)域的領(lǐng)先地位，因此，其在溫室氣體種類上的規(guī)定將進(jìn)一步擴大，并將逐步覆蓋所有的溫室氣體類型。然而，為了顧及其內(nèi)部成員國的利益，航空業(yè)減排有可能會再次成為歐盟實行減排行動的行業(yè)領(lǐng)域之一，以此獲取新的經(jīng)濟(jì)增長點。

其次，進(jìn)一步完善碳排放權(quán)交易的新入和退出規(guī)則。目前，歐盟在區(qū)域?qū)用娼⒘私y(tǒng)一的排放總量制度，采取的是“自上而下”的減排方案，與前兩個階段的“自下而上”型方式具有明顯不同。根據(jù)“自上而下”型方案，在國家計劃交至歐盟委員會之后獲得許可證的“新加入者”可以從“新加入儲備”中獲取免費的配額。然而，在第三階段結(jié)束時，也即2020年之后，若儲備中仍剩余配額，則這些配額可由成員國進(jìn)行拍賣。但這也不是絕對的，也就是說，也有堅持采用免費分配方式的國家，而這將造成排放實體間的不公平交易。然而，歐盟加入的雄心壯志聯(lián)盟及其要求的溫升階段性目標(biāo)均表明，無論歐盟的動機為何，其在全球溫室氣體減排的目標(biāo)上仍是積極的，因此，通過拍賣而無實質(zhì)性減少排放的現(xiàn)有規(guī)則將可能被調(diào)整，事實上，這也是對歐盟成員國排放交易機制可持續(xù)性發(fā)展的現(xiàn)實考量。

最后，逐步強化《巴黎協(xié)定》在境內(nèi)的實施?！栋屠鑵f(xié)定》的達(dá)成與歐盟的推動不無關(guān)系，甚至可以說，歐盟對該協(xié)定的通過產(chǎn)生了重大影響，因此，在一定程度上，《巴黎協(xié)定》的內(nèi)容或多或少地體現(xiàn)了歐盟利益，因此，為了保持這種利益，在歐盟的區(qū)域性立法上，這種利益將被固定于其溫室氣體減排的主要方式之一——碳排放權(quán)交易立法上，該法將成為歐盟履行INDC的重要法律文件。但同時需要注意，在巴黎氣候變化大會上，歐盟曾有意無意地回避了發(fā)達(dá)國家締約方對發(fā)展中國家締約方的資金援助和技術(shù)支持等議題，鑒于《巴黎協(xié)定》中共同但有區(qū)別責(zé)任（Common but Differentiated Responsibilities, CBDR）表現(xiàn)出了弱化趨勢，因此，CBDR原則在歐盟碳排放權(quán)交易立法中所占比重有進(jìn)一步下降的趨勢，這一點需要引起發(fā)展中國家的足夠重視。

歐盟碳排放權(quán)交易立法新趨勢下的中國應(yīng)對

從歐盟碳排放權(quán)交易立法的趨勢中，不難看出，我國將面臨較大挑戰(zhàn)。其一，在溫室氣體類型上，歐盟將在二氧化碳的基礎(chǔ)上逐步擴大溫室氣體的范圍，并通過區(qū)域立法環(huán)繞全球氣候立法的態(tài)勢來對國際氣候談判帶來一定程度的影響，這對在INDC中僅明確了二氧化碳減排的我國來說，無疑加大了減排壓力。其二，歐盟重溫室氣體排放而輕資金和技術(shù)援助的立法態(tài)度在加大我國減排壓力的同時，對我國應(yīng)對氣候變化的能力建設(shè)亦帶來了較大挑戰(zhàn)。對此，筆者認(rèn)為，我國可從以下三個方面積極應(yīng)對。

加快生態(tài)保護(hù)紅線立法進(jìn)程，整體規(guī)劃生態(tài)保護(hù)藍(lán)圖

針對我國資源環(huán)境形勢的日益嚴(yán)峻之現(xiàn)實背景，2012年原環(huán)境保護(hù)部召開了全國生態(tài)紅線劃定技術(shù)研討會，目的是維護(hù)國家生態(tài)安全，改善并提高生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。2014年，原環(huán)境保護(hù)部印發(fā)了《國家生態(tài)保護(hù)紅線—生態(tài)功能基線劃定技術(shù)指南（試行）》，為全國生態(tài)保護(hù)紅線的劃定提供切實指導(dǎo)。然而，按照目前的進(jìn)程來看，僅有江蘇、江西和南京等幾個省市出臺了生態(tài)保護(hù)紅線管理與保護(hù)的規(guī)范性文件，國家層面的管理辦法雖已公布了征求意見稿，但尚未出臺正式的立法文件。筆者認(rèn)為，為了強化生態(tài)保護(hù)紅線制度在資源環(huán)境保護(hù)中的重要意義，在專門性規(guī)范文件的基礎(chǔ)上，宜將其逐步納入《環(huán)境保護(hù)法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等中，對違反生態(tài)保護(hù)紅線制度的行為追究相關(guān)的法律責(zé)任，待時機成熟時，甚至可以將生態(tài)保護(hù)紅線作為生態(tài)文明建設(shè)之重要組成部分寫入《憲法》中。在國家層面立法之后，地方層面的配套性法規(guī)、規(guī)章應(yīng)及時制定、完善，深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制，采取政府“自上而下”型引導(dǎo)和公眾“自下而上”型參與相結(jié)合的方式，以落實生態(tài)保護(hù)紅線的管理與保護(hù)制度，通過整體規(guī)劃我國生態(tài)保護(hù)圖景，為我國溫室氣體減排創(chuàng)造良好條件。

推進(jìn)CCS的立法研究工作，加大國內(nèi)碳減排強度

CCS技術(shù)一直被認(rèn)為是最具潛力的溫室氣體減排路徑。根據(jù)國際能源署（International Energy Agency, IEA）的報告顯示，從2006年開始，人類每年向大氣中排放的二氧化碳大約有300億噸，其中有60%左右的排放來源于大型的固定排放源。而CCS的減排貢獻(xiàn)預(yù)計將從2020年占全球總減排量的3%上升為2030年的10%，2050年將達(dá)到19%，從而成為減排量最大的技術(shù)方案。然而，遺憾的是，我國的CCS技術(shù)尚未成熟，亦無專門性立法。對此，筆者認(rèn)為，我國需制定一套CCS法律性規(guī)范文件，奠定CCS商業(yè)化發(fā)展的基礎(chǔ)，發(fā)揮政府的服務(wù)主導(dǎo)作用，也為CCS的技術(shù)路線圖、安全管理、責(zé)任追究、公眾參與及多元融資等提供法律依據(jù)，通過加大二氧化碳的減排強度，達(dá)到實現(xiàn)我國INDC目標(biāo)之目的。

完善現(xiàn)有能源立法體系，積極跟進(jìn)低碳貿(mào)易發(fā)展趨勢

在能源領(lǐng)域，我國已有20余部法律法規(guī)，《能源法》和《電力法》修改等重點立法項目正在積極推進(jìn)中，而《海洋石油天然氣管道保護(hù)條例》《能源監(jiān)管條例》和《煤炭法》等的制定與修改工作亦已啟動。這預(yù)示著我國正面臨一場能源革命，其中，立法是穩(wěn)定，改革是變動，二者互為條件，應(yīng)在二者之間尋求平衡。我國現(xiàn)行能源法體系將能源監(jiān)管職責(zé)分散于多個部門，宣示性和引導(dǎo)性條件較多，可操作性不強。對此，筆者認(rèn)為，我國在完善能源立法體系時需充分考慮涉及能源行政管理方面的縱向法律關(guān)系、按照生產(chǎn)流程展開的橫向法律關(guān)系和關(guān)于能源對外合作的涉外法律關(guān)系，確立能源的綜合監(jiān)管與專項監(jiān)管制度，明確《能源法》與各能源單行法之間的內(nèi)在聯(lián)系，并完善能源國家所有權(quán)、能源安全保障、能源預(yù)測預(yù)警和法律責(zé)任等制度，通過節(jié)約能源和開發(fā)可再生能源等方式，降低對傳統(tǒng)煤炭能源的使用。同時，在貿(mào)易進(jìn)出口時，為了達(dá)到歐盟等的低碳標(biāo)準(zhǔn)，在完善能源立法中，我國還應(yīng)在充分考慮《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》和《對外貿(mào)易法》的基礎(chǔ)上采取低碳貿(mào)易制度和碳標(biāo)簽制度等。

氣候變化是全人類面臨的最重大的環(huán)境問題，其根本措施便是通過制定氣候政策來減少溫室氣體排放，這其中以歐盟最為積極也最具代表性。作為歐盟氣候政策的核心，碳排放權(quán)交易立法的發(fā)展脈絡(luò)較為清晰，它對其他國家的碳排放權(quán)交易立法和國際氣候立法產(chǎn)生了重要影響，并逐步成為全球性碳排放權(quán)交易體系的堅固基石。在后巴黎時代，受其在巴黎氣候變化大會上的態(tài)度及立場影響，歐盟的碳排放權(quán)交易立法將逐步形成新的發(fā)展趨勢，這應(yīng)當(dāng)引起其他國家，尤其是發(fā)展中國家的高度重視。