文王克

建設全國碳市場的戰(zhàn)略意義

建設碳排放交易市場的根本目的是糾正市場失靈，更好發(fā)揮市場在氣候容量資源配置中的決定作用。當世界范圍內的綠色低碳發(fā)展成為大勢所趨時，發(fā)展碳市場也成為我國創(chuàng)新發(fā)展路徑和低碳轉型的重要抓手。我國通過發(fā)展碳市場，形成覆蓋重點行業(yè)的碳價格機制，并通過市場進行傳導，有利于促進環(huán)境要素市場的形成，推動全社會逐漸形成碳價格意識，為市場提供長期穩(wěn)定的碳價格預期，從而影響利益相關者的投資和消費行為決策，推動節(jié)能減碳的技術創(chuàng)新和技術應用，并在此基礎上提高碳生產力，推動我國綠色低碳發(fā)展轉型，這也是落實“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念的重要體現。此外，在國際社會形成綠色低碳發(fā)展潮流時，我國建設全球規(guī)模最大的碳市場，有利于我國企業(yè)提前適應與碳排放相關的約束規(guī)則，加強企業(yè)的應對能力，幫助我國企業(yè)更好地適應國際社會可能出現的針對碳排放的各種投資和貿易約束，幫助企業(yè)克服走出去的障礙。

正是由于發(fā)展碳市場所具備的重要戰(zhàn)略意義，2013年黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，建設全國碳市場成為全面深化改革的重要任務之一。此外，發(fā)展碳市場作為一項政策行動，也被納入我國提交給聯(lián)合國的國家自主貢獻文件中。因此，發(fā)展碳市場本身就是我國向國際社會承諾采取的政策行動之一。

全國碳市場建設歷程

雖然建設全國碳市場意義重大，但是由于碳市場建設需要大量的法律、制度、政策、技術、數據以及能力建設作為基礎，可以預期碳市場的發(fā)展也必將是一個長期的過程，不可一蹴而就。因此，決策者以比較謹慎的態(tài)度，先選擇部分區(qū)域開展試點，在經歷了幾年的地方試點之后，再逐步啟動全國碳市場建設。全國碳市場建設也設定了一個從起步到試點并逐步完善的分階段工作計劃。應該說，這是符合中國推進改革的歷史經驗和現實情況。

全國碳市場建設，與我國制定與實施溫室氣體排放控制目標的政策進展相匹配，大致分為以下幾個階段。

碳市場的地方試點階段（2011年至今）

2011年國家發(fā)改委發(fā)布《碳排放權交易試點工作通知》，啟動了7個國內碳排放權交易試點。根據當時主管部門國家發(fā)改委的統(tǒng)計，自2013年開始交易，到2017年11月，7家試點累計配額成交量超過了2億噸二氧化碳當量，成交額超過46億元。更重要的是，試點地區(qū)根據當地實際情況開展的大量基礎性工作以及創(chuàng)新性嘗試，驗證了建設碳市場的可行性，為全國碳市場的建設奠定了良好的基礎。即使全國碳市場按照計劃順利啟動與運行，目前的幾個試點區(qū)域仍然可以繼續(xù)運行，承擔體制機制與政策的創(chuàng)新探索任務。

全國碳市場的準備階段（2013-2017年）

2013年11月建設全國碳市場被列入全面深化改革的重點任務之一。2014年12月國家發(fā)改委發(fā)布《碳排放權交易管理暫行方法》，確立全國碳市場總體框架。2015年9月《中美元首氣候變化聯(lián)合聲明》提出，我國于2017年啟動全國碳排放交易體系。2017年12月國家發(fā)改委發(fā)布《全國碳排放權交易市場建設方案（發(fā)電行業(yè)）》，這標志著全國碳市場完成總體設計，正式啟動。

全國碳市場的建設、模擬與完善階段（2017-2020年）

由于電力行業(yè)產品排放占比高、產品相對數據基礎好、監(jiān)管體系完備，所以全國碳市場建設初期以電力行業(yè)為突破口。根據《全國碳排放權交易市場建設方案（發(fā)電行業(yè)）》，2018年為全國碳市場的基礎建設期，重點任務是完成全國統(tǒng)一的數據報送系統(tǒng)、注冊登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)建設。2019年則是模擬運行期，重點開展發(fā)電行業(yè)配額模擬交易，全面檢驗市場各要素環(huán)節(jié)的有效性和可靠性。2020年則進入深化完善期。在發(fā)電行業(yè)交易主體間開展配額現貨交易，交易僅以履約（履行減排義務）為目的。這一階段是全國碳市場發(fā)展的關鍵階段，主管部門提出的基本框架包括1套法律基礎，即《碳排放權交易管理條例》；3項核心制度，即碳排放監(jiān)測報告與核查制度、碳配額管理制度和市場交易制度；4大支撐系統(tǒng)，即碳排放數據報送系統(tǒng)、碳排放權注冊登記系統(tǒng)、碳排放權交易系統(tǒng)、碳排放權交易結算系統(tǒng)。國務院提出到2020年全國碳排放交易市場“制度完善、交易活躍、監(jiān)管嚴格、公開透明”，這體現了全國碳市場在最近幾年發(fā)展完善的四個方向。

2020年以后的碳市場發(fā)展目標則存在很大的不確定性，但是考慮到與我國溫室氣體排放控制與低碳發(fā)展轉型進程相匹配，也可以粗略地將未來全國碳市場發(fā)展劃分為逐步發(fā)展成熟以及成熟運行兩個階段。

全國碳市場發(fā)展逐步成熟階段（2020-2030年）

我國提出要在2030年左右達到碳排放峰值，碳市場的逐步成熟運行對于我國實現該目標具有重要意義。因此，預計從2020年開始再用十年左右的時間，逐步完善全國碳市場。在初期發(fā)電行業(yè)碳市場穩(wěn)定運行的前提下，再逐步擴大市場覆蓋范圍，包括逐步引入石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、航空等重點行業(yè)，以及豐富交易品種和交易方式。并探索開展碳排放初始配額有償拍賣、碳金融產品引入以及碳排放交易國際合作等工作。

全國碳市場的成熟運行階段（2030年以后）

由于我國2030年碳排放達峰以后可能將進入碳排放絕對量較為快速下降的發(fā)展階段，我國碳市場需要從服務于碳強度下降目標轉而服務于碳排放絕對量下降目標。在這一背景下，碳配額的稀缺程度需要進一步提高，碳市場價格需要進一步升高，初始配額的有償分配比例需要進一步提高，碳金融產品的產品種類、市場規(guī)模等需要進一步增強，國際合作的深度與廣度需要進一步加大。

進一步完善全國碳市場的幾點建議

目前，隨著美國宣布退出《巴黎協(xié)定》以及美國挑起“貿易戰(zhàn)”帶來的全球政治經濟體制不穩(wěn)定這一背景下，氣候變化作為涉及全人類中長期發(fā)展的宏觀話題，受到的關注明顯降低。全球氣候治理陷入低潮期。我國除了要應對國際政治經濟局勢不穩(wěn)定帶來的挑戰(zhàn)，國內改革也進入攻堅克難的深水區(qū)域，加上國家和地方機構改革需要一段時間推進過渡。因此雖然既定方向和目標不變，我國碳市場的建設步伐還是可能受到一些影響。這就要求以更加堅定的決心和更加有力的舉措，抓好全國碳市場的頂層設計、制度建設、政策協(xié)調以及各項具體建設任務。

繼續(xù)完善全國碳市場頂層設計，提供長期穩(wěn)定的市場預期

碳市場的建設目標是為了以更加公平和成本有效的方式實現碳排放控制目標，推動我國低碳發(fā)展轉型。碳市場的頂層設計與階段性建設目標，需要長期視野，與新時代中國特色社會主義發(fā)展的新要求和我國全面建設社會主義現代化國家的兩個階段目標相匹配。這就需要更高決策層針對碳市場發(fā)出更加清晰和明確的政治意愿。同時，制訂和頒布清晰可靠的路線圖以及配套政策框架與體系，告訴市場隨著未來我國碳排放控制目標愈加嚴格，碳市場未來會通過確保配額總量的稀缺性、包含碳金融在內的市場機制設計以及嚴格的市場監(jiān)管來使碳價保持在一定水平，從而實現市場主體對市場碳價格的長期穩(wěn)定預期，并通過有效的價格傳導機制實現對企業(yè)投資決策的影響，推動企業(yè)加強低碳技術與產品的創(chuàng)新。

夯實碳市場建設的法律基礎

加快碳市場的立法進程。在立法過程中，明晰碳排放權的法律屬性，包括碳排放權是否需要以及是否能夠賦予財產權屬性，以及如果要確認碳排放權具備財產權屬性的話，以何種方式進行確認。這些重大問題的回答有助于明晰碳市場產權，避免碳排放權的分配和交易過程中的市場失靈，同時對于違約的嚴格執(zhí)法也有法律依據，可以有效地保障碳市場的順利運行。同時，夯實碳市場的法律基礎，以及明晰碳排放權的法律屬性，也有利于碳市場在后續(xù)引入配額有償拍賣、開發(fā)碳金融產品、鏈接資本市場等，從而更好地完善碳市場的建設，使得碳市場能夠發(fā)揮其基本功能。

做好國家和地方機構改革過程中的政策銜接與能力建設

近日印發(fā)的生態(tài)環(huán)境部“三定方案”明確了應對氣候變化職能劃歸生態(tài)環(huán)境部。省級及以下政府部門的機構改革方案則有待進一步明確和落實。在這一背景下，一方面需要加強與現有生態(tài)環(huán)境保護各項工作的協(xié)調，另一方面針對機構調整帶來管理體系的變化，有針對性地對地方環(huán)境保護部門繼續(xù)開展碳市場能力建設，確保地方機構改革完成以后，碳市場能夠穩(wěn)定運行。

制定碳市場國際合作路線圖，設定分階段目標與重點任務

一方面，繼續(xù)加強與歐盟等發(fā)達國家和地區(qū)的合作，通過借鑒國際碳市場的發(fā)展經驗和教訓，完善我國碳市場的頂層設計，預判市場發(fā)展過程中可能出現的問題。另一方面，中國作為發(fā)展中國家，結合現有發(fā)展階段和體制機制基礎建設碳市場的路徑，也對其他發(fā)展中國家在既有條件下發(fā)展碳市場具有重要的借鑒作用，是我國開展南南合作的潛在重點領域。目前已有很多發(fā)展中國家表達了學習中國碳市場建設經驗的意愿。最后，隨著我國碳市場的逐步完善，無論是以市場規(guī)模占比還是以定價權來衡量，我國在全球碳市場中的影響力都將大幅度提升。譬如隨著“一帶一路”倡議的深入推進，我國可以考慮如何推動“一帶一路”沿線國家加入碳市場互聯(lián)互通合作，并在這個過程中參與相關國際規(guī)則的制定。加強碳市場國際合作，不僅對于我國碳市場的長期發(fā)展有利，還使得碳市場有潛力更好地服務于我國的對外開放戰(zhàn)略，甚至有可能助推人民幣國際化。因此，有必要在市場起步階段，制定碳市場國際合作路線圖，設定分階段目標與重點任務，和我國推進人類命運共同體建設的各項舉措更好地進行銜接。