文 馬愛民

黨的十九大報告確立了習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，明確提出了到本世紀(jì)中葉分兩步走建成社會主義現(xiàn)代化強國的目標(biāo)，在這一進(jìn)程中，生態(tài)文明建設(shè)將成為重要的一環(huán)。2018年5月召開的全國生態(tài)環(huán)境大會，進(jìn)一步豐富了生態(tài)文明建設(shè)的思想內(nèi)涵，提出了新時代推進(jìn)我國生態(tài)文明建設(shè)的六大指導(dǎo)原則，為解決我國生態(tài)環(huán)境突出問題、做好生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作指明了前進(jìn)方向。作為生態(tài)文明建設(shè)重要組成部分的應(yīng)對氣候變化工作，特別是控制溫室氣體排放，需要準(zhǔn)確認(rèn)識面臨的形勢，更好地統(tǒng)籌謀劃國際國內(nèi)兩大方面。

中國應(yīng)對氣候變化工作進(jìn)展

中國應(yīng)對氣候變化工作正式開始于上世紀(jì)80年代末，由政府部門推薦的專家參加了聯(lián)合國環(huán)境署和世界氣象組織聯(lián)合成立的政府間氣候變化專門委員會工作，為歷次氣候變化評估報告的編寫作出了貢獻(xiàn)。中國政府代表參加了1990年開始的氣候變化公約談判及其后的京都議定書和巴黎協(xié)定等相關(guān)談判，推動建立了公平合理的國際應(yīng)對氣候變化制度。

為做好參加氣候變化國際談判和協(xié)調(diào)國內(nèi)應(yīng)對氣候變化政策與行動的工作，中國政府建立了相應(yīng)的組織領(lǐng)導(dǎo)機制，從1990年國務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會下的氣候變化協(xié)調(diào)小組，到1998年設(shè)立由國家發(fā)展改革委員會牽頭的國家應(yīng)對氣候變化對策協(xié)調(diào)小組，再到2007年成立國家應(yīng)對氣候變化領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)層級越來越高。時至今日，已經(jīng)形成了由國家應(yīng)對氣候變化領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、應(yīng)對氣候變化主管部門歸口管理、各地區(qū)和部門分工負(fù)責(zé)、全社會廣泛參與的組織領(lǐng)導(dǎo)體制，為全國應(yīng)對氣候變化工作提供了組織保障。

中國先后制定了多個應(yīng)對氣候變化的戰(zhàn)略規(guī)劃。從2007年第一部《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》，到2014年《國家應(yīng)對氣候變化規(guī)劃（2014-2020）》，從2013年《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》，到2016年《城市適應(yīng)氣候變化行動方案》，中國既制定了綜合型的應(yīng)對氣候變化規(guī)劃，也制定了專項的適應(yīng)氣候變化方案。此外，從第十二個國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要開始，應(yīng)對氣候變化已經(jīng)作為專門的篇章納入其中，有關(guān)部門還通過制定發(fā)布控制溫室氣體排放工作方案，分解落實相關(guān)任務(wù)。在這些規(guī)劃中，確立了應(yīng)對氣候變化工作的指導(dǎo)思想和原則，確定了重點領(lǐng)域和重點地區(qū)，提出了相關(guān)的對策措施，更重要的是，明確了規(guī)劃期的任務(wù)目標(biāo)。2009年，在哥本哈根會議前夕，中國政府提出到2020年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降40%～45%，非化石能源占一次能源消費的比重達(dá)到15%左右、森林面積和蓄積量分別增加4000萬公頃、13億立方米。 2015年 ，中國在提交氣候變化公約的《強化應(yīng)對氣候變化行動——中國國家自主貢獻(xiàn)》文件中提出，二氧化碳排放2030年左右達(dá)到峰值并爭取盡早達(dá)峰，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降60%～65%，非化石能源占一次能源消費比重達(dá)到20%左右，森林蓄積量比2005年增加45億立方米左右。在適應(yīng)氣候變化方面，農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水資源等重點領(lǐng)域和城市、沿海、生態(tài)脆弱地區(qū)形成有效抵御氣候變化風(fēng)險的機制和能力，逐步完善預(yù)測預(yù)警和防災(zāi)減災(zāi)體系。規(guī)劃和目標(biāo)的提出，指明了應(yīng)對氣候變化工作的方向，引領(lǐng)了應(yīng)對氣候變化的行動。

為落實應(yīng)對氣候變化任務(wù)目標(biāo)，各部門、各地方采取了多方面積極措施，在控制溫室氣體排放方面，通過調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，鼓勵以低碳排放為特征的服務(wù)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，淘汰落后產(chǎn)能，提高能源利用效率，積極發(fā)展非化石能源，增加清潔能源占比，擴(kuò)大植樹造林和加強森林撫育，有效控制溫室氣體特別是二氧化碳排放。有關(guān)部門和地方開展了類型多樣、各具特色的低碳試點、示范活動。

過去幾年，控制溫室氣體排放取得了積極成效。低碳試點城市的單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放下降率普遍高于非試點地區(qū)，碳強度降幅顯著高于全國平均碳強度降低幅度；碳排放權(quán)交易試點取得積極進(jìn)展，為建立全國碳市場奠定了基礎(chǔ)；經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，服務(wù)業(yè)增加值占比超過50%，對經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)率達(dá)到60%左右，以新興產(chǎn)業(yè)為代表的新動能對經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)率超過30%；淘汰落后過剩產(chǎn)能取得積極進(jìn)展，五年間累計退出鋼鐵產(chǎn)能超過1.7億噸，煤炭產(chǎn)能8億噸，水泥產(chǎn)能2.3億噸，平板玻璃產(chǎn)能1.1億重量箱，關(guān)停煤電機組1500萬千瓦；能源結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，煤炭消費比重下降8.1個百分點，清潔能源消費比重提高6.3個百分點。溫室氣體排放增長趨勢得到有效遏制，2015年單位GDP二氧化碳排放比2010年累計下降20%，超出目標(biāo)值3個百分點； 2017年單位GDP二氧化碳排放比2005年下降46%，已經(jīng)提前完成原定到2020年下降40%～45%的目標(biāo)。

新時期應(yīng)對氣候變化工作形勢

全球氣候變化治理體系正在形成，低碳發(fā)展成為世界潮流

2015年底各國談判達(dá)成的《巴黎協(xié)定》，提出了將全球溫升控制在2度并爭取控制在1.5度的目標(biāo)，并將以各國自主決定貢獻(xiàn)作為行動的基礎(chǔ)，這是繼公約和京都議定書以來又一個應(yīng)對氣候變化的里程碑。此后，國際社會關(guān)于氣候變化的相關(guān)談判節(jié)奏明顯加快，國際民航組織第39屆大會通過了《國際民航組織關(guān)于環(huán)境保護(hù)的持續(xù)政策和做法的綜合聲明—氣候變化》和《國際民航組織關(guān)于環(huán)境保護(hù)的持續(xù)政策和做法的綜合聲明—全球市場措施機制》兩份重要文件，形成了第一個全球性行業(yè)減排市場機制。有關(guān)國家在關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書框架下，就減少強效溫室氣體氫氟碳化物（HFCs）的排放達(dá)成協(xié)議。國際海事組織也就國際海運業(yè)控制溫室氣體排放的談判取得積極進(jìn)展。今年12月在波蘭舉行的公約第25次締約方會議期間將完成有關(guān)《巴黎協(xié)定》實施細(xì)則的談判，明年聯(lián)合國將舉行有關(guān)氣候變化的首腦會議，國際社會應(yīng)對氣候變化的努力正在不斷加強，全球氣候治理體系已見雛形，我國正在走入世界舞臺的中央，在全球環(huán)境治理和氣候治理上，也應(yīng)該發(fā)揮引領(lǐng)作用，推進(jìn)形成公平合理的國際應(yīng)對氣候變化制度。

以提交和實施國家自主貢獻(xiàn)文件為標(biāo)志，世界大多數(shù)國家都在采取積極措施，努力實現(xiàn)溫室氣體排放控制目標(biāo)。有關(guān)國家采取的主要措施是，制定應(yīng)對氣候變化法律法規(guī)，實施相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)；采取有利于減少溫室氣體排放的經(jīng)濟(jì)政策，推行激勵措施；引入有關(guān)碳排放配額或減排量的市場交易機制，降低全社會減排成本；加大低碳技術(shù)的研發(fā)投入，鼓勵技術(shù)創(chuàng)新和擴(kuò)散；推動社會各界的廣泛參與，引導(dǎo)和刺激綠色低碳消費。各國之所以紛紛采取措施推動低碳發(fā)展，主要是認(rèn)識到低碳發(fā)展是長遠(yuǎn)且必然的趨勢，搶占了低碳發(fā)展的先機，也就奪取了未來發(fā)展的制高點。因此，我國的低碳發(fā)展將面臨激烈的國際競爭。

我國經(jīng)濟(jì)從高速增長進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，低碳發(fā)展是必然選擇

隨著中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)發(fā)展階段，以“人口紅利”和“廉價資源環(huán)境”為代表的傳統(tǒng)發(fā)展動能衰減，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度減緩，并出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性失衡現(xiàn)象，我國長期以來高資源和能源消耗、高污染、高排放的粗放型增長方式已經(jīng)難以為繼，資源和環(huán)境問題日益成為進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸。

面對新的形勢，必須開辟新的發(fā)展路徑，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，創(chuàng)新培育發(fā)展新動能，為長期發(fā)展注入新動力，激發(fā)經(jīng)濟(jì)潛力。以低碳排放為主要特征的低碳發(fā)展，為我們實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變提供了新的機遇，為經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展提供了新的動能。正因為如此，2015年，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，2016年第十三個五年規(guī)劃綱要中提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的五大發(fā)展理念，均將積極應(yīng)對氣候變化作為重要的組成部分。

控制溫室氣體排放階段性目標(biāo)已經(jīng)確立，推進(jìn)實施低碳發(fā)展戰(zhàn)略任重而道遠(yuǎn)

2015年巴黎會議前，中國在國家自主決定貢獻(xiàn)文件中，根據(jù)自身國情、發(fā)展階段、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和國際責(zé)任擔(dān)當(dāng)，確定了二氧化碳排放2030年左右達(dá)到峰值并爭取盡早達(dá)峰的自主行動目標(biāo)及其他目標(biāo)，這既是我國對國際社會的莊嚴(yán)承諾，更是推進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重要保障。

上述目標(biāo)絕非輕而易舉能夠?qū)崿F(xiàn)。我國的經(jīng)濟(jì)總量雖然已居世界第二位，但人均收入水平仍然較低，這意味著在未來一段時期，不論是經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展還是人民生活水平的提高，都將對能源消費和溫室氣體排放增長提出更多需求。西方國家在經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)后才采取措施控制溫室氣體排放，而我國則是在經(jīng)濟(jì)尚處于高速增長階段就必須采取行動，經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等方面能力的不足，加之我國以煤為主的能源結(jié)構(gòu)特點，使我國控制二氧化碳排放面臨比西方發(fā)達(dá)國家更大的壓力和困難。

應(yīng)對氣候變化工作的主要任務(wù)

未來一個時期的應(yīng)對氣候變化工作，在國際層面，要“共謀全球生態(tài)文明建設(shè)，深度參與全球環(huán)境治理，形成世界環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的解決方案，引導(dǎo)應(yīng)對氣候變化國際合作”“成為全球生態(tài)文明建設(shè)的重要參與者、貢獻(xiàn)者、引領(lǐng)者”。在國內(nèi)，則要“實施積極應(yīng)對氣候變化國家戰(zhàn)略”，推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和能源系統(tǒng)低碳轉(zhuǎn)型，同時發(fā)揮應(yīng)對氣候變化對高質(zhì)量發(fā)展的引領(lǐng)、推動作用。

在國際合作領(lǐng)域，要推動和引導(dǎo)建立公平合理、合作共贏的全球氣候治理體系。堅持發(fā)展中國家定位，加強與相關(guān)國家的溝通，鞏固國際談判中的戰(zhàn)略依托，堅定維護(hù)發(fā)展中國家利益，同時照顧其他國家的核心關(guān)注，積極推動完成關(guān)于巴黎協(xié)定實施細(xì)則的談判，為順利實施巴黎協(xié)定奠定堅實基礎(chǔ)。

在國內(nèi)行動上，堅定實施低碳發(fā)展戰(zhàn)略和適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略，落實國家自主貢獻(xiàn)承諾。

制定和實施積極的應(yīng)對氣候變化國家戰(zhàn)略，加強立法保障。《巴黎協(xié)定》要求各國提交長期溫室氣體低排放戰(zhàn)略。我國應(yīng)在實施《國家應(yīng)對氣候變化規(guī)劃（2014-2018）》基礎(chǔ)上，總結(jié)應(yīng)對氣候變化工作的經(jīng)驗，進(jìn)一步研究提出長遠(yuǎn)的應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略，包括落實2030年前后實現(xiàn)碳排放峰值目標(biāo)的路線圖，提出適應(yīng)本世紀(jì)中葉建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國分兩步走相應(yīng)的應(yīng)對氣候變化工作目標(biāo)，以及長遠(yuǎn)的全經(jīng)濟(jì)尺度所有溫室氣體減排的行動計劃。為此，要加快建立應(yīng)對氣候變化的法律法規(guī)體系，研究新形勢下應(yīng)對氣候變化立法問題，在修訂現(xiàn)行法規(guī)時充分考慮應(yīng)對氣候變化的要求，為應(yīng)對氣候變化工作提供法律保障和依據(jù)。

通過低碳引領(lǐng)能源革命、打造低碳產(chǎn)業(yè)體系，重點控制二氧化碳排放。二氧化碳是我國最主要的溫室氣體，在目前正式公布的1994、2005和2012年溫室氣體清單中，分別占了溫室氣體總排放量75.8%、80.0%和83.2%（三個清單覆蓋的溫室氣體范圍不完全相同），控制了二氧化碳的排放，實際上就有效控制了溫室氣體排放，而控制二氧化碳排放的關(guān)鍵，在于能否實現(xiàn)能源和經(jīng)濟(jì)的低碳化。為此，必須在充分滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會生活需求的前提下，控制能源消費總量過快增長，優(yōu)先發(fā)展清潔能源，逐步擺脫對化石能源的嚴(yán)重依賴，實現(xiàn)能源供給和消費的低碳化。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，則需改變長期以來傳統(tǒng)粗放的高碳增長模式，通過采用與新的資源環(huán)境約束條件相匹配的技術(shù)，發(fā)展以低碳排放為特征的新興產(chǎn)業(yè)，淘汰落后產(chǎn)能，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的提高，實現(xiàn)低碳轉(zhuǎn)型。

持續(xù)深化各類低碳試點，創(chuàng)新應(yīng)對氣候變化體制機制和相關(guān)制度。推動低碳發(fā)展是一項前無古人的事業(yè)，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可以遵循。試點是開展創(chuàng)新的一種有效工作方法，既要從立足全局的頂層設(shè)計入手，又要從地區(qū)、行業(yè)實際情況出發(fā)，大膽探索，積極嘗試，更重要的是，要不斷總結(jié)可復(fù)制的低碳發(fā)展好的做法和經(jīng)驗，并加以推廣。長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略規(guī)劃需要通過行之有效的制度加以實施，要在充分借鑒其他領(lǐng)域經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，加快應(yīng)對氣候變化工作制度創(chuàng)新，積極探索新的制度，強化制度執(zhí)行，使強有力的制度成為應(yīng)對氣候變化工作的可靠保障。

加快建立全國碳排放權(quán)交易體系，為企業(yè)實現(xiàn)低成本控制溫室氣體排放目標(biāo)提供選擇機會。盡量減輕企業(yè)采取控制溫室氣體行動的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，從而避免影響其市場競爭力，是鼓勵企業(yè)參與的重要動力。當(dāng)前一個時期，要進(jìn)一步做好全國碳市場建設(shè)的頂層設(shè)計，制定和完善相關(guān)制度體系，包括碳排放配額分配制度，企業(yè)排放監(jiān)測、核查和報告制度，企業(yè)違約的懲罰制度等，加緊建設(shè)注冊登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施，提升企業(yè)和相關(guān)各方參與碳市場的基礎(chǔ)能力，確保初始階段發(fā)電行業(yè)碳市場的順利啟動和運行，并在此基礎(chǔ)上逐步擴(kuò)大全國碳市場的覆蓋范圍，豐富市場交易產(chǎn)品，充分發(fā)揮市場機制對于實現(xiàn)溫室氣體排放目標(biāo)的促進(jìn)作用。

加強應(yīng)對氣候變化的科學(xué)研究和技術(shù)研發(fā)，推動低碳技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)化。進(jìn)一步加大對氣候變化領(lǐng)域基礎(chǔ)研究的支持力度，鼓勵科學(xué)界開展跨學(xué)科的綜合研究，提高對氣候變化問題的認(rèn)識水平，為應(yīng)對氣候變化決策提供科學(xué)支撐。與此同時，要組織科技界、企業(yè)界等對控制溫室氣體排放和適應(yīng)氣候變化的重要領(lǐng)域開展技術(shù)攻關(guān)，在創(chuàng)新技術(shù)的同時，加快新技術(shù)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和應(yīng)用，發(fā)揮技術(shù)進(jìn)步對減緩和適應(yīng)氣候變化的關(guān)鍵作用。

在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃和政策制定中充分考慮氣候變化因素，減輕氣候變化不利影響。鑒于氣候變化影響的長期性，必須強調(diào)應(yīng)對氣候變化行動中減緩和適應(yīng)并重。要定期開展不同尺度的氣候變化影響的評估，研究分析氣候變化對各地區(qū)、各行業(yè)的現(xiàn)實與潛在影響，從而制定有針對性的適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略和規(guī)劃，特別是在制定長遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃和實施重大建設(shè)項目過程中，必須充分考慮適應(yīng)未來氣候變化情景，最大程度減輕氣候變化不利影響，避免或減少經(jīng)濟(jì)損失。

加強應(yīng)對氣候變化基礎(chǔ)能力建設(shè)，提高應(yīng)對氣候變化各方面保障能力。以建立完善溫室氣體排放統(tǒng)計核算體系作為加強應(yīng)對氣候變化基礎(chǔ)能力建設(shè)的切入點，加強企業(yè)和各級統(tǒng)計部門以及應(yīng)對氣候變化主管部門監(jiān)測、核算、報告溫室氣體排放狀況和編制溫室氣體排放清單的能力，從而支持控制溫室氣體排放政策和行動的決策。以推動發(fā)展綠色金融、低碳金融為突破口，降低企業(yè)應(yīng)對氣候變化融資的成本，鼓勵企業(yè)采取積極的減排行動。以提高公眾氣候變化意識為基礎(chǔ)，鼓勵各界積極參與控制溫室氣體排放，形成全社會廣泛參與應(yīng)對氣候變化的良好氛圍。以本次機構(gòu)改革應(yīng)對氣候變化職能轉(zhuǎn)隸生態(tài)環(huán)境部門為契機，理順應(yīng)對氣候變化工作管理體制，培養(yǎng)鍛煉應(yīng)對氣候變化專業(yè)隊伍，保障應(yīng)對氣候變化各項任務(wù)的落實。