劉顯瑞

(銅仁市水務(wù)局，貴州 銅仁 554300)

1 水土保持概況

貴州省沿河土家族自治縣(以下簡稱“沿河縣”)地處貴州省東北部，境內(nèi)有烏江穿城而過，自古就有“黔東北門戶，烏江要津”之稱。全縣土地總面積2 468.8 km2，現(xiàn)轄22個鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)429個行政村。2016年末全縣總?cè)丝?8.34萬人，其中農(nóng)業(yè)人口61.28萬人，是典型的以農(nóng)村經(jīng)濟為主體的欠開發(fā)、深度貧窮地區(qū)之一，也是貴州省和長江中上游水土流失和石漠化治理任務(wù)異常艱巨的地區(qū)之一。自2006年開展水利扶貧試點建設(shè)以來，經(jīng)過市、縣各級各部門和社會團體的共同努力和積極治理，沿河縣水土流失面積從1 644.1 km2減少到了1 043.19 km2，并探索出了“村民小包干”水土保持建管模式。

2 “村民小包干”治理背景

長期以來，“地?zé)o三尺平”是沿河縣的真實寫照，水土流失和石漠化嚴(yán)重是制約沿河縣經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸?？h域內(nèi)山地面積占到了總面積的69.9%，石漠化面積占總面積的28.9%以上，迫切需要利用各種工程或非工程措施來治理水土流失和石漠化，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供基礎(chǔ)支撐。在實際治理過程中，特殊的喀斯特地形地貌，加上部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通極為不便、施工環(huán)境惡劣、資金不足等，給水土流失治理工作帶來了極大困難，原本通過公開招投標(biāo)引進的施工單位，因在工程建設(shè)中無法盈利而停工或退場，嚴(yán)重影響了工程進度和投資效益。

為了深入推進水管體制改革，倡導(dǎo)多種建設(shè)模式參與水利工程建設(shè)，國家相繼出臺了一系列文件。2011年12月8日水利部在《關(guān)于加強中小型公益性水利工程建設(shè)項目法人管理的指導(dǎo)意見》(水建管〔2011〕627號)中，倡導(dǎo)通過村民自建，或以成立村民理事會或不同形式的合作組織等來實施小型民生水利工程建設(shè)項目。2015年12月16日財政部、水利部在《農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和水土保持補助資金使用管理辦法》(財農(nóng)〔2015〕226號)中，倡導(dǎo)利用多種形式(如村民自建等)來實施農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和水土保持補助項目，同時對農(nóng)戶、村組集體、農(nóng)民專業(yè)合作組織等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體實施項目的給予政府支持。這些文件的出臺，為沿河縣大膽創(chuàng)新，實行“村民小包干”治理水土流失提供了政策依據(jù)。

3 “村民小包干”治理成效

2011年，沿河縣在和平鎮(zhèn)黃家山實施的坡耕地水土流失綜合治理第一期工程，采用了招投標(biāo)的建設(shè)模式，建設(shè)過程群眾參與少，施工中矛盾突出，工程推進困難。為按時保質(zhì)保量完成建設(shè)任務(wù)，沿河縣水務(wù)局轉(zhuǎn)變思路，把坡耕地水土流失綜合治理與增加村民收益相結(jié)合，以提高群眾收入為出發(fā)點，探索出了效果良好的“村民小包干”建設(shè)模式，并于2012、2014和2015年分別在官舟鎮(zhèn)瓦場壩、板場鎮(zhèn)東紅、譙家鎮(zhèn)堡上等13個村進行了推廣。2012、2014和2015年三期推廣治理總投資3 911萬元，共治理水土流失面積16.78 km2。隨著在推廣過程中的逐步完善，“村民小包干”建設(shè)模式已成了貧困山區(qū)創(chuàng)新發(fā)展，守住經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)保護底線，并引導(dǎo)群眾參與自建和民主管理民生項目建設(shè)的一條新路。

3.1 夯實了農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)

“村民小包干”模式的推行，使沿河縣在對水土流失進行綜合治理的同時，還統(tǒng)籌了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展，各種工程措施的實施，明顯改善了耕地質(zhì)量、耕種條件，提高了耕地的保水保土能力。如在譙家鎮(zhèn)項目區(qū)結(jié)合省級高效農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)需要，整合水務(wù)、交通、扶貧等部門項目資金980萬元，在對項目區(qū)內(nèi)的山塘、水庫進行整治的同時，還配套建設(shè)了機耕道、截水溝、排水溝、蓄水池等水利基礎(chǔ)設(shè)施，不僅確保了園區(qū)的農(nóng)業(yè)灌溉水源供應(yīng)，使得耕地蓄水保肥能力大幅度提高，還降低了群眾灌溉及施肥成本。治理后，項目區(qū)人均新增基本農(nóng)業(yè)用地(水平梯土)0.11 hm2，糧食綜合生產(chǎn)能力達到6 900 kg/hm2，農(nóng)民年人均純收入達6 000余元。與此同時，項目區(qū)采取土地流轉(zhuǎn)方式發(fā)展烤煙種植大戶12戶、規(guī)模黃牛養(yǎng)殖場2個、規(guī)模養(yǎng)雞場1個，實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)升級發(fā)展。

3.2 節(jié)約了項目建設(shè)費用

沿河縣屬于西部地區(qū)深度貧困縣，經(jīng)濟不發(fā)達，脫貧攻堅任務(wù)異常艱巨，為了使有限的資金用在刀刃上，在實施坡耕地水土流失綜合治理過程中，采用“村民小包干”建管模式，既節(jié)約了工程設(shè)計和施工招投標(biāo)過程中產(chǎn)生的代理、中介等費用，又將發(fā)改、財政等涉農(nóng)資金整合投入到了工程建設(shè)中來，使工程投資發(fā)揮出了更大的效益。據(jù)統(tǒng)計，近三年來全縣采用“村民小包干”進行的坡耕地治理就節(jié)約投資190多萬元。村民自建，既提高了村民的積極性，又提高了工程建設(shè)效率和質(zhì)量，縮短了工程項目建設(shè)工期。如在板場鎮(zhèn)的東紅、板場等項目村，就有600多村民參與到工程建設(shè)與監(jiān)督中來，工期比預(yù)計縮短了3個多月，質(zhì)量也得到了保證，均一次性通過了省、市級驗收。

3.3 密切了黨群干群關(guān)系

沿河縣探索的“村民小包干”項目建管模式，極大地發(fā)揮了各項目參加方，特別是項目區(qū)村組織和村民的主觀能動性，當(dāng)?shù)馗刹咳罕娡膮f(xié)力、共同參與、密切協(xié)作、互相監(jiān)督，既提高了基層水利技術(shù)人員的建管水平，又提升了鎮(zhèn)村互動、村民自治和共同創(chuàng)建美麗和諧家園的決心，同時還提升了縣、鄉(xiāng)、村三級行政服務(wù)水平，進一步改善和密切了黨群干群關(guān)系，為全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)奠定了堅實的群眾基礎(chǔ)。

4 “村民小包干”治理的精髓

4.1 自選，放權(quán)于民

一是建章立制，民主立項。通過調(diào)研民情，按照村民意愿，自主建立和完善了各項建管主體和管護制度。在項目申報前，由村民自主選舉組建項目理事會，制定《項目理事會章程》。在項目申報中，項目理事會根據(jù)村民自主自愿，自下而上將村內(nèi)水土流失較為嚴(yán)重的區(qū)域進行臺賬登記，逐級向上級部門推薦工程實施點。在項目實施前，水行政主管部門制定《坡耕地水土流失綜合治理工程村民自主建設(shè)管理實施意見》，明確了各方職責(zé)，既充分發(fā)揮了廣大村民的主體作用，又為后期項目實施提供了建管依據(jù)。

二是宣傳政策，村民自建。在項目區(qū)通過電視、廣播、標(biāo)語等形式宣傳坡耕地水土流失綜合治理的重大意義和作用，引導(dǎo)當(dāng)?shù)貜V大村民自覺支持、參與、監(jiān)督工程建設(shè)，共同提高工程建設(shè)質(zhì)量，提升工程監(jiān)管水平，確保工程效益及時發(fā)揮。

4.2 自建，承包到民

一是項目立項精準(zhǔn)?？h水務(wù)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照各村項目理事會的推薦狀況，結(jié)合民情調(diào)研，統(tǒng)籌地形地貌、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展、精準(zhǔn)脫貧等各項因素，在坡耕地水土流失綜合治理項目建設(shè)規(guī)定允許的范圍內(nèi)，確定項目實施地點，科學(xué)編制實施方案。

二是職責(zé)界定科學(xué)。依照水利工程建設(shè)程序，科學(xué)界定參建各方在工程建設(shè)中的職能職責(zé)?？h政府明確縣水務(wù)部門及項目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為項目業(yè)主單位，項目理事會為管理單位，村委會為監(jiān)事單位，共同建設(shè)工程項目。

三是招標(biāo)公開民主。在項目建設(shè)前，對各村的建設(shè)內(nèi)容、投資情況等進行公示，鼓勵廣大村民自覺報名參建。在招標(biāo)過程中，對村民報名組建的施工班組或具備施工技能的能人進行公示，接受廣大村民監(jiān)督，再由項目業(yè)主和項目理事會共同比選，擇優(yōu)確定工程承建單位或個人，同時要求承建單位或個人在工程建設(shè)用工方面，優(yōu)先聘用項目區(qū)所在地村民，以調(diào)動村民建設(shè)、監(jiān)督工程項目的積極性。

4.3 自管，把關(guān)在民

一是資金使用透明。工程建設(shè)資金實行專戶存儲、專人專管、專款專用的財經(jīng)制度，統(tǒng)一采用縣級資金報賬制。參建各方對工程建設(shè)資料實行簽字認(rèn)定，項目理事會審核公示，由縣國庫集中支付中心依據(jù)各方簽字認(rèn)定的工程量清單撥付工程款。

二是全方位監(jiān)管。參建各方各司其職，嚴(yán)格施工程序、嚴(yán)抓簽證驗收、嚴(yán)把工程質(zhì)量，確保工程安全，從項目申報到組織驗收均由項目理事會成員包片蹲點并及時解決、處理建設(shè)中出現(xiàn)的問題。在工程驗收過程中，參建各方必須全部到場，驗收資料必須經(jīng)項目理事會、村委會和村民代表簽字認(rèn)可，而且還須保留當(dāng)時驗收的視頻、圖片等資料。三是民主監(jiān)督透明。在項目區(qū)的村務(wù)公開欄及時公示各階段務(wù)工人員、管理人員的工資報酬發(fā)放情況和工程建設(shè)有關(guān)費用支出情況，主動接受干部群眾和社會監(jiān)督。在工程完工后，由村委會主持召開村民代表大會，對項目理事會的各項工作進行審議，對其工程建設(shè)財務(wù)報告、工程建設(shè)管理報告和工程建設(shè)效果進行民主測評。

4.4 自用，管護靠民

一是明晰工程產(chǎn)權(quán)。建設(shè)項目驗收合格后，依照“誰受益、誰管護、誰享用”的管護原則，與受益農(nóng)戶簽訂工程管護協(xié)議，頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書，交付受益農(nóng)戶自行管護，確保權(quán)責(zé)合一、權(quán)責(zé)到戶到人，保障工程項目效益長久發(fā)揮。

二是定期檢查維護。村級民生監(jiān)督督查組和村委會定期或不定期地對項目區(qū)內(nèi)建設(shè)的便道、排水溝、蓄水池等水利基礎(chǔ)設(shè)施進行檢查，督促產(chǎn)權(quán)所有人切實履行管護職責(zé)，及時修復(fù)垮塌、淤積、損壞的水利工程,確保水利水保工程持續(xù)發(fā)揮作用。

5 結(jié) 語

沿河縣通過村民自選、自建、自管、自用探索出的“村民小包干”水土保持建管模式，在助力當(dāng)?shù)孛撠毠?、改善農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境、提高農(nóng)村群眾生活質(zhì)量、促進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展等方面起到了積極作用，對貴州喀斯特山區(qū)的水土流失治理和生態(tài)保護具有重要的借鑒作用，值得大力推廣。