張奪

不久前，安徽、重慶、云南等3省所轄的8市（州、區(qū)）政府和林業(yè)部門的主要負(fù)責(zé)人被生態(tài)環(huán)境部約談，因?yàn)樗麄冚爡^(qū)內(nèi)的價自然保護(hù)區(qū)存在嚴(yán)重的違規(guī)開發(fā)建設(shè)問題，甚至在被環(huán)保督察“點(diǎn)名”后，仍然違規(guī)審批、虛報情況、敷衍整改。

因自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)保護(hù)問題，一次性約談11名正廳級官員，過去并不多見。生態(tài)環(huán)境部此舉也被認(rèn)為是發(fā)力自然保護(hù)區(qū)管理。

這場“超高規(guī)格”的約談緣起于一場代號為“綠盾”的行動。今年3月以來，生態(tài)環(huán)境部等7部門共同開展“綠盾2018”自然保護(hù)區(qū)監(jiān)督檢查專項(xiàng)行動，對全國31個省（州、區(qū)）的469個國家級自然保護(hù)區(qū)和847AI省級自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行體檢，集中巡查、清理各級保護(hù)區(qū)內(nèi)的舊賬新題。

自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)需“閉門謝客”

西藏日喀則市定日縣，位于喜馬拉雅山脈中段北麓珠峰腳下，是去珠峰的必經(jīng)之路。每年4月到10月，在海拔5200米的珠峰登山大本營都會形成一個季節(jié)性的商業(yè)中心，來自珠峰腳下的農(nóng)牧民在這里搭起帳篷，為來自世界各地的游客和登山者提供住宿、熱水、餐食等服務(wù)。

一間帳篷旅館的老板告訴記者說：“住宿價格每人每晚30元至50元，是農(nóng)牧民每年一筆不小的收入?！?/p>

事實(shí)上，這樣的收入并不合法。巡查發(fā)現(xiàn)，這些帳篷旅館的搭建地位于珠穆朗瑪峰國家級自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)，根據(jù)《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止進(jìn)行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、挖沙等活動;保護(hù)區(qū)的核心區(qū)、緩沖區(qū)禁止開展旅游和生產(chǎn)經(jīng)營活動。

“在保護(hù)區(qū)的核心區(qū)內(nèi)開設(shè)旅館屬于違法行為，珠峰保護(hù)區(qū)應(yīng)加快完善保護(hù)區(qū)管理機(jī)制，推進(jìn)保護(hù)區(qū)規(guī)范化管理。”在日前召開的“綠盾2018”巡查座談會上，巡查人員對西藏自然保護(hù)區(qū)管理提出要求，隨后生態(tài)環(huán)境部官方微信也對該問題進(jìn)行通報。

一直以來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)從未停止過博弈，但在最新一輪的較量之中，后者越來越占據(jù)上風(fēng)。

今年4月，青海省果洛藏族自治州久治縣的支柱產(chǎn)業(yè)年保玉則國家公園關(guān)門謝客了，總投資1216萬元的景區(qū)木棧道和帳篷營地被全部拆除。

保護(hù)區(qū)內(nèi)小水電隱患重重

“綠盾”巡查組離開甘肅小隴山國家級自然保護(hù)區(qū)的第三天一大早，就接到了隴南市兩當(dāng)縣副縣長汪小波的電話：“引起河道斷流的云屏水電站攔水壩已經(jīng)完全拆除了，下游恢復(fù)了正常水流?！?/p>

始建于1976年的兩當(dāng)縣云屏水電站最初由村集體出資建造，裝機(jī)容量僅400千瓦，目的是為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┱彰饔秒姟?006年小隴山國家級自然保護(hù)區(qū)成立，云屏水電站被整體劃入了保護(hù)區(qū)的實(shí)驗(yàn)區(qū)。巡查人員發(fā)現(xiàn)，隨著農(nóng)村電網(wǎng)改造工程的推進(jìn)，目前云屏水電站已經(jīng)不再是保護(hù)附近居民用電的必要存在，但是這個小水電一直保持著運(yùn)行。

“引水式水電站非常容易導(dǎo)致下游河道的斷流?！毖膊榻M的專家告訴記者，由于沒有未執(zhí)行生態(tài)流量保障措施，云屏水電站壩后近3公里河道干涸斷流，嚴(yán)重影響了河道水生生物的棲息，同時也影響植被，造成生態(tài)系統(tǒng)的碎片化。

根據(jù)《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》第三章第二十八條，禁止在保護(hù)區(qū)的緩沖區(qū)開展旅游和生產(chǎn)經(jīng)營活動;第三章第三十二條，在自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)，不得建設(shè)任何生產(chǎn)設(shè)施。原環(huán)境保護(hù)部、國家發(fā)改委等10部委于2015年聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)涉及自然保護(hù)區(qū)開發(fā)建設(shè)活動監(jiān)督管理的通知》明確，對在核心區(qū)緩沖區(qū)違法開展的水（風(fēng)）電開發(fā)，要立即予以關(guān)?；蜿P(guān)閉。

在青海省三江源國家級自然保護(hù)區(qū)緩沖區(qū)內(nèi)，拉貢水電站、尕多水電站一前一后建立在長江源上游通天河上，裝機(jī)容量分別是8000kW和500kW，均為環(huán)境敏感區(qū)域內(nèi)的引水式小水電站項(xiàng)目。

2017年12月8日，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和國家綠盾行動方案的要求，青海省相關(guān)州縣政府以及省級部門應(yīng)制定予以拉貢水電站、尕多水電站關(guān)停的整改方案。然而，“綠盾2018”在對該問題“回頭看”時發(fā)現(xiàn)，這兩個水電站的發(fā)電機(jī)組仍轟隆作響，從未停止運(yùn)行。

9月11日，針對拉貢水電站、尕多水電站“罰而不停、以罰代改”的情況，生態(tài)環(huán)境部官方微信作出通報。巡查人員向記者表示，“下一步我們會持續(xù)監(jiān)管，確保整改落實(shí)到位。”

“自然保護(hù)區(qū)存在這么多問題，我們認(rèn)為最主要的還是一些地方政府和有關(guān)部門認(rèn)識不深入、重視程度不夠?！鄙鷳B(tài)環(huán)境部環(huán)境影響評價司司長崔書紅指出，有的地方政府及其工作人員守法意識淡薄，為侵占自然保護(hù)區(qū)的開發(fā)活動開“綠燈”，甚至在整改過程中，有的工作人員還弄虛作假，敷衍整改。

保護(hù)區(qū)邊界調(diào)整亟待規(guī)范

在“綠盾2018”中，巡查組在安徽發(fā)現(xiàn)，宣城市涇縣經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)長期違規(guī)侵占保護(hù)區(qū)雙坑片區(qū)核心區(qū)土地近300公頃，保護(hù)區(qū)管理局不但不履行監(jiān)管職責(zé)，甚至變更保護(hù)區(qū)范圍和功能區(qū)劃，為非法侵占行為站臺，私自調(diào)整保護(hù)區(qū)邊界，用山地?fù)Q濕地，表面看似面積沒有變化，但國家一級保護(hù)動物揚(yáng)子鱷真真切切只能生活在水里。

“安徽揚(yáng)子鱷國家級自然保護(hù)區(qū)的邊界是上個世紀(jì)80年代劃定的，整個縣城都在保護(hù)區(qū)里面?！卑不招堑念I(lǐng)導(dǎo)在約談會的整改表態(tài)環(huán)節(jié)還在以邊界不合理為由，為侵占自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)的行為辯護(hù)。

在巡查過程中，記者發(fā)現(xiàn)，“申請調(diào)整保護(hù)區(qū)的邊界”幾乎是每個地方政府都向巡查組提過的建議，甚至在一些地區(qū)，“保護(hù)區(qū)邊界劃定不合理”成為違法違規(guī)行為的擋箭牌。

在我國，根據(jù)區(qū)域內(nèi)部生態(tài)價值，自然保護(hù)區(qū)一般分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)三個功能區(qū)，對人類活動有嚴(yán)格限制。除實(shí)驗(yàn)區(qū)可進(jìn)行參觀考察、旅游等活動，核心區(qū)和緩沖區(qū)通過物理的隔離，構(gòu)成了-一個“無人區(qū)”，以確保原始生態(tài)不受干擾。

據(jù)了解，我國的第一個保護(hù)區(qū)鼎湖山自然保護(hù)區(qū)建立于1956年，但自然保護(hù)區(qū)條例頒布于1994年。盡管60多年來，我國的保護(hù)區(qū)、保護(hù)地建設(shè)體系逐漸完善，但由于專業(yè)水平限制、政策的導(dǎo)向性等問題，保護(hù)區(qū)邊界劃定不盡科學(xué)合理，部分保護(hù)區(qū)甚至在核心區(qū)內(nèi)還存在大量原始居民，管理方式粗獷。

“綠盾”巡查組專家舉例說，一些省級水生動物保護(hù)區(qū)，沒有充分了解受保護(hù)動物的生活習(xí)性，將縣城區(qū)域的水庫、電站、主要道路，甚至整個村、整個鎮(zhèn)甚至整個縣都劃入了保護(hù)區(qū)的情況并不少見。

當(dāng)初，保護(hù)區(qū)劃分面積大，可以獲得更多的經(jīng)費(fèi)支持和人員編制，但隨著社會發(fā)展，保護(hù)區(qū)可以獲得的紅利逐漸淡化，區(qū)域發(fā)展的矛盾開始凸顯出來。當(dāng)巡查人員問起自然保護(hù)區(qū)遇到最大的困難是什么的時候，多個保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)都把“保護(hù)區(qū)內(nèi)的原始居民數(shù)量龐大”列在了困難清單的首位。

違法成本過低，生態(tài)破壞屢禁難止

記者留意到，甘肅、青海、西藏三地關(guān)于“綠盾2018”自然保護(hù)區(qū)監(jiān)督檢查專項(xiàng)行動工作開展情況的匯報中，均提到了保護(hù)區(qū)內(nèi)存在數(shù)量龐大的原始居民，為保護(hù)區(qū)的依法管理造成困難，據(jù)統(tǒng)計，甘肅省自然保護(hù)區(qū)內(nèi)常住人口達(dá)60萬人，青海省自然保護(hù)區(qū)也尚有30余萬人世居其中。

“當(dāng)前最突出的問題是，嚴(yán)格保護(hù)的法律規(guī)定與民生改善、區(qū)域發(fā)展的矛盾日益積累，民生改善特別是脫貧攻堅項(xiàng)目因核心區(qū)、緩沖區(qū)嚴(yán)格管控受到影響?！蹦潮Ｗo(hù)區(qū)管理局負(fù)責(zé)人曾抱怨，由于無法避讓保護(hù)區(qū)，國家和省級規(guī)劃確定的交通、水利、能源等重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難以落地實(shí)施。

巡查組建議地方，自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)學(xué)校、公路等涉及民生的項(xiàng)目，不要搞一律停止的“_刀切”。

日前，生態(tài)環(huán)境部在例行發(fā)布會上透露，我國將在2020年年底前全面完成生態(tài)保護(hù)紅線的劃定工作，初步估計全國生態(tài)保護(hù)紅線面積比例將達(dá)到或超過國土面積25%左右。

為何我國的自然保護(hù)區(qū)會出現(xiàn)這么多問題？

“法律制度不健全、處罰偏輕、違法成本低是保護(hù)區(qū)問題高發(fā)的原因?！贝迺t指出，我國的《自然保護(hù)區(qū)條例》制定于1994年，受當(dāng)時自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等影響，對違法違規(guī)行為的處罰偏輕，最低罰款100元，最高罰款僅1萬元，“違法成本太低，不能對違法違規(guī)行為形成有效震懾?！?/p>

接下來，生態(tài)環(huán)境部將督促地方政府和有關(guān)部門層層壓實(shí)責(zé)任，對“綠盾”專項(xiàng)行動發(fā)現(xiàn)的問題“拉條掛賬”，形成清單，查明原因，整改銷賬。要依法依紀(jì)追究有關(guān)單位和人員的責(zé)任，并責(zé)成造成生態(tài)破壞的相關(guān)責(zé)任主體開展生態(tài)修復(fù)。

“我們還將以建立國家公園為主體的自然保護(hù)地體系重大改革為契機(jī)，根據(jù)不同的價值定位、保護(hù)目標(biāo)和管理模式等，對包括自然保護(hù)區(qū)在內(nèi)的各類自然保護(hù)地開展歸并、整合?！贝迺t說。