□ 德清縣農(nóng)村土地制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室 邱芳榮 趙 旭

自2015年承擔(dān)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)以來(lái)，德清縣在各上級(jí)有關(guān)部門的高度關(guān)注和悉心指導(dǎo)下，齊心協(xié)力、扎實(shí)推進(jìn)，試點(diǎn)取得了突破性進(jìn)展，成功實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的全國(guó)首宗入市和首筆抵押，承辦了兩次土地制度改革的全國(guó)性會(huì)議，土地增值收益調(diào)節(jié)金征收、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地使用權(quán)抵押貸款、入市收益分配等經(jīng)驗(yàn)做法已被吸納進(jìn)國(guó)土資源部、財(cái)政部、國(guó)家銀監(jiān)會(huì)、浙江省出臺(tái)的政策文件中。國(guó)土資源部?jī)纱沃潞兄x，并在向全國(guó)人大報(bào)告時(shí)充分肯定了德清的改革成效，點(diǎn)名表?yè)P(yáng)德清為改革成效突出縣。截至目前，德清縣已實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市151宗，面積1035畝，成交金額2.21億元，集體收益1.8億元，惠及農(nóng)民和農(nóng)民群眾10余萬(wàn)人。

如何有效推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)、同等入市，德清縣認(rèn)為，關(guān)鍵是要回答好“誰(shuí)來(lái)入市、哪些地入市、怎么入市、錢怎么分”這四個(gè)核心問(wèn)題。為此，德清結(jié)合實(shí)際，確立了“建設(shè)一個(gè)統(tǒng)一市場(chǎng)、平衡兩種權(quán)利（國(guó)家和集體）、堅(jiān)守三條底線、遵循四項(xiàng)工作原則（政府立制、群眾議事、市場(chǎng)定價(jià)、收益共享）”的改革路徑，構(gòu)建了“一辦法、兩意見、五規(guī)定、十范本“的政策體系。

一、堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，分類明確“誰(shuí)來(lái)入市”

農(nóng)村土地制度改革關(guān)系農(nóng)民切身利益，他們不能成為旁觀者，更不能被缺席。因此，必須在主體設(shè)置、程序規(guī)定上把參與權(quán)、選擇權(quán)、決策權(quán)賦予農(nóng)民和農(nóng)民集體。德清縣的主要做法有三點(diǎn)。一是明確了三級(jí)入市主體。在全面完成集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證的基礎(chǔ)上，根據(jù)入市需求設(shè)計(jì)了“自主入市、委托入市、合作入市”三種實(shí)現(xiàn)形式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體由鄉(xiāng)鎮(zhèn)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司等全資下屬公司或其代理人實(shí)施入市，村集體由村股份經(jīng)濟(jì)合作社實(shí)施入市，村民小組可委托村股份經(jīng)濟(jì)合作社等代理人實(shí)施入市。鼓勵(lì)偏遠(yuǎn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)組織與集中入市區(qū)塊的集體經(jīng)濟(jì)組織合作，探索建立土地股份合作社，資源互補(bǔ)、共同入市、收益共享。二是落實(shí)農(nóng)民集體的市場(chǎng)主體資格。結(jié)合浙江省“三權(quán)到人（戶）、權(quán)跟人（戶）走”農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，全縣160個(gè)村（社區(qū)）級(jí)經(jīng)濟(jì)合作社成立了股份經(jīng)濟(jì)合作社，對(duì)所有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)量化到人、發(fā)證到戶，33萬(wàn)農(nóng)民成為了股東。成立的股份經(jīng)濟(jì)合作社，實(shí)行工商注冊(cè)登記，獨(dú)立核算、自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，具有獨(dú)立法人資格。三是強(qiáng)化土地入市的民主決策。為確保入市改革工作的透明度和公眾參與度，開展了農(nóng)村土地民主管理“十村示范、百村共建”活動(dòng)，將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市等事項(xiàng)納入核心內(nèi)容，建立“三會(huì)三公開”制度，對(duì)入市前、中、后涉及的宗地情況、入市方式、交易形式、起始地價(jià)、合同條款、收益分配等重大事項(xiàng)進(jìn)行全程公開、民主管理。

二、堅(jiān)持集約高效利用，多規(guī)合一確定“哪些地入市”

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地全國(guó)首宗入市簽約現(xiàn)場(chǎng)

為避免入市造成新的“低、小、散”和 “村村冒煙、組組點(diǎn)火”現(xiàn)象，在規(guī)劃布局、產(chǎn)業(yè)門檻等方面把好準(zhǔn)入關(guān)。一是多維度調(diào)查確定存量。結(jié)合圖上作業(yè)、無(wú)人機(jī)航拍和實(shí)地勘測(cè)等手段，開展集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“一村一梳理，一地一梳理”，摸清了1881宗10691畝的存量底數(shù)。所有地塊落實(shí)坐落、四至、權(quán)屬，納入國(guó)土資源“一張圖”管理，每一宗地有唯一身份編碼，并實(shí)行公開公示，讓農(nóng)民充分知情。二是“多規(guī)合一”促進(jìn)布局優(yōu)化。結(jié)合全國(guó)“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作，對(duì)照土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和生態(tài)保護(hù)規(guī)劃套合分析，堵疏結(jié)合，分類確定入市途徑。符合就地入市的地塊1036宗5819余畝，其余的結(jié)合浙江省“三改一拆”“五水共治”等行動(dòng)，納入異地調(diào)整和整治入市，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚升級(jí)。三是加強(qiáng)用地供需對(duì)接。引導(dǎo)西部山區(qū)發(fā)展“洋家樂(lè)”為代表的民宿旅游，中部丘陵地帶依托主城區(qū)發(fā)展商貿(mào)、高新制造，東部平原服務(wù)工業(yè)塊狀經(jīng)濟(jì)，積極打造特色小鎮(zhèn)和“小微企業(yè)眾創(chuàng)園”。同時(shí)，考慮到調(diào)整入市中農(nóng)村集體資金不足情況，實(shí)行“先預(yù)約、后復(fù)墾、再入市”方式，公開接受廣大業(yè)主用地規(guī)模預(yù)約申請(qǐng)，以需求定供給，確保有復(fù)墾、必入市。

三、堅(jiān)持市場(chǎng)配置資源，以“五統(tǒng)一”規(guī)范“怎么入市”

建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮政府有形之手和市場(chǎng)無(wú)形之手作用，形成一個(gè)既競(jìng)爭(zhēng)又互補(bǔ)，既公平又高效的土地市場(chǎng)。德清縣通過(guò)“五統(tǒng)一”來(lái)營(yíng)造市場(chǎng)環(huán)境。一是實(shí)行統(tǒng)一的交易平臺(tái)。將全縣的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地統(tǒng)一納入縣公共資源交易中心，公告、交易、成交公示等環(huán)節(jié)實(shí)行一體化管理。二是實(shí)行統(tǒng)一的地價(jià)體系。修編了全縣城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)和租金體系，試點(diǎn)期間明確每個(gè)地塊必須選擇2家評(píng)估公司進(jìn)行評(píng)估。三是實(shí)行統(tǒng)一的交易規(guī)則。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地交易規(guī)則“大同小異”，特殊性體現(xiàn)在集體經(jīng)濟(jì)組織的主體性和需求的多樣性，主要通過(guò)合同條款表達(dá)。鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)施招拍掛的公開交易形式，已入市土地采用掛牌、拍賣方式交易的達(dá)到94%。四是實(shí)行統(tǒng)一的登記管理。完善不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記系統(tǒng)，將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記范圍，并于2016年8月2日，發(fā)放了首本集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地《不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書》。落實(shí)使用權(quán)的抵押權(quán)能與國(guó)有土地同等待遇，縣內(nèi)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了該業(yè)務(wù)的全覆蓋，已有48宗地/次進(jìn)行了抵押貸款，抵押總額1.0368億元。五是實(shí)行統(tǒng)一的服務(wù)監(jiān)管。結(jié)合“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合”要求，全面做好平臺(tái)搭建和審批監(jiān)管等工作，實(shí)現(xiàn)了“申請(qǐng)、審批、交易、頒證”全程服務(wù)60日辦結(jié)。引入“第三方機(jī)構(gòu)服務(wù)”機(jī)制，培育了一批集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地調(diào)查、測(cè)繪、評(píng)估、交易代理等中介機(jī)構(gòu)。

四、堅(jiān)持收益均衡共享，差別化調(diào)節(jié)“錢怎么分”

土地增值收益在國(guó)家、集體和個(gè)人之間合理分配，既要體現(xiàn)所有者權(quán)益，又要體現(xiàn)社會(huì)公平正義，既要讓農(nóng)民有獲得感，又要實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)收益，如何分好、用好、管好入市收益十分關(guān)鍵。一是合理確定調(diào)節(jié)金征收比例。以“同權(quán)同價(jià)同責(zé)”為出發(fā)點(diǎn)，精心核算集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地成本和收益對(duì)比，確定了“按類別、有級(jí)差”的調(diào)節(jié)金收取方式，收取比例按土地成交價(jià)款的16%-48%不等。在德清縣已實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鎮(zhèn)職工與失地農(nóng)民保障水平的基礎(chǔ)上，入市收益與農(nóng)轉(zhuǎn)征收的補(bǔ)償收益基本相當(dāng)。二是差別化落實(shí)集體內(nèi)部入市收益分配。鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體入市收益用于轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生項(xiàng)目等支出。村集體入市收益不直接分配，追加量化農(nóng)戶股權(quán)，年底享受收益現(xiàn)金分紅，該辦法比較切合浙江發(fā)展階段和農(nóng)村實(shí)際，已寫入了2015年12月30日浙江省人大常委會(huì)通過(guò)的《浙江省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》。村民小組收益的10%作為村集體提留，其余可在成員之間公平分配。三是開發(fā)信息平臺(tái)管好資金流向。開發(fā)了“農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市一體化信息管理平臺(tái)”，將資金征繳、分成、繳庫(kù)、支出等各個(gè)環(huán)節(jié)納入系統(tǒng)統(tǒng)一管理，實(shí)行“成交價(jià)款依申請(qǐng)代收、調(diào)節(jié)金依申報(bào)代扣”，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政、國(guó)土、農(nóng)業(yè)、代收銀行間聯(lián)網(wǎng)互通、信息共享，加強(qiáng)了資金流向監(jiān)管，堵塞管理漏洞，確保農(nóng)民入市收益安全、保值、增值。

在具體改革實(shí)踐中，德清還通過(guò)“五項(xiàng)試驗(yàn)”不斷求證制度設(shè)計(jì)的合理性，循序漸進(jìn)推進(jìn)改革。一是協(xié)議出讓試制度。2015年8月19日，德清首宗地入市以莫干山醉清風(fēng)地塊協(xié)議出讓為突破口，對(duì)權(quán)屬確認(rèn)、規(guī)劃定位、地價(jià)評(píng)估、民主決策、交易規(guī)則等進(jìn)行了一次實(shí)戰(zhàn)測(cè)試。二是拍賣出讓試市場(chǎng)。隨后9月8日，以區(qū)位較好、配套成熟、前景明確的砂村地塊拍賣出讓，檢驗(yàn)市場(chǎng)認(rèn)可度，實(shí)現(xiàn)多人報(bào)名、多輪競(jìng)拍、溢價(jià)成交。三是掛牌出讓試平臺(tái)。在產(chǎn)業(yè)預(yù)審、規(guī)劃許可、信息發(fā)布、掛牌競(jìng)價(jià)、公開公示等環(huán)節(jié)檢驗(yàn)服務(wù)平臺(tái)，促進(jìn)多部門聯(lián)合審批、協(xié)同監(jiān)管，推動(dòng)入市的常態(tài)化。四是租賃入市試觀念。為引導(dǎo)農(nóng)民從私下出租轉(zhuǎn)為正規(guī)入市，德清縣以群眾樂(lè)于接受的租賃方式推進(jìn)入市，群眾實(shí)際獲得收益上漲65%-160%。五是調(diào)整入市試集成。2017年德清積極推動(dòng)異地調(diào)整入市，并與大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)村脫困等全局工作緊密結(jié)合，跨村整合零星分散的存量建設(shè)用地，探索組建土地股份合作社，讓不同區(qū)位的集體經(jīng)濟(jì)組織共享改革紅利。如洛舍鎮(zhèn)東衡村，結(jié)合當(dāng)?shù)靥厣匿撉佼a(chǎn)業(yè)，與經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)村共建，在廢棄礦地上布局約200畝的入市區(qū)塊，吸引鋼琴企業(yè)進(jìn)駐，努力打造鋼琴小鎮(zhèn)。目前首期32個(gè)小微企業(yè)已經(jīng)成功入駐，帶動(dòng)全縣7個(gè)欠發(fā)達(dá)村實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)性收入細(xì)水長(zhǎng)流。