□ 嘉興市國土資源局秀洲區(qū)分局 韓 超

國務(wù)院《政府信息公開條例》于2008年5月1日起施行，嘉興市國土資源局秀洲區(qū)分局依申請信息公開工作起步于2014年。

一、依申請信息公開的基本情況

（一）現(xiàn)狀

1.申請數(shù)量呈現(xiàn)逐年增長趨勢

據(jù)統(tǒng)計，秀洲區(qū)依申請信息公開數(shù)據(jù)為2014年1件，2015年4件，2016年7件，2017年1-11月24件，呈上升趨勢。隨著《政府信息公開條例》逐漸被廣泛熟知，且國土資源部門管理的土地又是農(nóng)民生產(chǎn)生活的唯一來源（承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)），信息公開作為維權(quán)的新渠道，大量農(nóng)村村民申請的數(shù)量大幅增長。

局領(lǐng)導(dǎo)赴鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展法律知識培訓(xùn)

2.依申請信息公開集中體現(xiàn)在土地征收審批環(huán)節(jié)

2017年，秀洲區(qū)分局收到的政府信息公開申請主要包括征地、法律法規(guī)類、詢問和舉報投訴類等。其中，征地類信息公開申請21件，占比88%，是政府信息公開的主要內(nèi)容。另外，申請人以政府信息公開名義提出詢問或舉報投訴的問題也較為突出，大多為失地農(nóng)民，以重點工程居多，如：嘉興市應(yīng)急備用水源（秀湖水庫）、嘉興市油車港至江蘇黎里公路工程、京杭運河航道整治工程、擴大杭嘉湖南排工程、G524國道秀洲新塍至王店公路、杭平申線（浙江段）航道改建工程，突出反映出現(xiàn)階段主要矛盾仍集中在征地問題上。

3.一人多次申請和向多部門重復(fù)申請現(xiàn)象突出

申請信息公開大多為涉及農(nóng)村土地征收的事項。為達(dá)到目的，同一申請人針對同一行為的不同環(huán)節(jié)或者不同申請人（大多是同一征地區(qū)域的居民）針對同一行為分別向多個行政機關(guān)反復(fù)提出申請，以獲得相應(yīng)的證據(jù)或依據(jù)，從而便于后期的行政復(fù)議和訴訟。如：趙某一人多次申請，先后申請新塍鎮(zhèn)富園村集體土地權(quán)屬情況、鎮(zhèn)區(qū)道路工程、新塍醫(yī)院遷建工程的土地審批資料；董某一人多次重復(fù)申請，先后申請“秀湖水庫”農(nóng)轉(zhuǎn)用、征收材料；沈某重復(fù)申請（分別向省廳、市局、分局申請），先后申請某小區(qū)建設(shè)項目的用地預(yù)審、農(nóng)轉(zhuǎn)用、供地材料。

（二）特點分析

1.信息公開申請呈多元化、復(fù)雜化趨勢

政府信息公開申請涉及范圍趨于廣泛，內(nèi)容更加敏感，動機更加多樣復(fù)雜。2017年，土地類信息公開，尤其是征地信息公開，是政府信息公開申請的熱點和焦點，涉及土地規(guī)劃、預(yù)審、征收、供應(yīng)、權(quán)屬多個環(huán)節(jié)。在實務(wù)中，一些申請人除有直接目的之外，還有潛在的動機，主要是收集政府信息以作為后續(xù)的行政復(fù)議或行政訴訟證據(jù)使用或信訪舉報（如村干部違法違紀(jì)）。

2.律師介入和信息公開可訴性的特征不斷顯現(xiàn)

律師參與信息公開申請數(shù)量增加，程度提升。2017年發(fā)生的群體性申請中，絕大多數(shù)申請人都委托律師代理，且多為北京律師，申請內(nèi)容也由批準(zhǔn)文件轉(zhuǎn)向?qū)徟闹虚g環(huán)節(jié)和相關(guān)依據(jù)方面。如：高某申請杭平申線（浙江段）航道改建工程的全部土地審批材料，沈某申請新城街道某道路的全部土地審批材料。隨著律師介入情況的明顯增多，容易暴露信息公開答復(fù)中的問題或瑕疵，加大了信息公開的法律風(fēng)險，隨之而來的是行政復(fù)議和行政訴訟。2017年，秀洲區(qū)分局涉及信息公開的行政訴訟3件。

3.信息公開申請與政策咨詢、舉報投訴相互交織

2017年，秀洲區(qū)分局收到的信息公開申請中，申請人以政府信息公開名義咨詢政策法律問題、核實情況、舉報投訴的現(xiàn)象屢見不鮮，焦點仍集中在征地補償安置方面，多以維權(quán)和爭取利益為目的。其中大多已走過信訪、舉報等程序，在得不到滿意答復(fù)的情況下，進而形成群體性申請。如王江涇鎮(zhèn)新橋村（劃撥地塊）、油車港鎮(zhèn)澄溪村（低效用地再開發(fā)地塊）、新塍鎮(zhèn)錢碼頭村（京杭運河）都是5人以上集體申請，申請人大都表現(xiàn)為情緒激動，立即等著要獲取信息（審批資料），認(rèn)為法定15個工作日答復(fù)期是故意拖延時間，極易引發(fā)不穩(wěn)定因素。

二、主要工作

針對申請內(nèi)容由簡到繁、申請人聘請律師、申請后有復(fù)議訴訟跟進的現(xiàn)象，為有效解決新情況、新問題，秀洲區(qū)分局采取以下措施，認(rèn)真開展政府信息公開工作。

（一）高度重視，建立一套快速辦理程序

形成一把手負(fù)總責(zé)，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓，局辦簽收、相關(guān)科室（國土資源所）辦理、法規(guī)科把關(guān)的信息公開工作大格局。建立一套快速辦理程序。由于信息公開辦理時限短（15個工作日），秀洲區(qū)分局在收到申請書后第一時間呈報領(lǐng)導(dǎo)閱批，然后第一時間流轉(zhuǎn)至相關(guān)科室（國土資源所）進行實質(zhì)辦理，待辦理結(jié)果確定后，分兩步走，屬于依法公開的，及時調(diào)取檔案資料依法給予公開，不屬于公開范圍或無相關(guān)信息的，及時答復(fù)告知，避免當(dāng)事人越級申請。

（二）認(rèn)真學(xué)習(xí)法律法規(guī)，提高應(yīng)對答復(fù)水平

組織全局人員學(xué)習(xí)政府信息公開法律法規(guī)，如《政府信息公開條例》《浙江省政府信息公開暫行辦法》，對公開的范圍、方式、程序進行深入了解，正確應(yīng)對信息公開實務(wù)中碰到的問題。加強依申請公開經(jīng)辦人員的業(yè)務(wù)能力，提高答復(fù)水平，全面掌握國土業(yè)務(wù)尤其是土地審批流程，深入領(lǐng)會農(nóng)轉(zhuǎn)用、征地、供地各環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)知識，該方面是申請信息公開的重點領(lǐng)域。

（三）深入推進“陽光征地”工程，做好主動公開

政府信息的主動公開和依申請公開是相輔相成的。秀洲區(qū)分局根據(jù)上級的要求，于2013年推進征地陽光工程、土地利用規(guī)劃陽光工程、執(zhí)法監(jiān)察陽光工程。重點推進征地陽光工程，制定了《秀洲區(qū)征地拆遷陽光工程建設(shè)的實施方案》（嘉土資秀洲發(fā)〔2012〕119號），其中規(guī)定實行征地拆遷安置補償政策、征地工作程序、實物指標(biāo)、補償安置結(jié)果、監(jiān)督電話“五公開”。同時，在門戶網(wǎng)站開辟了“陽光工程”欄目，按要求在征地信息形成或者變更之日起20個工作日內(nèi)予以公開。

（四）深入分析，全面調(diào)查信息公開申請內(nèi)容

實務(wù)中，信息公開申請逐漸成為行政復(fù)議、訴訟的前置程序，成為了另一種形式的信訪。秀洲區(qū)分局在收到申請書后，首先仔細(xì)閱讀申請內(nèi)容，第一時間赴現(xiàn)場踏勘申請地塊的情況，聽取屬地村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的意見，然后收集證據(jù)材料，調(diào)閱檔案資料，最后進行穩(wěn)妥答復(fù)。為應(yīng)對后續(xù)的行政復(fù)議和訴訟，分局在對申請內(nèi)容進行調(diào)查的同時，還一并對申請內(nèi)容涉及到的所有土地問題進行調(diào)查，盡可能全面掌握情況，深入分析問題，做到心中有數(shù)。

（五）加強外部聯(lián)系，妥善處理信息公開申請

信息公開具有很強的專業(yè)性，一些綜合性申請，涉及到建設(shè)、規(guī)劃等業(yè)務(wù)，在答復(fù)告知時需十分謹(jǐn)慎，為后續(xù)跟進的復(fù)議、訴訟打好基礎(chǔ)，妥善應(yīng)對。在處理信息公開申請件時，秀洲區(qū)分局一方面加強與相關(guān)部門的聯(lián)系和溝通，全面掌握情況，如秀湖水庫案；另一方面主動與法律顧問、區(qū)法制辦、市局法規(guī)處、省廳法規(guī)處聯(lián)系，討教專業(yè)知識和國土政策，注意答復(fù)技巧，確保不逾越法律“紅線”。同時，加強對信息公開答復(fù)的審核力度，答復(fù)出具前須經(jīng)信息公開分管領(lǐng)導(dǎo)和申請信息內(nèi)容涉及的業(yè)務(wù)分管領(lǐng)導(dǎo)同時審閱。最后，在信息公開答復(fù)中，注意和信訪答復(fù)的聯(lián)系，保持口徑一致，相互統(tǒng)一。

三、妥善處理好幾個問題

（一）妥善處理好申請人知情權(quán)與行政機關(guān)依法公開信息的關(guān)系

《政府信息公開條例》關(guān)于“三需要”（自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要）的規(guī)定可以約束信息公開申請人謹(jǐn)慎行使申請權(quán)，防止權(quán)利濫用。工作中，“三需要”不易把握。申請人往往認(rèn)為只要跟他有關(guān)系，行政機關(guān)就應(yīng)當(dāng)提供相關(guān)信息。如果行政機關(guān)不提供，申請人則以不履行法定職責(zé)為由提起行政復(fù)議或訴訟。筆者認(rèn)為，“三需要”與申請人特定的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)有關(guān)，應(yīng)由申請人在申請階段說明并舉證，由信息公開機關(guān)予以審核。

（二）妥善處理好申請人知情權(quán)與“行政訴訟中的案卷閱覽權(quán)”的關(guān)系

部分申請人為了查驗自身信息（審查土地合法性）而提出信息公開，如申請自己承包的土地或使用的宅基地的合法審批材料（因為先前政府已向其發(fā)放《違法用地整改通知書》）；申請公開房屋拆遷許可信息（因為自己使用的土地房屋涉及拆遷），然后，對審批程序是否合法、依據(jù)是否充分進行審查。這混淆了信息公開申請權(quán)與行政復(fù)議、訴訟中的案宗閱覽權(quán)。筆者認(rèn)為，對行政行為合法性的審查，應(yīng)通過（準(zhǔn)）司法途徑（行政復(fù)議或行政訴訟）進行。

（三）妥善處理好《信息公開條例》與《保守國家秘密法》《土地登記公開資料查詢辦法》等相關(guān)法律法規(guī)之間的關(guān)系

《信息公開條例》賦予了社會公眾可以申請獲取政府信息權(quán)利，卻沒有限定這項權(quán)利可以追溯的期限，而土地信息公開涉及歷史檔案查閱、土地登記資源查詢、征地公告等方面，需綜合考慮歷史因素、保密規(guī)定、農(nóng)戶知情權(quán)等多個方面。在實踐中，需注意以下三點：一是處理好政府信息與檔案的關(guān)系，即公開與保密的平衡關(guān)系。如，對申請人申請土地利用變更調(diào)查監(jiān)測與核查項目遙感監(jiān)測成果（影像圖）的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《保守國家秘密法》《保守國家秘密法實施條例》，依法不予公開。二是處理好信息公開與征用土地公告的關(guān)系。妥善處理依申請公開和主動公開的關(guān)系。根據(jù)條例，征地屬于主動、重點公開的事項，在公開方式上要在組、村、鎮(zhèn)張貼公布；在公開內(nèi)容上，要做好征地補償、補助費用發(fā)放、使用情況的公開。

四、主要問題

（一）濫用政府信息公開申請權(quán)和訴訟權(quán)現(xiàn)象時有發(fā)生

部分申請人通過信息公開申請謀取其他利益訴求，或申請大量與自身生產(chǎn)、生活無關(guān)的信息，政府信息公開申請出現(xiàn)“信訪化”傾向。在實踐中，申請人多為EMS郵寄申請，其目的是為后期的行政訴訟固定“申請時間”的證據(jù)。故答復(fù)中需牢牢把握“15個工作日”。

（二）浙江省人民政府當(dāng)被告的情形時有發(fā)生，基層工作壓力極大

信息公開引起的行政訴訟，往往不是針對信息公開答復(fù)（處理）這個具體行政行為，而是申請人通過信息公開獲取的土地審批材料，對其中“浙江省人民政府農(nóng)轉(zhuǎn)用與征收審批的具體行政行為”提起訴訟，其被告往往是浙江省人民政府，第三人往往是不動產(chǎn)所在地的區(qū)（縣）政府。

（三）申請內(nèi)容指向不具體，如果要求更正或補充，則有訴訟風(fēng)險

在實務(wù)中，如沈某向市政府申請某小區(qū)的土地審批材料，而土地審批材料包括預(yù)審、農(nóng)轉(zhuǎn)用、征收、供地等多種材料，申請內(nèi)容不明確。市政府根據(jù)《條例》第21條第4項規(guī)定，視為申請人申請公開內(nèi)容不明確，要求申請人進行更改或補充，沈某則直接提起行政訴訟，認(rèn)為行政機關(guān)行政不作為。這個案例反映出受理機關(guān)與申請人之間對于信息公開申請在表達(dá)明確性上的分歧。

（四）歷史用地信息公開答復(fù)解釋難度大，群眾不理解老政策

征地信息公開平臺

在實踐中申請內(nèi)容大多數(shù)是征地審批，有些群眾對十年、二十年甚至更早的政府信息申請公開。當(dāng)時的法律政策僅有：《人民公社60條》《國家建設(shè)用地征用辦法（條例）》。當(dāng)時政策及補償安置辦法與現(xiàn)在不同，征地方式采用用工單位直接與農(nóng)戶簽協(xié)議，補償采取三減免的方式（農(nóng)業(yè)稅、上繳款、糧食任務(wù)），安置采取土地工的方式，所以，不能用現(xiàn)在的眼光來審查當(dāng)時的征地制度與補償安置方式。但是，申請人往往不理解、不理會。如：蔣某申請新塍鎮(zhèn)廟云橋村的養(yǎng)老服務(wù)中心，原為八字鄉(xiāng)中心小學(xué)的老地，按照老政策落實補償安置，經(jīng)過多次解釋，但是蔣某始終不理解。

五、對策和建議

（一）按照“接辦分離”的原則做好申請公開工作

將“接受申請”和“處理答復(fù)”分開，明確法規(guī)科負(fù)責(zé)受理申請、法律審查、答復(fù)告知，局辦負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、調(diào)研、督促，相關(guān)科室（單位、所）負(fù)責(zé)實質(zhì)處理和審查（提供信息），監(jiān)察室負(fù)責(zé)督辦、監(jiān)督，各司其職、協(xié)作配合。進一步優(yōu)化受理、審查、處理、答復(fù)等各個環(huán)節(jié)的工作流程，提高辦理質(zhì)量和效率，答復(fù)中妥善處理好政府信息依申請公開事項和主動公開銜接。

（二）全面細(xì)致審查申請內(nèi)容，嚴(yán)格規(guī)范，區(qū)分處理，善用答復(fù)技巧，做到“排除合理懷疑，內(nèi)心確認(rèn)”

收到信息公開申請書后，仔細(xì)閱讀申請內(nèi)容，領(lǐng)會申請人需求（著重看文書的名稱，再看具體內(nèi)容），進行初步審查，區(qū)分信訪、投訴、舉報，依法分類處理。如果申請人表達(dá)不清、申請內(nèi)容指向不明確的，電話聯(lián)系，及時溝通，慎用補正（更正）告知（《補正告知書》對申請人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響，故不可訴，不用寫救濟途徑。但是，補正告知有行政不作為之嫌）。面對申請人多次申請、向多部門申請時，原則上按照申請人的要求進行答復(fù)，慎用“一事一申請”原則，根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好政府信息依申請公開的意見》（國辦發(fā)〔2010〕5號），對申請人就一個具體事項提出多個內(nèi)容相近的信息公開申請的，可以進行歸并處理；對申請信息種類、性質(zhì)不同、公開尺度、理由及處理方式、訴訟風(fēng)險各不相同的，進行拆分處理，這樣既可以提高行政效率、便民行政，又可以防止申請人濫用訴訟。

（三）妥善處理歷史用地信息公開，確保社會穩(wěn)定

國土資源系統(tǒng)政策性強，制度創(chuàng)新多，不同歷史階段有不同的土地政策（征地補償安置政策），政策間有延續(xù)性也有不同之處，以現(xiàn)在的眼光看原來政府的運作，可能會覺得歷史用地報批信息不規(guī)范，原來的征地工作人員依法行政觀念不強。筆者認(rèn)為應(yīng)尊重歷史，全面考慮，用歷史的、發(fā)展的、聯(lián)系的方法處理歷史信息公開問題，必要時在公開前進行法律風(fēng)險和社會風(fēng)險評估，面對群體性申請時，善做群眾工作，引導(dǎo)其通過法律途徑解決問題。

（四）從程序和實體上嚴(yán)格農(nóng)轉(zhuǎn)用、征地等行政審批行為

嚴(yán)格履行征地報批前“告知、確認(rèn)、聽證”和批后“兩公告一登記”程序，按照國土資源部《關(guān)于做好征地信息公開工作的通知》《關(guān)于進一步做好市縣征地信息公開工作有關(guān)問題的通知》的要求，通過多種有效途徑全面、真實、及時地公開征地信息，保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，維護農(nóng)民的合法權(quán)益。通過加強征地信息公開，預(yù)防和化解征地矛盾糾紛。

（五）加強征地、規(guī)劃、礦產(chǎn)等重點領(lǐng)域信息公開，接受社會監(jiān)督

深化主動公開，加大主動公開力度，把推行國土資源政府信息公開工作作為建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系、建設(shè)服務(wù)型政府的一項重要措施來抓，緊緊圍繞國土資源管理重點、熱點問題以及與人民群眾密切相關(guān)的事項，做好政府信息公開工作，接受社會監(jiān)督，化解群眾矛盾，促進社會和諧。認(rèn)真做好公開內(nèi)容、公開形式、公開過程和公開結(jié)果4個環(huán)節(jié)，拓展公開形式，擴大公開渠道，充分利用發(fā)揮門戶網(wǎng)站網(wǎng)絡(luò)平臺、政務(wù)公開與政務(wù)服務(wù)平臺，做到及時、準(zhǔn)確、具體地向社會和申請人公開。

六、結(jié)語

基層政府信息公開工作面臨著不少問題，如人手少、業(yè)務(wù)不精，對后續(xù)行政復(fù)議、訴訟缺乏有效辦法，疲于應(yīng)對。筆者認(rèn)為，對該項工作，應(yīng)抱著“積極響應(yīng)、不畏困難”的態(tài)度來開展，謹(jǐn)慎摸索，逐步規(guī)范，對信息公開工作中的問題，及時分析，定期總結(jié)，妥善應(yīng)對。用信息公開工作，發(fā)現(xiàn)和糾正以往行政管理中不規(guī)范的行政行為，加快推動國土業(yè)務(wù)的規(guī)范化、信息化、法治化進程。將群眾路線、三嚴(yán)三實、兩學(xué)一做融入信息公開工作，維護群眾權(quán)益，保障群眾對政府工作的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，樹立良好的國土形象，依法行政，全面提升國土資源管理能力。