王亞男，董旭輝，陳 穎

（生態(tài)環(huán)境部環(huán)境發(fā)展中心，北京 100029）

農(nóng)業(yè)面源污染治理對完成好“水污染防治行動計劃”、“大氣污染防治行動計劃”具有舉足輕重的作用。2018年3月18日，十三屆全國人大一次會議審議通過國務(wù)院機構(gòu)改革方案，將原農(nóng)業(yè)部的 “監(jiān)督指導農(nóng)業(yè)面源污染治理”職能并入新組建的生態(tài)環(huán)境部。生態(tài)環(huán)境部面對這一新的職能必將面臨諸多挑戰(zhàn)。

1. 農(nóng)業(yè)面源治理現(xiàn)狀及存在的問題

1.1 農(nóng)業(yè)廢水面源污染現(xiàn)狀及主要問題

1.1.1 畜禽養(yǎng)殖業(yè)排污是農(nóng)業(yè)廢水面源污染的最主要來源

目前，農(nóng)田化肥施用、農(nóng)田固體廢棄物、畜禽糞便、水產(chǎn)養(yǎng)殖垃圾和農(nóng)村生活污染構(gòu)成了我國農(nóng)業(yè)面源污染的五大污染源[1]。其中，畜禽養(yǎng)殖廢水的污染物排放量在農(nóng)業(yè)面源污染中占較大份額，2015年畜禽養(yǎng)殖業(yè)排放化學需氧量1015.5萬噸，占農(nóng)業(yè)源的95%；排放氨氮55.2萬噸，占農(nóng)業(yè)源的76%[2]。

1.1.2 我國畜禽養(yǎng)殖業(yè)規(guī)模分散且污染治理效果有限

我國生豬出欄數(shù)、家禽存欄量、奶牛存欄量、肉牛存欄量連續(xù)多年居世界第一。按照生豬年出欄500只、奶牛存欄50頭、肉牛出欄50頭、蛋雞存欄1萬只和肉雞出欄5萬只為規(guī)?；B(yǎng)殖標準統(tǒng)計，全國主要畜禽規(guī)?；B(yǎng)殖比例為生豬42%、奶牛51%、肉牛28%、蛋雞36%、肉雞45%[3]。盡管近年來規(guī)模化養(yǎng)殖水平有所提高，但除奶牛外，目前生豬、肉牛、蛋雞、肉雞總體仍以分散式養(yǎng)殖為主。與規(guī)?；B(yǎng)殖相比，分散式養(yǎng)殖存在著設(shè)施不健全，管理粗放、污染分散等突出特點，是廢水農(nóng)業(yè)面源的最主要來源。

全國開展污染治理的畜禽養(yǎng)殖數(shù)量總體較少，仍有大量畜禽污染未得到綜合整治。根據(jù)統(tǒng)計，2008-2016年，通過農(nóng)村環(huán)境綜合整治全國已開展整治的畜禽養(yǎng)殖量為：生豬1256萬頭、奶牛47萬頭、肉牛319萬頭，僅占全國分散養(yǎng)殖總量的不足10%。全國仍有90%以上的分散養(yǎng)殖畜禽未得到綜合整治，畜禽養(yǎng)殖污染治理面臨的任務(wù)還很艱巨，整治力度亟需進一步加強。

1.2 農(nóng)業(yè)廢氣面源污染治理現(xiàn)狀

農(nóng)業(yè)廢氣面源污染主要來源于秸稈焚燒，已成為重污染天氣的幫兇之一。秸稈綜合利用是解決秸稈焚燒的根本途徑。自2008年開始，國家加大力度，發(fā)布了系列政策文件支持、指導各地開展秸稈綜合利用和禁燒工作。自2012年起，中央資金對秸稈綜合利用和秸稈禁燒扶持力度呈快速增長態(tài)勢。2015年以后，重點通過農(nóng)機購置補貼、耕地質(zhì)量保護與提升行動等項目進行支持，推動形成秸稈綜合利用良性運行長效機制。2016年，農(nóng)業(yè)部、財政部選擇農(nóng)作物秸稈焚燒問題較為突出的河北、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、安徽、山東、河南等10個省區(qū)，開展了秸稈綜合利用試點[4]。

通過各項優(yōu)惠政策，各試點省提升了秸稈綜合利用率，但仍未能實現(xiàn)徹底杜絕秸稈焚燒。2017年，國家環(huán)境衛(wèi)星監(jiān)測到秸稈焚燒著火點數(shù)量前三名分別是：黑龍江6 173處，吉林1 775處，內(nèi)蒙古972處，秸稈禁燒工作仍需進一步加強[5]。

2. 監(jiān)督指導農(nóng)業(yè)面源污染治理的難點

2.1 以工業(yè)污染治理為核心的環(huán)境管理體系“ 難以作為”

我國現(xiàn)行環(huán)境管理體系主要是在應對工業(yè)污染、城市污染過程中建立起來的，監(jiān)督指導農(nóng)業(yè)面源污染治理存在諸多不適應。

2.1.1 針對工業(yè)源的清單式管理模式不適用于農(nóng)業(yè)面源

工業(yè)源分布集中而農(nóng)業(yè)面源較為分散，針對工業(yè)源的臺帳式管理難以完全復制到農(nóng)業(yè)面源監(jiān)管工作中。目前我國實行的環(huán)評、排污許可證等工業(yè)污染源監(jiān)管制度，都是以污染源清單為管理基礎(chǔ)，優(yōu)點是管理的精確度高、針對性強，缺點是需耗用大量人力物力，臺帳建立過程復雜且艱難。農(nóng)業(yè)面源量大、面廣、隨機性強，如果直接復制臺帳式的工業(yè)源監(jiān)管方法，將面臨海量的人力投入和漫長的工作周期，恐難適應當前農(nóng)業(yè)面源急迫的管理需求。

2.1.2 針對工業(yè)源的標準化監(jiān)管要求不適用于農(nóng)業(yè)面源

現(xiàn)代工業(yè)標準化程度較高，工業(yè)源污染物排放特征相對穩(wěn)定：同一行業(yè)、同一工藝，在規(guī)模、原輔料明確的情況下，污染物種類和產(chǎn)生量是基本可以確定的，相應地，需采取的治污措施也可以按行業(yè)進行規(guī)范化要求，便于實現(xiàn)污染治理和監(jiān)管的統(tǒng)一化。而農(nóng)業(yè)面源受地域及自然條件等因素影響較大，針對工業(yè)源的標準化治理模式及統(tǒng)一的監(jiān)管要求不適用于農(nóng)業(yè)面源。首先，畜牧業(yè)生產(chǎn)地域性明顯：四川、河南、湖南等省生豬養(yǎng)殖規(guī)模較大，內(nèi)蒙古、河北、黑龍江等省區(qū)奶牛養(yǎng)殖優(yōu)勢明顯，云南、河南、四川等省肉牛養(yǎng)殖規(guī)模位居前列，山東、廣東、河南等省家禽養(yǎng)殖數(shù)量較大[3]。其次，不同畜禽糞便中的污染物種類及廢水中有機物濃度不同，加之受降雨量影響，農(nóng)業(yè)面源污染排放總量和排放強度呈現(xiàn)出顯著的區(qū)域異質(zhì)性[1]。使得針對農(nóng)業(yè)面源的治理很難提出標準化的措施，進而難以開展標準化的監(jiān)管。在操作層面上，以點源為基礎(chǔ)發(fā)展起來的污染源取樣分析等監(jiān)督性監(jiān)測標準也難以確定。

2.1.3 針對工業(yè)源的“誰污染誰治理”監(jiān)管原則不適用于農(nóng)業(yè)面源

工業(yè)源治理的責任主體是企業(yè)，而農(nóng)業(yè)面源治理的責任主體不明確，不能簡單套用“誰污染誰治理”原則?！董h(huán)境保護法》第三十三條指出：“各級人民政府應當加強對農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護，促進農(nóng)業(yè)環(huán)境保護新技術(shù)的使用，加強對農(nóng)業(yè)污染源的監(jiān)測預警，統(tǒng)籌有關(guān)部門采取措施，防治土壤污染和土地沙化”。即現(xiàn)有法律法規(guī)既未明確地方政府是農(nóng)業(yè)面源治理的責任主體，也未明確農(nóng)民是農(nóng)業(yè)面源的責任主體。工業(yè)源治理中的基本原則“誰污染誰治理”不能簡單在農(nóng)業(yè)面源治理中使用，監(jiān)管對象不明確，要求監(jiān)管方式也需要更加靈活。

2.2 現(xiàn)有基層環(huán)保隊伍監(jiān)管能力明顯不足

農(nóng)業(yè)面源污染發(fā)生在農(nóng)村，源自農(nóng)牧業(yè)，相關(guān)監(jiān)管應重點由基層有關(guān)部門來承擔，但環(huán)境監(jiān)管一直是基層環(huán)保工作的薄弱環(huán)節(jié)。

2.2.1 缺少產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)

開展行業(yè)治污監(jiān)管，離不開對行業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)情況的了解。從2008年開始的農(nóng)村環(huán)境綜合整治工作經(jīng)驗表明，只有基層環(huán)保部門與當?shù)匦竽敛块T互相協(xié)作，充分掌握畜禽養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)的基本情況，才能有效開展畜禽養(yǎng)殖污染治理和監(jiān)管。畜禽養(yǎng)殖業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)業(yè)種植業(yè)的生產(chǎn)和環(huán)保工作主要由原農(nóng)業(yè)部負責，行業(yè)分布、規(guī)模、污染治理現(xiàn)狀等基礎(chǔ)信息環(huán)保部門不掌握。監(jiān)督指導農(nóng)業(yè)源污染治理的職能并入生態(tài)環(huán)境部后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)信息仍是開展工作的短板。

2.2.2 缺少監(jiān)管人員

環(huán)保系統(tǒng)基層工作人員少、任務(wù)重。以江蘇省某市為例，市監(jiān)察大隊不足50個編制，縣環(huán)保局行政編制只有十余人，縣監(jiān)測站僅31個編制。而市域內(nèi)需要監(jiān)管重點企業(yè)70個，一般企業(yè)800個。轄區(qū)內(nèi)最遠的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有50公里，現(xiàn)場執(zhí)法取證（包括監(jiān)測）難以保證。市環(huán)保局目前主要精力用來管理工業(yè)企業(yè)，對于農(nóng)村農(nóng)業(yè)污染治理設(shè)施只能偶爾抽查?；鶎迎h(huán)保部門人員不足的問題普遍存在，新增監(jiān)督指導農(nóng)業(yè)源污染治理的職能后，矛盾會更加突出。

3. 加強我國農(nóng)業(yè)面源污染監(jiān)管的有關(guān)建議

3.1 建立適應農(nóng)業(yè)面源特點的環(huán)境管理體系

為適應農(nóng)業(yè)面源的特點，亟需在現(xiàn)有適用于工業(yè)源的環(huán)境管理體系基礎(chǔ)上，補充建立適應農(nóng)業(yè)面源的環(huán)境管理體系。

為應對農(nóng)業(yè)面源責任主體不清晰的問題，可以突破“誰污染誰治理”的工業(yè)污染治理原則，明確農(nóng)業(yè)面源治理責任由地方政府與農(nóng)民共擔，并實行分類管理：規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖與規(guī)模化種植業(yè)比照工業(yè)污染源進行管理，由業(yè)主自行承擔污染治理責任，同時跟進生態(tài)補償政策，對養(yǎng)殖業(yè)主和種植業(yè)主進行適當補貼，保護本土農(nóng)業(yè)；農(nóng)民小規(guī)模種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)污染治理由地方政府指導農(nóng)民開展。在政府和農(nóng)民責任共擔原則下，一方面強化對基層政府的考核，同時也要建立村民自治環(huán)境管理組織，落實十九大報告中提出的“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”要求。依托村民自治組織，加強自治章程、村規(guī)民約、居民公約的宣傳教育，將環(huán)境保護內(nèi)化為農(nóng)民群眾的道德情感，外化為保護村莊環(huán)境的自覺行動，充分調(diào)動農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)面源治理的自覺性。

為應對農(nóng)業(yè)面源地域性強的特點，在監(jiān)管方法上，探索建立適應農(nóng)業(yè)面源污染物排放特征的技術(shù)管理體系。超越制訂統(tǒng)一的污染物排放標準的傳統(tǒng)管理思路，由國家層面制定相關(guān)管理政策，明確環(huán)境監(jiān)管的重點環(huán)節(jié)，基層政府突出因地制宜原則，制訂適合當?shù)氐霓r(nóng)業(yè)面源治理方法和具體監(jiān)管要求。鼓勵各地開展有針對性的農(nóng)業(yè)面源管理研究，以區(qū)域環(huán)境質(zhì)量達標為底線，一地一策，不搞一刀切，不搞統(tǒng)一模式，不搞層層加碼，力求實效，解決問題。

3.2 采取多種手段強化農(nóng)業(yè)面源的環(huán)境監(jiān)管

基層環(huán)保隊伍是開展農(nóng)業(yè)面源污染監(jiān)管的最主要力量，需要采取多種手段解決基層工作面臨的問題：

一是打通農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)信息的獲取渠道，建立部際信息共享機制，獲取農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)信息，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)面源污染治理與行業(yè)生產(chǎn)的同步化協(xié)調(diào)化發(fā)展。同時，通過信息共享協(xié)調(diào)多部門共同推動農(nóng)業(yè)面源監(jiān)管工作。

二是積極探索新技術(shù)新方法在農(nóng)業(yè)面源污染治理監(jiān)管上的應用。借鑒秸稈焚燒監(jiān)控方法，有條件的地區(qū)可大膽嘗試環(huán)境衛(wèi)星、無人機、租用電信基站上的高空視頻等手段，實時高效開展農(nóng)業(yè)面源監(jiān)管，彌補基層監(jiān)管人員不足的矛盾。

3.3 指導各級政府加大農(nóng)業(yè)面源治理力度

為應對農(nóng)業(yè)面源量大、面廣、監(jiān)管難的挑戰(zhàn)，不宜效仿工業(yè)源的末端監(jiān)管模式（對排污口、排氣筒的監(jiān)管），而是轉(zhuǎn)變?yōu)閷r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的源頭監(jiān)管,通過規(guī)范畜禽生產(chǎn)布局、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施污染物排放要求等，整體提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)清潔化水平。

一是從源頭控制農(nóng)業(yè)面源污染產(chǎn)生量和排放量。現(xiàn)階段，我國畜禽養(yǎng)殖等農(nóng)業(yè)面源產(chǎn)生的主要原因是分散式養(yǎng)殖、管理粗放、污染治理設(shè)施缺乏，應通過各類扶持政策的引導，推動規(guī)?；B(yǎng)殖，減少畜禽養(yǎng)殖散戶的比重。同時，統(tǒng)籌考慮縣域養(yǎng)殖業(yè)和種植業(yè)的有機結(jié)合，鼓勵種養(yǎng)結(jié)合的養(yǎng)殖模式，提高畜禽糞便資源化利用水平，減少畜禽糞便排放量；進一步推動秸稈綜合利用工作，變堵為疏，從根本上解決秸稈焚燒問題。

二是建立城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的環(huán)保投入保障機制。將農(nóng)村環(huán)保工作納入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌范疇，落實地級市對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運行管理的資金投入。建立渠道明確的區(qū)域差別化資金投入機制，對東部地區(qū)，提高省、市兩級政府對縣級農(nóng)村環(huán)保資金的投入要求，推行受益者適當付費機制；對中西部地區(qū)，加大中央財政資金的支持力度，除給予設(shè)施建設(shè)資金支持外，對設(shè)施運行維護資金予以一定比例的支持，確保設(shè)施長效運行。

三是建立科學合理的績效考核體系，監(jiān)管對象從對農(nóng)民的監(jiān)管變?yōu)閷Φ胤秸蜣r(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理部門的監(jiān)管。加強對農(nóng)業(yè)面源治理成效的檢查評估，并根據(jù)評估考核結(jié)果，建立獎懲機制，客觀合理的引導各級政府的資金投入方向和力度。減少基層監(jiān)管工作量，提升監(jiān)管效率。

[1] 閔繼勝, 孔祥智. 我國農(nóng)業(yè)面源污染問題的研究進展[J]. 華中農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版), 2016(2): 59-66.

[2] 中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部. 2015年環(huán)境統(tǒng)計年報[R]. 北京:中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部, 2017.

[3] 中國畜牧獸醫(yī)年鑒編輯委員會. 中國畜牧獸醫(yī)年鑒2016[M]. 北京: 中國農(nóng)業(yè)出版社, 2016.

[4] 農(nóng)業(yè)部辦公廳, 財政部辦公廳. 關(guān)于開展農(nóng)作物秸稈綜合利用試點 促進耕地質(zhì)量提升工作的通知(農(nóng)辦財〔2016〕39號)[R].農(nóng)業(yè)部辦公廳, 財政部辦公廳.

[5] 環(huán)境保護部衛(wèi)星環(huán)境應用中心. 環(huán)境衛(wèi)星秸稈焚燒火點監(jiān)測月報[R]. 北京: 中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部, 2017.