丁 巍，王 正，錢愛國

(1.中國鐵路上海局集團有限公司，上海 200071；2.中國電建集團 華東勘測設(shè)計研究院有限公司，浙江 杭州 311122)

黨的十九大報告指出，我們建設(shè)的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策。鐵路項目路線長、規(guī)模大，對生態(tài)環(huán)境的擾動范圍廣、程度深，水土流失潛在危害及影響較一般生產(chǎn)建設(shè)項目大，水土流失防治任務(wù)普遍較重。在新時代生態(tài)文明建設(shè)的號召下，做好鐵路項目的水土保持工作意義重大。鑒于水土保持設(shè)施驗收是水土保持工作的最后把關(guān)檢驗環(huán)節(jié)，2012年，鐵道部以鐵計〔2012〕264號文明確了鐵路項目各階段水土保持設(shè)施驗收的工作要求。

另外，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變、行政審批改革的深入推進，2017年11月水利部印發(fā)《水利部關(guān)于加強事中事后監(jiān)管 規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施自主驗收的通知》(水?！?017〕365號)，將原來的“水行政主管部門的行政審批事項”調(diào)整為“項目法人自主驗收”，這一轉(zhuǎn)變使項目法人的主體責(zé)任更明確，水行政主管部門的工作重心也轉(zhuǎn)移到事中、事后監(jiān)管，同時還將水土保持違法違規(guī)行為納入了國家信用平臺。這些調(diào)整意味著對建設(shè)項目水土保持的過程管理更加嚴格，標準更加清晰，程序更加規(guī)范，對項目法人的要求也更高了。與其他生產(chǎn)建設(shè)項目比較，鐵路項目水土流失防治范圍廣、任務(wù)重，水土保持設(shè)施驗收工作開展相對困難，因此鐵路建設(shè)管理者須領(lǐng)會政策要求，提高法律意識，加強過程管理，規(guī)范開展好鐵路項目水土流失防治工作。

1 鐵路項目水土保持設(shè)施驗收的意義

鐵路項目水土保持設(shè)施驗收不僅是生態(tài)建設(shè)的需要，也是項目自身建設(shè)的需要。在靜動態(tài)驗收中，需明確水土保持設(shè)施的驗收結(jié)論、存在問題和整改方案，確保其合法合規(guī)并達到水土流失的防治目標；鐵路總公司規(guī)定擬開通運營鐵路建設(shè)項目須通過環(huán)水保靜動態(tài)驗收后方可投產(chǎn)。另外，山區(qū)鐵路項目受工程造價、地形地貌、施工運距等條件的限制，往往是將大量松散棄渣就地堆積，侵占土地、破壞植被，若遇強降雨則易發(fā)生水土流失災(zāi)害事件，若選址不合理則還會對鐵路主線、周圍設(shè)施和居民住所等造成安全威脅。棄渣場防護設(shè)施為重要的水土保持設(shè)施，對其驗收尤為重要。鐵路主線兩側(cè)的植被建設(shè)、截排水、護坡等均界定為水土保持設(shè)施，對其驗收也是對沿線景觀建設(shè)、防洪和運行安全的檢驗。

鐵路項目水土保持設(shè)施驗收是項目法人履行水土保持法定義務(wù)的一項重要內(nèi)容。水土保持法第二十七條規(guī)定，鐵路項目竣工驗收，應(yīng)當驗收水土保持設(shè)施，水土保持設(shè)施未經(jīng)驗收或者驗收不合格的，項目不得投產(chǎn)使用。

2 鐵路項目水土保持設(shè)施驗收的關(guān)鍵點

(1)水土保持法定程序是否完備是關(guān)鍵。鐵路項目開工前須編制水土保持方案，報水行政主管部門審批，各設(shè)計階段應(yīng)落實水土保持內(nèi)容。工程實施中，應(yīng)依法繳納水土保持補償費。水土保持方案經(jīng)審批后，如項目地點、規(guī)模、水土流失防治措施、棄渣場位置或堆渣量等發(fā)生重大變化的，均屬于水土保持重大變更的內(nèi)容。若存在水土保持重大變更，則須及時辦理變更審批手續(xù)。當前，水行政主管部門加強事中、事后監(jiān)管，會更加注重對變更審批手續(xù)的檢查，建設(shè)單位應(yīng)高度重視，履行法定程序，避免在靜動態(tài)驗收或水土保持設(shè)施專項驗收階段出現(xiàn)被動局面。

(2)棄渣場的驗收歷來是山區(qū)鐵路項目靜動態(tài)驗收和水土保持設(shè)施專項驗收的重點，也是難點。建設(shè)單位應(yīng)從棄渣場選址是否合理合規(guī)，變更審批手續(xù)是否完備，防護措施是否到位，防護措施是否安全穩(wěn)定，防治責(zé)任是否明確等五個方面開展工作。應(yīng)核查其選址的合理合規(guī)性，如禁止在鐵路主線、重要基礎(chǔ)設(shè)施、居民住所上方、溢洪道及河道管理范圍內(nèi)設(shè)置棄渣場；棄渣前，應(yīng)取得國土、林業(yè)、水利等相關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的同意確認。確需在水土保持方案確定的存放地外設(shè)置棄渣場的，應(yīng)及時辦理變更手續(xù)報水行政主管部門批準。永久性棄渣場的攔擋、排水、場地整治和恢復(fù)等措施為水土保持重要單位工程，應(yīng)有正式的設(shè)計文件并組織施工、監(jiān)理。棄渣場堆渣高度大于20 m或堆渣量大于50萬m3的，建設(shè)單位還應(yīng)組織開展安全穩(wěn)定的論證工作。水土保持設(shè)施驗收時，若棄渣場仍在被地方利用或改造，建設(shè)單位則應(yīng)在確保其選址合理、變更手續(xù)完備、措施到位、安全穩(wěn)定的前提下，與地方相關(guān)部門或場地使用單位簽訂棄渣場移交手續(xù)，明確后續(xù)的水土流失防治責(zé)任。

(3)施工場地的驗收問題不容忽視。施工場地一般包括攪拌站、預(yù)制場、鋪軌跡地、施工營地等，施工期地表大多硬化，施工撤場后，因地方留用、政策處理、硬化地表拆除等多種因素，導(dǎo)致其臨時占地范圍的土地恢復(fù)工作進度緩慢，這也將成為制約水土保持設(shè)施驗收進度的關(guān)鍵因素。建設(shè)單位應(yīng)按照國土部門的要求提早謀劃土地復(fù)墾工作，為水土保持設(shè)施驗收創(chuàng)造條件。若施工場地確實被地方建設(shè)利用或納入地方規(guī)劃，則建設(shè)單位應(yīng)提供有力的證明材料和場地移交手續(xù)，明確落實后續(xù)的水土流失防治責(zé)任和恢復(fù)事宜。

(4)水土保持工程的驗收簽證是水土保持工程質(zhì)量檢驗的關(guān)鍵材料。重要的水土保持工程，如工程護坡、截排水、棄渣場防護、沿線植被建設(shè)、土地整治和恢復(fù)等單位工程和分部工程，需要設(shè)計、施工、監(jiān)理和建設(shè)單位共同出具驗收鑒定。其他水土保持工程，需要監(jiān)理或質(zhì)量監(jiān)督單位出具質(zhì)量評定材料或驗收簽證。水土保持工程的驗收簽證是經(jīng)常被忽略的環(huán)節(jié)，缺失或不足也會影響水土保持設(shè)施驗收的進度。

(5)涉河施工和水土保持監(jiān)督檢查意見的落實情況往往是水行政主管部門關(guān)注的重點。鐵路項目難免會遇到涉河施工，占用水域的須辦理相關(guān)手續(xù)，進行恢復(fù)或補償，并做好安全度汛方案，嚴禁在河道管理范圍或滯洪區(qū)設(shè)置棄渣場。建設(shè)過程中，特別是在汛期，水行政主管部門會對工程進行水土保持監(jiān)督檢查，建設(shè)單位應(yīng)高度重視，積極予以配合。監(jiān)督檢查意見落實情況是水土保持設(shè)施驗收的重點，驗收報告須專章回應(yīng)，建設(shè)單位應(yīng)按照檢查意見的要求逐條認真落實，并以書面形式將整改情況報送水行政主管部門。

3 水土保持設(shè)施竣工驗收流程

首先，組織第三方機構(gòu)編制水土保持設(shè)施驗收報告。第三方機構(gòu)是指具有獨立承擔(dān)民事責(zé)任能力且具有相應(yīng)水土保持技術(shù)條件的企業(yè)法人、事業(yè)單位法人或其他組織。水土保持設(shè)施驗收報告是建設(shè)單位完成水土保持方案報告書及其審批決定內(nèi)容的核實和查驗材料；第三方機構(gòu)接受任務(wù)后，將協(xié)同建設(shè)單位組織水土保持工作自查，對照驗收標準對鐵路項目現(xiàn)場及資料進行全面核查。核查內(nèi)容包括建設(shè)單位履行水土保持法定程序情況、水土保持監(jiān)測監(jiān)理工作情況、水土流失防治任務(wù)完成情況及建設(shè)和運行管理情況等。自查結(jié)果若不滿足驗收條件，則須對現(xiàn)場進行整改或?qū)Y料進行補充完善，直至滿足驗收條件。

其次，組織驗收。水土保持設(shè)施驗收報告和水土保持監(jiān)測總結(jié)報告齊備后，說明項目水土保持驗收的大部分工作已完成，進入驗收程序階段。建設(shè)單位應(yīng)當按照水土保持法律法規(guī)、標準規(guī)范、水土保持方案及其審批決定、水土保持后續(xù)設(shè)計等，組織水土保持設(shè)施驗收工作。水土保持設(shè)施驗收會議應(yīng)按照規(guī)定成立驗收組，由建設(shè)單位代表任驗收組組長，驗收報告編制、監(jiān)測、監(jiān)理、水土保持方案編制、施工等單位代表為驗收組成員，并規(guī)范開展現(xiàn)場查驗、資料核查及討論質(zhì)詢，驗收會議上明確水土保持設(shè)施驗收合格的結(jié)論，形成水土保持設(shè)施驗收鑒定書。

再次，公開驗收情況。驗收結(jié)論形成后，應(yīng)公開驗收情況。除按照國家規(guī)定需要保密的情形外，建設(shè)單位應(yīng)當在水土保持設(shè)施驗收合格后，通過其官方網(wǎng)站或者其他便于公眾知悉的渠道向社會公開水土保持設(shè)施驗收鑒定書、水土保持設(shè)施驗收報告和水土保持監(jiān)測總結(jié)報告，一般公示期不少于1周。若公示期間公眾提出意見或反映問題，則建設(shè)單位應(yīng)及時給予處理或回應(yīng)。

最后，報備驗收材料，接受政府和公眾監(jiān)督。建設(shè)單位在向社會公開水土保持設(shè)施驗收材料后，應(yīng)向水土保持方案審批機關(guān)報備水土保持設(shè)施驗收材料。報備材料主要包括公示材料和工程現(xiàn)場視頻材料。水行政主管部門對其進行監(jiān)督和核查，并將弄虛作假、違法違規(guī)的行為納入國家信用平臺。

4 鐵路項目水土保持設(shè)施驗收的思考和建議

鐵路項目在建設(shè)過程中往往受工期、人力資源、投資、管理水平等眾多因素的影響，導(dǎo)致對水土保持工作重視程度不夠，過程管理未有效落實，在水土保持設(shè)施驗收過程中出現(xiàn)諸多問題，不得不被動采取措施進行補救。如何在工程建設(shè)過程中，按照水土保持工作要求及驗收標準，規(guī)范做好相關(guān)工作，為水土保持設(shè)施驗收創(chuàng)造良好條件是建設(shè)管理者應(yīng)該思考的問題。

(1)提高法律意識，加強管理。水土保持設(shè)施驗收是項目法人履行水土保持法律義務(wù)的一項重要內(nèi)容，是必須做的一項工作。目前，很多有經(jīng)驗的建設(shè)單位也在積極實踐，專門制定了水土保持管理辦法，明確各參建單位的水土保持工作體系及職責(zé)，并納入日?？己朔懂牎ｍ椖繉嵤┲幸?guī)范過程管理，建立組織機構(gòu)，指定相關(guān)人員負責(zé)，必要時委托專業(yè)咨詢機構(gòu)提供全過程咨詢，全程參與水土保持建設(shè)管理；過程中嚴格督促施工方按設(shè)計完成現(xiàn)場水土流失防治任務(wù)，定期對各參建單位舉行水土保持相關(guān)業(yè)務(wù)知識的培訓(xùn)，或邀請水行政主管部門的工作人員進行水土保持法律法規(guī)及政策的解讀。

(2)重視水土保持工程設(shè)計。建設(shè)管理者應(yīng)從設(shè)計入手，抓源頭，抓實水土保持設(shè)計工作。除開工前編報水土保持方案外，初步設(shè)計和施工圖設(shè)計階段也要開展相應(yīng)的水土保持設(shè)計，將水土保持投資納入概預(yù)算。方案和設(shè)計應(yīng)盡可能貼合工程實際，如路基、站場、隧道及橋梁范圍的防護，施工臨建的防護及恢復(fù)，棄渣場、取料場的設(shè)計等均應(yīng)切實可行。重要的是要將水土保持工程納入施工招標范疇，宜單獨計列其工程量，促進施工單位和監(jiān)理單位保質(zhì)保量完成水土保持措施。

(3)規(guī)范棄渣處置并及時辦理水土保持重大變更手續(xù)。棄渣場是鐵路建設(shè)項目水土保持工作的重中之重，建設(shè)單位應(yīng)從棄渣場選址是否合理合規(guī)、變更審批手續(xù)是否完備、防護措施是否到位、防護措施是否安全穩(wěn)定、防治責(zé)任是否明確等五個方面審視棄渣處置工作，不容馬虎。要牢固樹立按照管理規(guī)定辦事的理念，若項目地點、規(guī)模、水土流失防治措施、棄渣場位置或堆渣量等發(fā)生了重大變化，則應(yīng)及時辦理變更審批手續(xù)，保證程序、手續(xù)依法合規(guī)，避免已成事實的事情缺乏合法手續(xù)或者已成事實的事情不合規(guī)定，嚴重影響制約工程水土保持設(shè)施推進進度。

(4)落實臨時用地后續(xù)的水土流失防治責(zé)任。水土保持設(shè)施驗收時，地方建設(shè)利用、規(guī)劃、改造等，會對個別棄渣場或施工場地的整治和恢復(fù)工作造成一定的阻力，影響驗收進度。建設(shè)單位應(yīng)在依法依規(guī)履行自身水土流失防治義務(wù)，落實好當前規(guī)定應(yīng)完成的所有手續(xù)和措施的基礎(chǔ)上，提供有力的證明材料，并與地方相關(guān)部門或企業(yè)簽訂場地移交手續(xù)，落實后續(xù)的水土流失防治責(zé)任和恢復(fù)事宜。

(5)盡早開展水土保持設(shè)施驗收工作。建設(shè)單位應(yīng)根據(jù)項目開通計劃，提早謀劃，及時發(fā)現(xiàn)問題，提前整改。如在項目收尾階段、靜動態(tài)驗收前，及時組織第三方咨詢服務(wù)機構(gòu)進場，制訂工作方案，盡早啟動水土保持設(shè)施驗收準備工作，這樣便于早發(fā)現(xiàn)問題早整改完善。具備條件的項目，可在項目開工建設(shè)初期便落實第三方咨詢服務(wù)機構(gòu)，全程協(xié)助做好水土保持建設(shè)管理工作。

5 結(jié) 語

生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施驗收不再作為水行政主管部門的行政許可事項，改為項目法人“自主驗收”，生產(chǎn)建設(shè)單位的主體責(zé)任更加明確，水行政主管部門也更加注重事中、事后監(jiān)管，嚴格要求，規(guī)范管理。在生態(tài)文明建設(shè)的大背景下，鐵路建設(shè)管理者應(yīng)積極規(guī)范貫徹水土保持法，切實履行法定程序，扎實做好鐵路建設(shè)過程中的各項水土保持工作，促進鐵路建設(shè)與生態(tài)文明的協(xié)調(diào)發(fā)展。