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        《黑龍江省水土保持條例》立法亮點(diǎn)

        2018-02-01 00:31:50超,周寧,2
        中國(guó)水土保持 2018年3期
        關(guān)鍵詞:人民政府主管部門(mén)水土保持

        李 超,周 寧,2

        (1.黑龍江省水土保持科學(xué)研究院,黑龍江 哈爾濱 150070; 2.黑龍江省水利學(xué)會(huì) 水土保持專(zhuān)業(yè)委員會(huì),黑龍江 哈爾濱 150070)

        2017年12月27日,《黑龍江省水土保持條例》(以下簡(jiǎn)稱《省條例》)由黑龍江省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十七次會(huì)議通過(guò),自2018年3月1日起施行?,F(xiàn)就《省條例》的一些立法亮點(diǎn)略作闡述。

        1 嚴(yán)格行政處分和行政處罰

        1.1 行政處分

        嚴(yán)格水行政主管部門(mén)或者其他依照本規(guī)行使監(jiān)督管理權(quán)部門(mén)的法律責(zé)任,新增對(duì)“未按規(guī)定征求相關(guān)行政主管部門(mén)意見(jiàn)”(第四十六條第三項(xiàng))行為依法給予直接負(fù)責(zé)主管人員和其他直接責(zé)任人員處分的規(guī)定,是對(duì)前款“縣級(jí)以上水行政主管部門(mén)及其他有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)實(shí)行信息共享,共同做好水土保持工作”(第五條第三款)規(guī)定的響應(yīng),保障了“信息共享”的執(zhí)行效力。

        1.2 行政罰款

        《省條例》第四十七條,對(duì)在崩塌、滑坡危險(xiǎn)區(qū)或者泥石流易發(fā)區(qū)從事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的違法行為,規(guī)定以20 m3作為處罰計(jì)量分界點(diǎn),提高對(duì)個(gè)人和單位的最低罰款金額分別至5 000元和5萬(wàn)元,較水土保持法分別提高5倍和2.5倍。對(duì)違反《省條例》關(guān)于生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目有關(guān)規(guī)定逾期不補(bǔ)辦手續(xù)的生產(chǎn)建設(shè)單位,分別按生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目征占地面積1萬(wàn)、3萬(wàn)和10萬(wàn)m2作為處罰分界點(diǎn),細(xì)化了罰款金額標(biāo)準(zhǔn)(第四十九條第二款),限定了行政執(zhí)法的自由裁量空間。對(duì)違反《省條例》關(guān)于生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)結(jié)束后及時(shí)回覆表土、植樹(shù)種草、恢復(fù)植被或者復(fù)墾規(guī)定逾期未整改的生產(chǎn)建設(shè)單位,加大處罰力度,處整改所需費(fèi)用二倍的罰款(第五十一條),是對(duì)水土保持法相應(yīng)代履行規(guī)定的進(jìn)一步嚴(yán)格,提高了生產(chǎn)建設(shè)單位違法成本。

        2 明確細(xì)化上位法規(guī)定

        2.1 水土流失調(diào)查

        《省條例》較水土保持法,對(duì)開(kāi)展水土流失調(diào)查新增“省水行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)每五年組織一次本行政區(qū)域的水土流失調(diào)查并公告調(diào)查結(jié)果。因重大災(zāi)害等情況造成水土流失的,省水行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)及時(shí)組織開(kāi)展相關(guān)水土流失調(diào)查”的規(guī)定(第十條),明確了省水行政主管部門(mén)開(kāi)展常規(guī)和應(yīng)急水土流失調(diào)查的法律責(zé)任,并細(xì)化了水土流失調(diào)查結(jié)果公告的內(nèi)容,規(guī)定“水土流失調(diào)查結(jié)果的公告應(yīng)當(dāng)包含水土流失面積、侵蝕類(lèi)型、分布狀況、程度、成因、危害及趨勢(shì)、防治情況及其效益等內(nèi)容” (第十一條)。

        2.2 兩區(qū)和規(guī)劃

        《省條例》細(xì)化和明確了水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)(以下簡(jiǎn)稱“兩區(qū)”)的劃定條件(第十三條和第十四條),提高了縣級(jí)以上人民政府組織水行政主管部門(mén)和相關(guān)部門(mén)劃定本行政區(qū)域“兩區(qū)”的針對(duì)性和可操作性?;谒亮魇д{(diào)查及“兩區(qū)”劃定結(jié)果開(kāi)展水土保持規(guī)劃,《省條例》規(guī)定“水土保持規(guī)劃分為總體規(guī)劃和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃”(第十五條),明確了小流域綜合治理、侵蝕溝治理、坡耕地治理等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃形式。

        2.3 生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目

        《省條例》明確了應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目類(lèi)型(第二十四條);明確了違法不得開(kāi)工建設(shè)的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目范圍,包括“生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的主體工程、附屬配套工程及前期建設(shè)工程”(第二十六條第一款);明確了報(bào)備時(shí)限和形式,規(guī)定“生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)十個(gè)工作日內(nèi),生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)向水土保持方案審批機(jī)關(guān)書(shū)面報(bào)告開(kāi)工信息”(第二十六條第二款);明確了水土流失治理責(zé)任主體,規(guī)定“開(kāi)辦生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目或者從事其他生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)造成水土流失的,應(yīng)當(dāng)由生產(chǎn)建設(shè)單位進(jìn)行治理”(第三十條第一款),并強(qiáng)調(diào)了“生產(chǎn)建設(shè)單位繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)不免除水土流失防治責(zé)任”(第三十條第二款);細(xì)化了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案批準(zhǔn)后的應(yīng)當(dāng)履行變更程序的情形(第二十五條),將《水利部生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案變更管理規(guī)定(試行)》主要內(nèi)容定義為法規(guī)條款。

        3 創(chuàng)新法制管理理念

        3.1 信息共享

        較水土保持法“縣級(jí)以上人民政府林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)土資源等有關(guān)部門(mén)按照各自職責(zé),做好有關(guān)的水土流失預(yù)防和治理工作”(第五條第四款)的規(guī)定,《省條例》立足省情實(shí)際,明確了各相關(guān)政府職能部門(mén)的責(zé)任,規(guī)定“縣級(jí)以上發(fā)展和改革、國(guó)土資源、財(cái)政、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧獸醫(yī)、環(huán)境保護(hù)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸?shù)扔嘘P(guān)部門(mén)按照各自職責(zé),做好水土流失預(yù)防和治理相關(guān)工作”(第五條第二款),并規(guī)定“縣級(jí)以上水行政主管部門(mén)及其他有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)實(shí)行信息共享,共同做好水土保持工作”(第五條第三款),切合新時(shí)代“共享”理念,政府職能部門(mén)間互聯(lián)互通、信息共享,利于水土保持工作全面開(kāi)展。

        3.2 水土保持設(shè)施管護(hù)

        水土保持設(shè)施多存在“易建難管,建而難存”的問(wèn)題,《省條例》新增水土保持設(shè)施管護(hù)規(guī)定,一方面“政府投資建設(shè)的水土保持設(shè)施,經(jīng)驗(yàn)收合格后,由縣級(jí)水行政主管部門(mén)設(shè)立標(biāo)志,確定管護(hù)單位,落實(shí)管護(hù)責(zé)任,也可以通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式進(jìn)行管護(hù)”(第二十條第一款),另一方面“生產(chǎn)建設(shè)單位或者經(jīng)營(yíng)管理單位應(yīng)當(dāng)安排專(zhuān)項(xiàng)資金,用于生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施的管理和維護(hù)”(第二十條第二款),并規(guī)定“任何單位和個(gè)人不得破壞或者侵占水土保持設(shè)施”(第二十條第三款),為破解水土保持設(shè)施管護(hù)難題提供了有力的法律保障。

        3.3 分類(lèi)施策

        《省條例》新增“水土流失治理應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同區(qū)域的水土流失特點(diǎn),因地制宜、分類(lèi)施策”(第三十二條)的規(guī)定,分別明確了大小興安嶺山地區(qū),東南部、西部山地丘陵區(qū),中部漫川漫崗黑土區(qū),西部風(fēng)沙區(qū)和三江興凱平原農(nóng)田防護(hù)區(qū)等5個(gè)區(qū)域的主導(dǎo)功能,并明確了進(jìn)行水土流失治理可采取的主要措施。

        3.4 城市水土流失治理

        《省條例》新增“城市水土流失治理應(yīng)當(dāng)按照功能要求科學(xué)規(guī)劃,統(tǒng)籌實(shí)施。采取植樹(shù)、種草等生物措施及固坡、護(hù)岸、雨水蓄滲和利用、防洪排導(dǎo)等工程措施,恢復(fù)和提高生態(tài)系統(tǒng)功能,美化城市人居環(huán)境”(第三十三條)的規(guī)定,是黑龍江省在地方性法規(guī)中首次明確城市水土流失治理,并著重規(guī)定“礦產(chǎn)資源開(kāi)采區(qū)所在地的市、縣級(jí)人民政府以及有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)組織單位和個(gè)人,建設(shè)礦區(qū)防護(hù)林帶、防護(hù)片林,綜合整治土地和灌溉排水系統(tǒng),減少或者避免礦坑疏干排水,防止地裂、沉陷,防治因開(kāi)采活動(dòng)造成的水土流失”(第三十三條),切合黑龍江作為礦產(chǎn)資源大省實(shí)際,為以礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)為經(jīng)濟(jì)支柱的城市在生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型中提供了法規(guī)保障。

        3.5 中介服務(wù)機(jī)構(gòu)

        《省條例》新增“從事水土保持監(jiān)測(cè)、方案編制、技術(shù)評(píng)估的機(jī)構(gòu),應(yīng)當(dāng)遵守國(guó)家有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和規(guī)程,不得偽造數(shù)據(jù)或者提供虛假報(bào)告”(第四十二條)的規(guī)定,對(duì)水土保持中介服務(wù)機(jī)構(gòu)提出了從業(yè)約束,利于新形勢(shì)下水土保持監(jiān)督管理工作的深入開(kāi)展。

        4 突顯政府法律責(zé)任

        4.1 生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核

        較水土保持法規(guī)定的“實(shí)行地方各級(jí)人民政府水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核獎(jiǎng)懲制度”(第四條第二款),《省條例》結(jié)合國(guó)家和黑龍江省對(duì)生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核工作的要求,規(guī)定“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將水土保持工作納入生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核體系,依法對(duì)水土保持工作責(zé)任制落實(shí)情況進(jìn)行考核獎(jiǎng)懲”(第四條第二款)。在實(shí)際工作中,黑龍江省已將“新增水土流失面積”納入《黑龍江省綠色發(fā)展指標(biāo)體系》,并將其權(quán)重由國(guó)家《綠色發(fā)展指標(biāo)體系》規(guī)定的0.92%提高至1.83%,是新規(guī)效力的最直接體現(xiàn)。

        4.2 基層政府責(zé)任

        《省條例》新增“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府應(yīng)當(dāng)做好本行政區(qū)域內(nèi)水土保持相關(guān)工作。村(居)民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府落實(shí)水土流失防治任務(wù),發(fā)現(xiàn)違法行為有權(quán)制止,并應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)告”(第四條第三款)規(guī)定,明確了基層政府在水土保持工作中的法律責(zé)任,為水土保持工作向縱深推進(jìn)提供了法律保障。

        4.3 封育保護(hù)

        《省條例》新增“縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)劃定并公告封育保護(hù)范圍,在封育保護(hù)區(qū)域的主要路口、邊界等地依法設(shè)立標(biāo)牌、界樁等明顯標(biāo)志設(shè)施”(第十七條第二款)規(guī)定,將封育保護(hù)工作提升為政府的法律責(zé)任。

        4.4 水土保持投入

        《省條例》新增“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)水土保持規(guī)劃,保證水土保持投入,加強(qiáng)水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)的坡耕地改造、侵蝕溝治理等水土保持重點(diǎn)工程建設(shè),加大生態(tài)修復(fù)力度”(第二十九條)規(guī)定,明確了政府保證水土保持投入的法律責(zé)任,切合近年來(lái)國(guó)家對(duì)黑龍江省水土保持重點(diǎn)工程建設(shè)的規(guī)劃[11-13]實(shí)際。

        4.5 退耕還林、還草

        較水土保持法“禁止在二十五度以上陡坡地開(kāi)墾種植農(nóng)作物”(第二十條第一款)的規(guī)定,《省條例》(第二十一條第一款)保留了《黑龍江省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)水土保持法〉辦法》“禁止在十五度以上的坡地開(kāi)墾種植農(nóng)作物”(第十四條)的規(guī)定,延續(xù)了嚴(yán)格的禁墾紅線,并規(guī)定“已在十五度以上的坡地開(kāi)墾種植農(nóng)作物的,縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)制訂限期退耕還林、還草計(jì)劃,并組織落實(shí);退耕前,應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況采取水土保持措施” (第三十五條第一款),為推進(jìn)退耕還林、還草工作新增了法律保障,強(qiáng)化了政府在退耕還林、還草工作中的法律責(zé)任。

        4.6 監(jiān)督檢查

        《省條例》新增“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)定期對(duì)下一級(jí)人民政府的水土保持工作情況進(jìn)行監(jiān)督檢查,指導(dǎo)相關(guān)部門(mén)做好水土保持工作。上級(jí)水行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)定期對(duì)下級(jí)水行政主管部門(mén)的水土保持工作情況進(jìn)行監(jiān)督檢查”(第四十三條)規(guī)定,將水土保持工作定位為政府法律責(zé)任,上下級(jí)政府及其水行政主管部門(mén)平行監(jiān)督檢查的模式是《省條例》最大亮點(diǎn)。

        5 結(jié) 語(yǔ)

        2018年是貫徹落實(shí)黨的十九大和黑龍江省十二次黨代會(huì)精神的開(kāi)局之年,也是《省條例》的施行元年,黑龍江省將在習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的引領(lǐng)下,牢固樹(shù)立“綠水青山就是金山銀山、冰天雪地也是金山銀山”的綠色發(fā)展理念,以統(tǒng)籌“山水田林湖草”綜合系統(tǒng)治理為指引,踐行水土保持新規(guī),保護(hù)利用好黑土地,助力生態(tài)文明建設(shè)。

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