李 超，周 寧,2

(1.黑龍江省水土保持科學(xué)研究院，黑龍江 哈爾濱 150070； 2.黑龍江省水利學(xué)會 水土保持專業(yè)委員會，黑龍江 哈爾濱 150070)

2017年12月27日，《黑龍江省水土保持條例》(以下簡稱《省條例》)由黑龍江省第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十七次會議通過，自2018年3月1日起施行?，F(xiàn)就《省條例》的一些立法亮點略作闡述。

1 嚴格行政處分和行政處罰

1.1 行政處分

嚴格水行政主管部門或者其他依照本規(guī)行使監(jiān)督管理權(quán)部門的法律責(zé)任，新增對“未按規(guī)定征求相關(guān)行政主管部門意見”(第四十六條第三項)行為依法給予直接負責(zé)主管人員和其他直接責(zé)任人員處分的規(guī)定，是對前款“縣級以上水行政主管部門及其他有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)實行信息共享，共同做好水土保持工作”(第五條第三款)規(guī)定的響應(yīng)，保障了“信息共享”的執(zhí)行效力。

1.2 行政罰款

《省條例》第四十七條，對在崩塌、滑坡危險區(qū)或者泥石流易發(fā)區(qū)從事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的違法行為，規(guī)定以20 m3作為處罰計量分界點，提高對個人和單位的最低罰款金額分別至5 000元和5萬元，較水土保持法分別提高5倍和2.5倍。對違反《省條例》關(guān)于生產(chǎn)建設(shè)項目有關(guān)規(guī)定逾期不補辦手續(xù)的生產(chǎn)建設(shè)單位，分別按生產(chǎn)建設(shè)項目征占地面積1萬、3萬和10萬m2作為處罰分界點，細化了罰款金額標準(第四十九條第二款)，限定了行政執(zhí)法的自由裁量空間。對違反《省條例》關(guān)于生產(chǎn)建設(shè)活動結(jié)束后及時回覆表土、植樹種草、恢復(fù)植被或者復(fù)墾規(guī)定逾期未整改的生產(chǎn)建設(shè)單位，加大處罰力度，處整改所需費用二倍的罰款(第五十一條)，是對水土保持法相應(yīng)代履行規(guī)定的進一步嚴格，提高了生產(chǎn)建設(shè)單位違法成本。

2 明確細化上位法規(guī)定

2.1 水土流失調(diào)查

《省條例》較水土保持法,對開展水土流失調(diào)查新增“省水行政主管部門應(yīng)當(dāng)每五年組織一次本行政區(qū)域的水土流失調(diào)查并公告調(diào)查結(jié)果。因重大災(zāi)害等情況造成水土流失的，省水行政主管部門應(yīng)當(dāng)及時組織開展相關(guān)水土流失調(diào)查”的規(guī)定(第十條)，明確了省水行政主管部門開展常規(guī)和應(yīng)急水土流失調(diào)查的法律責(zé)任，并細化了水土流失調(diào)查結(jié)果公告的內(nèi)容，規(guī)定“水土流失調(diào)查結(jié)果的公告應(yīng)當(dāng)包含水土流失面積、侵蝕類型、分布狀況、程度、成因、危害及趨勢、防治情況及其效益等內(nèi)容” (第十一條)。

2.2 兩區(qū)和規(guī)劃

《省條例》細化和明確了水土流失重點預(yù)防區(qū)和重點治理區(qū)(以下簡稱“兩區(qū)”)的劃定條件(第十三條和第十四條)，提高了縣級以上人民政府組織水行政主管部門和相關(guān)部門劃定本行政區(qū)域“兩區(qū)”的針對性和可操作性?；谒亮魇д{(diào)查及“兩區(qū)”劃定結(jié)果開展水土保持規(guī)劃，《省條例》規(guī)定“水土保持規(guī)劃分為總體規(guī)劃和專項規(guī)劃”(第十五條)，明確了小流域綜合治理、侵蝕溝治理、坡耕地治理等專項規(guī)劃形式。

2.3 生產(chǎn)建設(shè)項目

《省條例》明確了應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項目類型(第二十四條)；明確了違法不得開工建設(shè)的生產(chǎn)建設(shè)項目范圍，包括“生產(chǎn)建設(shè)項目的主體工程、附屬配套工程及前期建設(shè)工程”(第二十六條第一款)；明確了報備時限和形式，規(guī)定“生產(chǎn)建設(shè)項目開工建設(shè)十個工作日內(nèi)，生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)向水土保持方案審批機關(guān)書面報告開工信息”(第二十六條第二款)；明確了水土流失治理責(zé)任主體，規(guī)定“開辦生產(chǎn)建設(shè)項目或者從事其他生產(chǎn)建設(shè)活動造成水土流失的，應(yīng)當(dāng)由生產(chǎn)建設(shè)單位進行治理”(第三十條第一款)，并強調(diào)了“生產(chǎn)建設(shè)單位繳納水土保持補償費不免除水土流失防治責(zé)任”(第三十條第二款)；細化了生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案批準后的應(yīng)當(dāng)履行變更程序的情形(第二十五條)，將《水利部生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案變更管理規(guī)定(試行)》主要內(nèi)容定義為法規(guī)條款。

3 創(chuàng)新法制管理理念

3.1 信息共享

較水土保持法“縣級以上人民政府林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國土資源等有關(guān)部門按照各自職責(zé)，做好有關(guān)的水土流失預(yù)防和治理工作”(第五條第四款)的規(guī)定，《省條例》立足省情實際，明確了各相關(guān)政府職能部門的責(zé)任，規(guī)定“縣級以上發(fā)展和改革、國土資源、財政、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧獸醫(yī)、環(huán)境保護、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運輸?shù)扔嘘P(guān)部門按照各自職責(zé)，做好水土流失預(yù)防和治理相關(guān)工作”(第五條第二款)，并規(guī)定“縣級以上水行政主管部門及其他有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)實行信息共享，共同做好水土保持工作”(第五條第三款)，切合新時代“共享”理念，政府職能部門間互聯(lián)互通、信息共享，利于水土保持工作全面開展。

3.2 水土保持設(shè)施管護

水土保持設(shè)施多存在“易建難管，建而難存”的問題，《省條例》新增水土保持設(shè)施管護規(guī)定，一方面“政府投資建設(shè)的水土保持設(shè)施，經(jīng)驗收合格后，由縣級水行政主管部門設(shè)立標志，確定管護單位，落實管護責(zé)任，也可以通過購買服務(wù)的方式進行管護”(第二十條第一款)，另一方面“生產(chǎn)建設(shè)單位或者經(jīng)營管理單位應(yīng)當(dāng)安排專項資金，用于生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施的管理和維護”(第二十條第二款)，并規(guī)定“任何單位和個人不得破壞或者侵占水土保持設(shè)施”(第二十條第三款)，為破解水土保持設(shè)施管護難題提供了有力的法律保障。

3.3 分類施策

《省條例》新增“水土流失治理應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同區(qū)域的水土流失特點，因地制宜、分類施策”(第三十二條)的規(guī)定，分別明確了大小興安嶺山地區(qū)，東南部、西部山地丘陵區(qū)，中部漫川漫崗黑土區(qū)，西部風(fēng)沙區(qū)和三江興凱平原農(nóng)田防護區(qū)等5個區(qū)域的主導(dǎo)功能，并明確了進行水土流失治理可采取的主要措施。

3.4 城市水土流失治理

《省條例》新增“城市水土流失治理應(yīng)當(dāng)按照功能要求科學(xué)規(guī)劃，統(tǒng)籌實施。采取植樹、種草等生物措施及固坡、護岸、雨水蓄滲和利用、防洪排導(dǎo)等工程措施，恢復(fù)和提高生態(tài)系統(tǒng)功能，美化城市人居環(huán)境”(第三十三條)的規(guī)定，是黑龍江省在地方性法規(guī)中首次明確城市水土流失治理，并著重規(guī)定“礦產(chǎn)資源開采區(qū)所在地的市、縣級人民政府以及有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)組織單位和個人，建設(shè)礦區(qū)防護林帶、防護片林，綜合整治土地和灌溉排水系統(tǒng)，減少或者避免礦坑疏干排水，防止地裂、沉陷，防治因開采活動造成的水土流失”(第三十三條)，切合黑龍江作為礦產(chǎn)資源大省實際，為以礦產(chǎn)資源開發(fā)為經(jīng)濟支柱的城市在生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型中提供了法規(guī)保障。

3.5 中介服務(wù)機構(gòu)

《省條例》新增“從事水土保持監(jiān)測、方案編制、技術(shù)評估的機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)遵守國家有關(guān)技術(shù)標準、規(guī)范和規(guī)程，不得偽造數(shù)據(jù)或者提供虛假報告”(第四十二條)的規(guī)定，對水土保持中介服務(wù)機構(gòu)提出了從業(yè)約束，利于新形勢下水土保持監(jiān)督管理工作的深入開展。

4 突顯政府法律責(zé)任

4.1 生態(tài)文明建設(shè)目標評價考核

較水土保持法規(guī)定的“實行地方各級人民政府水土保持目標責(zé)任制和考核獎懲制度”(第四條第二款)，《省條例》結(jié)合國家和黑龍江省對生態(tài)文明建設(shè)目標評價考核工作的要求，規(guī)定“各級人民政府應(yīng)當(dāng)將水土保持工作納入生態(tài)文明建設(shè)目標評價考核體系，依法對水土保持工作責(zé)任制落實情況進行考核獎懲”(第四條第二款)。在實際工作中，黑龍江省已將“新增水土流失面積”納入《黑龍江省綠色發(fā)展指標體系》，并將其權(quán)重由國家《綠色發(fā)展指標體系》規(guī)定的0.92%提高至1.83%，是新規(guī)效力的最直接體現(xiàn)。

4.2 基層政府責(zé)任

《省條例》新增“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府應(yīng)當(dāng)做好本行政區(qū)域內(nèi)水土保持相關(guān)工作。村(居)民委員會協(xié)助鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府落實水土流失防治任務(wù)，發(fā)現(xiàn)違法行為有權(quán)制止，并應(yīng)當(dāng)及時報告”(第四條第三款)規(guī)定，明確了基層政府在水土保持工作中的法律責(zé)任，為水土保持工作向縱深推進提供了法律保障。

4.3 封育保護

《省條例》新增“縣級人民政府應(yīng)當(dāng)劃定并公告封育保護范圍，在封育保護區(qū)域的主要路口、邊界等地依法設(shè)立標牌、界樁等明顯標志設(shè)施”(第十七條第二款)規(guī)定，將封育保護工作提升為政府的法律責(zé)任。

4.4 水土保持投入

《省條例》新增“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)水土保持規(guī)劃，保證水土保持投入，加強水土流失重點預(yù)防區(qū)和重點治理區(qū)的坡耕地改造、侵蝕溝治理等水土保持重點工程建設(shè)，加大生態(tài)修復(fù)力度”(第二十九條)規(guī)定，明確了政府保證水土保持投入的法律責(zé)任，切合近年來國家對黑龍江省水土保持重點工程建設(shè)的規(guī)劃[11-13]實際。

4.5 退耕還林、還草

較水土保持法“禁止在二十五度以上陡坡地開墾種植農(nóng)作物”(第二十條第一款)的規(guī)定，《省條例》(第二十一條第一款)保留了《黑龍江省實施〈中華人民共和國水土保持法〉辦法》“禁止在十五度以上的坡地開墾種植農(nóng)作物”(第十四條)的規(guī)定，延續(xù)了嚴格的禁墾紅線，并規(guī)定“已在十五度以上的坡地開墾種植農(nóng)作物的，縣級人民政府應(yīng)當(dāng)制訂限期退耕還林、還草計劃，并組織落實；退耕前，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實際情況采取水土保持措施” (第三十五條第一款)，為推進退耕還林、還草工作新增了法律保障，強化了政府在退耕還林、還草工作中的法律責(zé)任。

4.6 監(jiān)督檢查

《省條例》新增“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)定期對下一級人民政府的水土保持工作情況進行監(jiān)督檢查，指導(dǎo)相關(guān)部門做好水土保持工作。上級水行政主管部門應(yīng)當(dāng)定期對下級水行政主管部門的水土保持工作情況進行監(jiān)督檢查”(第四十三條)規(guī)定，將水土保持工作定位為政府法律責(zé)任，上下級政府及其水行政主管部門平行監(jiān)督檢查的模式是《省條例》最大亮點。

5 結(jié) 語

2018年是貫徹落實黨的十九大和黑龍江省十二次黨代會精神的開局之年，也是《省條例》的施行元年，黑龍江省將在習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的引領(lǐng)下，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山、冰天雪地也是金山銀山”的綠色發(fā)展理念，以統(tǒng)籌“山水田林湖草”綜合系統(tǒng)治理為指引，踐行水土保持新規(guī)，保護利用好黑土地，助力生態(tài)文明建設(shè)。