陳 濤

（西華師范大學 管理學院，四川 南充 637000）

治理理論的興起有其特殊的歷史背景，關于治理的定義，至今沒有形成統(tǒng)一的認識。在詹姆斯·羅西瑙看來，治理就是在活動領域里實施的一種管理機制，這種管理機制沒有得到正式的授權但是可以發(fā)揮出有效的作用[1]。我國學者俞可平對治理這樣定義：治理是政府部門在特定的范圍內運用行政權力來維持社會秩序，滿足社會公眾的利益訴求。治理的目的是政府部門通過運用公共權力在各種不同的制度關系中，針對社會民眾的各種行為進行引導、控制和規(guī)范，從而達到促進公共利益的目的[2]。在筆者看來，治理就是多元主體包括政府、市場、社會為了實現(xiàn)和維護公共利益形成良性互動的立體網(wǎng)絡而共同有序參與的過程。

一、當前社會組織的發(fā)展及其與政府的關系

綜合其他學者的見解，對于狹義的社會組織的定義，本文認為它是民間獨立自發(fā)組建而成的，區(qū)別于政府和企業(yè)組織的組織形式。具體到我國情況，社會組織是指社會團體、基金會以及民辦非企業(yè)單位等。自上個世紀八十年代以來，政治、經(jīng)濟、行政改革的進行使得社會組織的建立和發(fā)展獲得了一定空間。截至2015年，我國社會組織的總數(shù)達到66.2萬個，較上年增長了9.2%。其中，社會團體總數(shù)32.9萬個，較上年增長了6.1%；基金會總數(shù)4784個，較上年增長了16.2%；民辦非企業(yè)單位總數(shù)32.9萬個，較上年增長了12.7%（見圖1）。社會組織的類型也在不斷增加，涵蓋了工商服務類、科技研究類、教育類、衛(wèi)生類、社會服務類、文化類等多個領域。

社會組織在飛速發(fā)展過程中，與政府逐漸形成三種關系。第一種是依附型關系，較為典型的就是官辦型社會組織，它由政府扶持成立并間接受到政府的控制或者支配，主要通過政府獲得資源，但是他們在獨立性方面存在一定程度的缺陷。第二種是獨立型關系，較為典型的是草根組織，他們由民間自發(fā)建立，主要通過普通民眾、國際社會的捐助獲得資源，較好地體現(xiàn)了社會組織的獨立性，但是他們與政府之間缺少合作與溝通。最后一種是伙伴型關系，這種關系較好地體現(xiàn)出了政府與社會組織之間的平等合作關系，并且保持了社會組織自身的自主性和獨立性特點。在社會治理中，社會組織與政府的伙伴型關系主要表現(xiàn)為政府向社會組織購買公共服務以及對于社會組織的授權委托等[3]。而在現(xiàn)階段，政府與社會組織之間更多的是體現(xiàn)前兩種關系。

圖1 2008～2015年中國社會組織發(fā)展狀況

二、政府與社會組織合作關系構建的理論基礎

政社合作關系的構建并不是空穴來風，其有一定的理論依據(jù)和支撐。在政社合作關系的理論依據(jù)方面，形成了以下幾種較為權威的理論。

（一）市場失靈理論

20世紀30年代之前，西方國家普遍奉行亞當·斯密的古典自由主義經(jīng)濟學。這一思想的指導確實在一段時期內對社會經(jīng)濟發(fā)展起到了促進作用。但是之后，西方國家經(jīng)濟“大蕭條”的出現(xiàn)，開始引起了人們的反思，人們認識到市場也不是萬能的。市場由于要考慮到利潤和成本的問題，無法做到有效的資源配置，滿足大眾的利益需求。同樣，缺少政府干預的市場資源配置，也會出現(xiàn)收入分配不公、失業(yè)等社會問題。

（二）政府失靈理論

20世紀30年代初期，西方國家普遍陷入了經(jīng)濟大蕭條。在這一時期，“凱恩斯主義”成為西方國家致力于擺脫經(jīng)濟危機的主導思想。而在上世紀70年代之后，各國開始出現(xiàn)了“滯漲危機”，政府危機也在不斷加強?！罢ъ`”理論的首創(chuàng)者是韋斯布羅德，在他看來，無論是政府還是市場在提供公共物品和實現(xiàn)公共利益的過程中都會存在固有的缺陷，而社會組織的產(chǎn)生與存在，則可以較好地彌補政府和市場的缺陷與不足。

（三）第三政府理論

“第三政府”理論也稱為“志愿失靈”理論，薩拉蒙認為社會組織也會像政府和市場一樣出現(xiàn)失靈的情況，即所謂的志愿失靈[4]。薩拉蒙對于社會組織存在的缺陷進行了分析，他認為社會組織存在以下四個方面的問題：一是服務對象的特殊性，二是組織成員的業(yè)余性，三是社會組織往往存在家長式作風，四是社會組織的慈善不足。因此，薩拉蒙認為，政府與社會組織之間并不是相互排斥的關系，而是相互補充的關系。

三、阻礙政府與社會組織合作關系構建的因素分析

伴隨著公民社會的興起，政府和社會組織建立合作關系有利于推動民主政治的發(fā)展，收縮政府公共權力的范圍，真正實現(xiàn)人民參與社會治理的愿望[5]。但是，當前政府和社會組織之間更多的是依附型和獨立型關系，而合作關系的構建卻受到諸多因素的干擾。

（一）社會組織的發(fā)展環(huán)境不利

雖然我國社會組織已經(jīng)有了巨大的發(fā)展，但是這種發(fā)展只是體現(xiàn)在速度與數(shù)量上，而在發(fā)展程度與深度方面還難以匹配政社合作關系的層次要求。在社會組織的法制建設層面，法律體系依然比較滯后、不完善，立法層次較低，立法觀念也存在誤區(qū)。當前，我國主要有《民辦非企業(yè)單位登記管理辦法暫行條例》等關于社會組織登記管理以及取締方面的法律法規(guī)。隨著社會的不斷發(fā)展，這些法律法規(guī)已難以適應需要并且暴露出諸多缺陷和問題[6]。另外，注冊登記管理制度對大多數(shù)草根組織而言門檻過高。同時，政府對社會組織的扶持力度也不足。因此，可以說當前社會組織的發(fā)展在整體上缺少一個良好的外部環(huán)境。

（二）政府與社會組織的溝通不暢

當前，政府和社會組織之間還沒有形成較好的溝通對話渠道，這就導致政府和社會組織的合作受阻，難以有效地形成兩者之間的合力。其主要原因在于政府和社會組織在組織結構上存在著較大的差異。具體來說就是，政府是典型的官僚制組織，在結構設置上不僅有縱向的層級制結構，還有橫向的部門制結構，正是政府部門間的橫向分工影響了政府與社會組織的溝通。而且社會組織與政府在地位上的不平等，也給兩者之間的溝通帶來了難題。

（三）政府與社會組織的分工機制不完善

現(xiàn)階段，我國大多數(shù)具有合法性身份的社會組織都是在政府支持下建立的，其承擔的職能一般是一種政府職能的代理，并不符合社會組織建立的要求。在社會治理的過程中，由于政府沒有改變以往包辦一切的觀念，沒有把社會該承擔的職能交給社會，使得社會組織難以完全獨立工作，并且其權利空間存在受到政府職能轉變不徹底而形成的壓縮現(xiàn)象。鑒于此，有必要明確社會組織和政府兩者的權利義務和職責邊界。政府要改變自己的角色定位，由“劃船者”變?yōu)椤罢贫嬲摺保瓿蓮摹斑\動員”到“裁判員”的轉變，并且合理的將公共服務和社會管理職能轉移給社會組織，積極支持、鼓勵和引導社會組織在公共事務中的參與，促使社會組織與政府共同參與到社會治理中來。

（四）政府對社會組織的不信任

我國政府在與社會組織合作方面一直都缺少積極性與合作意識。究其原因，很大程度上在于政府對于社會組織的不信任[7]。由此，政府對于社會組織的發(fā)展進行了多方面限制和監(jiān)控。而且社會組織自身的內部管理還存在許多問題，使得其在發(fā)展過程中還不夠成熟，不夠規(guī)范，如果與政府的關系處理不當，可能會形成一種對抗關系。這些社會組織一旦被不法分子利用，就有可能成為不利于政府的力量。例如，一些國外社會組織打著文化交流、捐資助學等幌子進入我國活動，對我國進行意識形態(tài)的滲透，搜集我國的政治、經(jīng)濟、軍事等情報，培養(yǎng)反對勢力，對我國的國家安全和社會穩(wěn)定產(chǎn)生了嚴重的威脅。這也是當前政府比較擔心并對于社會組織存在顧慮的重要原因。

四、構建政府與社會組織合作關系的可行路徑

政府與社會組織合作關系的建立是順應社會發(fā)展的必然趨勢，也是政府轉變職能、深化改革和創(chuàng)新社會治理模式的戰(zhàn)略選擇。但是，當前政社合作關系的構建及發(fā)展卻舉步維艱，可采取以下措施改變這一局面。

（一）優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，加大扶持力度

在我國，政府控制著社會運行的絕大數(shù)資源，政府對于社會組織的態(tài)度直接關系到社會組織的生死存亡。因此，要想推進社會組織的發(fā)展，政府必須為社會組織培育良性的發(fā)展環(huán)境。具體來說，一方面，政府加強關于社會組織發(fā)展方面的立法工作，同時，改革社會組織的登記管理體制，建立起對社會組織進行統(tǒng)一登記、管理、指導和監(jiān)管的管理體制。另一方面，政府要加大對社會組織的扶持力度，如政府對社會組織實施財政撥款和稅收減免優(yōu)惠或政府可以向社會組織購買服務。在實際的操作中，就是政府與社會組織通過合同的方式，由政府提供經(jīng)費而由社會組織提供公共服務或物品，政府負責對社會組織的監(jiān)管[8]，從而使社會組織有效緩解社會組織對資金短缺的問題。

（二）建立互動溝通機制，提高政社溝通效率

所謂互動溝通，簡單來說就是政府與社會組織基于相同的目的，在一定的范圍內，傳遞信息和分享信息的過程。通過這種方式，可以促進信息在兩者之間的流動，減少彼此的誤解，提高溝通的效率。為促使這種溝通方式的建立，政府要轉變一直存在的自我中心的價值觀，樹立平等的意識。要將社會組織視為平等的合作者，而不是下級，要認識出政社關系，并不是命令與服從的關系[9]。同時，要對政府的科層組織體系進行變革，促進政府機構設置的扁平化，減少信息傳遞的中間環(huán)節(jié)。再者，要拓展和完善溝通渠道。溝通渠道不暢是阻礙政府和社會組織有效合作的一個重要因素，因此，兩者之間溝通渠道的暢通尤其重要。

（三）深化政府體制改革，轉變政府管理職能

當前，政府并沒有完全摒棄全能政府的觀念，導致社會組織在社會治理中，沒有發(fā)揮出應有的作用，限制了社會組織的權利空間。因此，繼續(xù)深化政府改革轉變職能是邁出政府與社會組織合作關系構建的重要一步[10]。但是，政府讓權并不等于出讓責任，政府還是要積極履行監(jiān)管的責任，要時刻把政策制定、社會管理、社會服務、社會監(jiān)管等職責落到實處。同時，深化改革還需要創(chuàng)新管理體制機制，搭建社會組織管理信息平臺，構建信息服務、培育扶持等綜合服務平臺。除此之外，也要暢通政府與社會組織的溝通渠道，推進合作關系的順利構建及良好發(fā)展。

（四）轉變政府本位觀念，建立彼此互信關系

觀念決定著態(tài)度，而政府抱有什么樣的態(tài)度和看法在很大程度上關乎到社會組織的發(fā)展方向。因此，只有在觀念上有了正確的認識，兩者之間的合作關系才有可能建立起來。長期以來，我國政府與社會組織在兩者合作方面都缺乏一定的實踐。究其原因，主要在于兩者之間缺乏一種互信關系。當前，這種互信關系仍未得到有效的建立，其結果就是兩者在合作方面舉步維艱、阻力較大，社會組織難以發(fā)揮應有的作用。因此，積極轉變政府觀念，建立互信關系尤為重要。具體來說，就是要打破長期以來的零和博弈觀念，改變過去全能政府的管理理念，樹立多元主體良性互動的治理理念。通過轉變觀念，樹立互信關系，為政社合作關系的構建創(chuàng)造有利的條件。

總之，伴隨著社會組織的不斷發(fā)展壯大，其在社會治理中的作用也愈加突顯。在這種背景下，政府以往包辦一切的觀念已難以適用于當今的社會治理。因此，政府應該清楚地認識到：自身做不好或者做不了的應該賦予社會組織相應的權力，讓社會組織來做。建立政府與社會組織之間的合作關系，充分發(fā)揮出社會組織在社會治理中的優(yōu)勢。政府應由以往的掌舵者變?yōu)楹献髡撸c社會組織一道參與社會治理，實現(xiàn)和維護公民的公共利益。這不僅是政府深化改革、轉變職能的道路選擇，也是公民社會發(fā)展的必然趨勢。

[1]詹姆斯.N·羅西瑙.沒有政府的治理[M].南昌：江西人民出版社,2001：3-5.

[2]俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學文獻出版社,2000：4.

[3]王名.社會組織與社會治理[M].北京：社會科學文獻出版社,2014：41-42.

[4]萊斯特.M·薩拉蒙.公共服務中的伙伴：現(xiàn)代福利國家中政府與非營利組織的關系[M].田凱，譯.北京：商務印書館,2008：109.

[5]王華.治理中的伙伴關系：政府與非政府組織間的合作[J].云南社會科學學報,2003(3)：25-28.

[6]周春霞.淺析社會組織與政府關系發(fā)展的新特點[J].社會主義研究,2010(6)：60-64.

[7]張文禮.合作共強：公共服務領域政府與社會組織關系的中國經(jīng)驗[J].中國行政管理,2013(6)：7-11.

[8]黨秀云.公共治理的新策略：政府與第三部門的合作伙伴關系[J].中國行政管理,2007(10)：33-35.

[9]高曉.我國非政府組織參與社會治理的模式研究[D].青島：中國石油大學,2011：36-38.

[10]潘超.我國社會組織參與社會管理研究 [D].蘇州：蘇州大學,2013：30-32.