文|張君臣

近日，國家部委擬在15個(gè)城市開展城市管理執(zhí)法部門集中行使環(huán)境保護(hù)管理的8項(xiàng)行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作。早在2014年年底，青島西海岸新區(qū)就進(jìn)行了綜合行政執(zhí)法改革，環(huán)保部門的建筑施工噪聲污染、餐飲服務(wù)業(yè)油煙污染等9項(xiàng)執(zhí)法權(quán)限納入了綜合執(zhí)法范圍，由新成立的綜合行政執(zhí)法局集中行使。通過三年多的實(shí)踐探索，青西新區(qū)的綜合行政執(zhí)法改革取得了非常好的效果，山東省綜合行政執(zhí)法體制改革現(xiàn)場會(huì)在新區(qū)召開。但在工作實(shí)踐中也存在一些問題，通過不斷協(xié)調(diào)，這些問題得到圓滿解決。

一、有關(guān)背景

（一）《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》要求，推進(jìn)綜合執(zhí)法，大幅減少市縣兩級(jí)政府執(zhí)法隊(duì)伍種類，重點(diǎn)在食品藥品安全、工商質(zhì)檢、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運(yùn)輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋漁業(yè)等領(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法，有條件的領(lǐng)域可以推行跨部門綜合執(zhí)法。

（二）2015年12月24日，中共中央 國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》，將環(huán)境保護(hù)管理方面社會(huì)生活噪聲污染、建筑施工噪聲污染、建筑施工揚(yáng)塵污染、餐飲服務(wù)業(yè)油煙污染、露天燒烤污染、城市焚燒瀝青塑料垃圾等煙塵和惡臭污染、露天焚燒秸稈落葉等煙塵污染、燃放煙花爆竹污染等的行政處罰權(quán)納入綜合執(zhí)法的具體范圍。

（三）2017年1月24日，住建部發(fā)布《城市管理執(zhí)法辦法》。第八條規(guī)定：城市管理執(zhí)法的行政處罰權(quán)范圍依照法律法規(guī)和國務(wù)院有關(guān)規(guī)定確定，包括住房城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán)，以及環(huán)境保護(hù)管理、工商管理、交通管理、水務(wù)管理、食品藥品監(jiān)管方面與城市管理相關(guān)部分的行政處罰權(quán)。

（四）住建部、公安部、環(huán)保部、水利部、國家工商行政管理總局、國家食品藥品監(jiān)督管理局六部門于2017年年底下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)城市管理執(zhí)法部門集中行使5方面16項(xiàng)行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作方案的通知》，在15個(gè)城市開展城市管理執(zhí)法部門集中行使環(huán)境保護(hù)管理、工商管理、交通管理、水務(wù)管理、食品藥品監(jiān)管5方面16項(xiàng)行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作，旨在貫徹落實(shí)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》，推進(jìn)城市管理領(lǐng)域綜合執(zhí)法。

二、存在的問題

根據(jù)黨中央、國務(wù)院關(guān)于城市執(zhí)法體制改革的統(tǒng)一部署，青島西海岸新區(qū)現(xiàn)行先試，于2014年年底就開展了此項(xiàng)工作。在實(shí)踐中，主要存在三方面的問題：

（一）行政處罰權(quán)與許可權(quán)分離。主要體現(xiàn)在建筑施工噪聲污染違法行為的行政處罰上。根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》第三十條第二款關(guān)于夜間建筑施工作業(yè)“因特殊需要必須連續(xù)作業(yè)的，必須有縣級(jí)以上人民政府或者其有關(guān)主管部門的證明”和《山東省環(huán)境噪聲污染防治條例》第二十三條第一款關(guān)于“因特殊需要必須在夜間連續(xù)施工作業(yè)的，應(yīng)當(dāng)有環(huán)境保護(hù)行政主管部門出具的證明，并采取有效的防治措施”的規(guī)定，“夜間連續(xù)施工作業(yè)證明”的行政許可事宜在環(huán)保部門。在改革之前，許可與處罰均在環(huán)保部門。改革后，“夜間連續(xù)施工作業(yè)證明”許可事項(xiàng)在環(huán)保部門，“建筑施工噪聲污染”的行政處罰權(quán)在城市管理執(zhí)法部門。兩部門在這個(gè)問題上稍有溝通不暢，就會(huì)產(chǎn)生誤會(huì)，特別是在夏季。

（二）行政處罰權(quán)與環(huán)境監(jiān)測分離。主要體現(xiàn)在社會(huì)生活噪聲污染、建筑施工噪聲污染、餐飲服務(wù)業(yè)油煙污染的行政處罰上。城市管理執(zhí)法部門在對(duì)社會(huì)生活噪聲污染、建筑施工噪聲污染、餐飲服務(wù)業(yè)油煙污染進(jìn)行查處時(shí)，一般需要監(jiān)測數(shù)據(jù)作為行政處罰的主要依據(jù)，因此城市管理執(zhí)法部門到現(xiàn)場檢查后，就需要環(huán)保監(jiān)測部門再次到現(xiàn)場監(jiān)測。由于現(xiàn)場檢查時(shí)間在先、環(huán)境監(jiān)測在后，可能會(huì)因當(dāng)事人整改等原因?qū)е虏煌Y(jié)果，行政處罰程序有時(shí)就難以進(jìn)行，難以讓信訪投訴人滿意。同時(shí)，由于在城市建成區(qū)該類信訪投訴較多，占用了大量環(huán)境監(jiān)測人力、物力，使環(huán)境監(jiān)測部門在某種程度上成為了城市管理執(zhí)法部門的下屬單位，環(huán)境監(jiān)測人員頗有怨言。

（三）行政執(zhí)法主體不合法。根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)和工作職責(zé)，該環(huán)境保護(hù)管理的8項(xiàng)行政處罰權(quán)均由環(huán)保部門行使?！吨腥A人民共和國行政處罰法》第十六條規(guī)定：國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)。根據(jù)此規(guī)定，城市管理執(zhí)法部門認(rèn)為，沒有省級(jí)人民政府的決定，城市管理執(zhí)法部門行使環(huán)境保護(hù)管理方面的處罰權(quán)與法不符。

三、解決措施及建議

（一）加強(qiáng)溝通，解決行政處罰權(quán)與許可權(quán)分離造成的不便。

建議環(huán)保與城市管理執(zhí)法部門加強(qiáng)雙向互動(dòng)、有效銜接，環(huán)保部門在對(duì)“夜間連續(xù)施工作業(yè)證明”作出行政許可決定后三日內(nèi)將行政許可決定和相關(guān)資料告知或抄送城市管理執(zhí)法部門。同樣，城市管理執(zhí)法部門對(duì)違法行為作出的行政處理決定，應(yīng)當(dāng)自作出決定之日起三日內(nèi)告知或抄送環(huán)保部門。

根據(jù)《中華人民共和國行政許可法》第二十四條關(guān)于“行政機(jī)關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，可以委托其他行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可”的規(guī)定，建議將“夜間連續(xù)施工作業(yè)證明”的行政許可權(quán)委托城市管理執(zhí)法部門行使。

（二）實(shí)施“第三方”監(jiān)測，解決行政處罰權(quán)與環(huán)境監(jiān)測分離造成的不便。

根據(jù)環(huán)保部《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會(huì)化的指導(dǎo)意見》的“有序放開公益性、監(jiān)督性監(jiān)測領(lǐng)域”的要求，建議將飲食油煙監(jiān)測、社會(huì)生活噪聲和建筑施工噪聲監(jiān)測以“政府購買服務(wù)”的方式委托給社會(huì)環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)，環(huán)保部門應(yīng)向城市管理執(zhí)法部門公布本地區(qū)有資質(zhì)的社會(huì)環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)名單。這樣可以實(shí)現(xiàn)城市管理執(zhí)法部門執(zhí)法與“第三方”監(jiān)測同步實(shí)施，同時(shí)基層環(huán)境監(jiān)測人員可以有更多的精力用于執(zhí)法監(jiān)測。

（三）明確職責(zé)分工，解決行政執(zhí)法主體不合法問題。

根據(jù)新修訂的《大氣污染防治法》第一百一十六、一百一十八、一百一十九的條規(guī)定，運(yùn)輸渣土、砂石、土方、灰漿等散裝、流體物料的車輛未采取密閉或者其他措施防止物料遺撒等部分建筑施工揚(yáng)塵污染以及全部餐飲服務(wù)業(yè)油煙污染、露天燒烤污染、城市焚燒瀝青塑料垃圾等煙塵和惡臭污染、露天焚燒秸稈落葉等煙塵污染、燃放煙花爆竹污染等行政處罰權(quán)由縣級(jí)以上地方人民政府確定的監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)，因此對(duì)該行政處罰權(quán)建議由縣級(jí)以上地方人民政府作出決定，由城市管理執(zhí)法部門行使。

《大氣污染防治法》第一百一十七條規(guī)定，對(duì)未密閉砂土等易產(chǎn)生揚(yáng)塵的物料等部分建筑施工揚(yáng)塵污染由縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)等主管部門按照職責(zé)分工負(fù)責(zé)，建議縣級(jí)以上地方人民政府將建筑施工揚(yáng)塵污染的行政處罰權(quán)明確由城市管理執(zhí)法部門負(fù)責(zé)。

綜上，依據(jù)《大氣污染防治法》，環(huán)境保護(hù)管理方面建筑施工揚(yáng)塵污染、餐飲服務(wù)業(yè)油煙污染、露天燒烤污染、城市焚燒瀝青塑料垃圾等煙塵和惡臭污染、露天焚燒秸稈落葉等煙塵污染、燃放煙花爆竹污染等6項(xiàng)行政處罰權(quán)可由縣級(jí)以上地方人民政府作出決定后，由城市管理執(zhí)法部門行使將符合法律規(guī)定。

對(duì)建筑施工噪聲污染、建筑施工揚(yáng)塵污染2項(xiàng)行政處罰權(quán)，建議依據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第十六條規(guī)定，由省級(jí)人民政府作出決定，由城市管理執(zhí)法部門行使。同時(shí)，《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》已正式施行21年沒有修訂，建議盡快修訂，以適應(yīng)當(dāng)前環(huán)保形勢(shì)需要。