王宏偉

中國自古以來就是一個自然災害高發(fā)、多發(fā)、頻發(fā)的國家，具有災害種類多、覆蓋范圍廣和災情損失重的特點。隨著我國從工業(yè)社會向后工業(yè)社會轉(zhuǎn)軌，社會的復雜性、關聯(lián)性、耦合性凸顯，自然災害引發(fā)事故災難、公共衛(wèi)生事件與社會安全事件的可能性提升。自然災害的風險鏈條不斷延伸、變化，各種影響相互疊加、交織、互動，可能衍生出系統(tǒng)性風險或新型風險。這不僅對公眾的生命與財產(chǎn)安全造成影響、危及公共安全，也考驗著黨和政府的執(zhí)政能力、危及國家安全。在這個大的背景下，我國提出要建立高效科學的自然災害防治體系，提高自然災害防治能力，即實現(xiàn)自然災害防治體系與能力的現(xiàn)代化。

自然災害防治的新挑戰(zhàn)

自然災害（natural disaster）看似自然的，其實是非自然的（unnatural）。首先，自然災害是由自然界的致災因子（natural hazard）所引發(fā)的。但是，自然致災因子的作用能否導致災害或?qū)е潞畏N程度的災害還取決于社會、生態(tài)系統(tǒng)的脆弱性（vulnerability）。而人類的不文明行為不僅會造成自然致災因子和孕災環(huán)境的形成，也會增加社會、生態(tài)系統(tǒng)的脆弱性。其次，自然致災因子作用于日益復雜、耦合的人類社會系統(tǒng)將引發(fā)更加嚴重的后果，導致系統(tǒng)性危機。在全球化、城市化、工業(yè)化、信息化交互作用下，自然災害的影響異常復雜。例如，2011年，日本“3·11”大地震導致福島第一核電站的核泄漏事故，對周邊海域造成了嚴重的污染。最后，進入風險社會后，人類與風險共生共存，社會的主題從“我餓”變成“我怕”。高度透明與便捷的媒體會放大人們對各種風險、包括自然災害風險的恐懼感，進而降低公眾的安全感、引發(fā)社會的不穩(wěn)定因素。

自新中國成立以來，我國對自然災害的防治工作高度重視，發(fā)揮社會主義集中力量辦大事的政治優(yōu)勢，成功地應對了許多重大自然災害。但是，在向后工業(yè)社會邁進的過程中，風險越發(fā)具有高度的復雜性、不確定性、跨界性，對我國自然災害提出了全新的挑戰(zhàn)。

以地震為例，我國是一個地震多、分布廣、強度大、災害重的國家，國土面積58%以上、近55%的人口處于地震烈度在7度以上的高風險區(qū)域。進入21世紀以來，我國發(fā)生了汶川地震、玉樹地震、魯?shù)榈卣?、盈江地震、蘆山地震、九寨溝地震等重大災害，給公眾的生命健康與財產(chǎn)安全造成了嚴重的損失。

改革開放四十年來，工業(yè)化、信息化、城市化進程推進迅速，特別是城市聚集著大量的人才、技術與產(chǎn)業(yè)精華以及危險源。一旦遭受重大地震災害，損失將會空前嚴重。與改革開放前相比，目前我國社會相對于地震災害而言更加脆弱。

作為一個特殊的致災因子，地震難以精準預測、預報。目前，地殼活動的規(guī)律還不能為人所準確認知，地震短臨預報也是一個人類尚未攻克的難題。盡管日本自2004年就研發(fā)出地震速報技術并被引介、應用至中國，但這并沒有根本改變地震這種特殊致災因子發(fā)生突然、給人預留的反應時間短、危害程度高等特征。地震謠言、謠讖經(jīng)常會借助現(xiàn)代化的信息媒體迅速傳播，引發(fā)社會的恐慌。

地震被稱為“群災之首”。強震經(jīng)常伴隨著滑坡、泥石流等次生地質(zhì)災害，甚至可能導致核電、化工等高危設施的泄漏事故、傳染病的蔓延等衍生災害，其影響往往會超過自然災害本身，引發(fā)系統(tǒng)性危機，挑戰(zhàn)政府執(zhí)政能力與政治秩序。城市重要基礎設施因受地震影響可能會發(fā)生系統(tǒng)性崩潰，將導致城市運行的整體癱瘓。

當前，地震應急救援難度非常高，需要部門聯(lián)動、區(qū)域聯(lián)動、軍地聯(lián)動，調(diào)動全社會的資源和力量加以應對。如何實現(xiàn)多元參與及保證其有效性、協(xié)調(diào)性，如何在統(tǒng)一指揮的前提下又保障應急救援的靈活性與高效性，諸如此類的問題都是應急響應行動中難以解決的。交通、電力等基礎設施是應急救援行動的前提條件，地震救援常常因為基礎設施中斷而難以及時有效展開而引發(fā)公眾對政府執(zhí)政能力的質(zhì)疑。此外，地震災后恢復重建涉及經(jīng)濟恢復、社會恢復、生態(tài)恢復、心理恢復四個方面，是一個需要多個部門的協(xié)同配合才能完成的任務。

可見，自然災害中的致災因子是自然的，但其防治卻是一個不折不扣的社會系統(tǒng)工程，絕非簡單的科學技術問題。在邁向后工業(yè)社會的進程中，自然災害防治是一個特別棘手的社會問題，需要全社會協(xié)同治理。

新時代的新要求

黨的十九大報告提出，中國進入新時代，實現(xiàn)了中華民族從站起來、富起來到強起來的躍升。在新時代，我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需求和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。其中，社會公眾對安全的追求是美好生活需求的必要的前提性條件。沒有安全感，就不會有幸福感；沒有安全，獲得也終將失去。自然災害所造成的驚人后果與重大損失往往容易導致社會公眾的焦慮與恐慌，也會對經(jīng)濟社會發(fā)展的成就造成凈抵消。我國提高自然災害防治能力，這是新時代所提出的新的更高要求。所以，2018年10月10日，習近平總書記主持召開中央財經(jīng)委員會第三次會議，專題研究提高我國自然災害防治能力的問題。

作為維護公共安全的一個重要手段，自然災害防治與確保國家安全的關系十分密切。公共安全一頭連著國家安全，一頭連著民生福祉。推動災害防治體系和能力現(xiàn)代化是有效維護國家安全與公共安全的必然要求。2014年4月15日，習近平主持召開中央國家安全委員會第一次會議時首次提出了總體國家安全觀，對新的時代背景下我國國家安全的內(nèi)涵與外延進行了新的界定，歸納起來就是“五大要素”和“五對關系”。其中，“五大要素”是“以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經(jīng)濟安全為基礎，以軍事、文化、社會安全為保障，以促進國際安全為依托”；“五對關系”是“既重視外部安全，又重視內(nèi)部安全；既重視國土安全，又重視國民安全；既重視傳統(tǒng)安全，又重視非傳統(tǒng)安全；既重視發(fā)展問題，又重視安全問題；既重視自身安全，又重視共同安全”。

從總體國家安全觀的視角重新思考自然災害防治能力的意義，是提高政治站位的重要表現(xiàn)。近年來，在國家有關機構的主導下，我國對未來可能影響國家安全的巨災進行了情景構建，其中就包括特大自然災害的發(fā)生。不僅如此，總體國家安全觀要求對內(nèi)維護政治安全與社會穩(wěn)定，對外確保國家的主權、安全與發(fā)展利益。在總體國家安全觀下，自然災害防治事業(yè)將面臨全新的任務和使命，如維護海外利益。

2016年，在唐山地震四十周年的講話中，習近平強調(diào)防災減災要實現(xiàn)“兩個堅持，三個轉(zhuǎn)變”：堅持以防為主、防抗救相結(jié)合，堅持常態(tài)減災和非常態(tài)救災相統(tǒng)一，努力實現(xiàn)從注重災后救助向注重災前預防轉(zhuǎn)變，從應對單一災種向綜合減災轉(zhuǎn)變，從減少災害損失向減輕災害風險轉(zhuǎn)變。在中央財經(jīng)委員會第三次會議上，習近平又進一步對提高我國自然災害防治能力提出“9個堅持”與“9個實施”。這是對“兩個堅持，三個轉(zhuǎn)變”思想的深化與發(fā)展。其中，“9個堅持”，包括堅持：以人民為中心的發(fā)展思想；以防為主、防抗救相結(jié)合常態(tài)救災和非常態(tài)救災相統(tǒng)一；黨的領導，形成各方齊抓共管、協(xié)同配合的自然災害防治格局；以人為本，切實保護人民群眾生命財產(chǎn)安全；生態(tài)優(yōu)先，建立人與自然和諧相處的關系；預防為主，努力把自然災害風險和損失降至最低；改革創(chuàng)新，推進自然災害防治體系和防治能力現(xiàn)代化；國際合作，協(xié)力推動自然災害防治。這些是新時代我國提高自然災害防治能力的原則。

“9個實施”包括實施以下工程：災害風險調(diào)查和重點隱患排查工程，掌握風險隱患底數(shù)；重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)修復工程，恢復森林、草原、河湖、濕地、荒漠、海洋生態(tài)系統(tǒng)功能；海岸帶保護修復工程，建設生態(tài)海堤，提升抵御臺風、風暴潮等海洋災害能力；地震易發(fā)區(qū)房屋設施加固工程，提高抗震防災能力；防汛抗旱水利提升工程，完善防洪抗旱工程體系；地質(zhì)災害綜合治理和避險移民搬遷工程，落實好“十三五”地質(zhì)災害避險搬遷任務；應急救援中心建設工程，建設若干區(qū)域性應急救援中心；自然災害監(jiān)測預警信息化工程，提高多災種和災害鏈綜合監(jiān)測、風險早期識別和預報預警能力；自然災害防治技術裝備現(xiàn)代化工程，加大關鍵技術攻關力度，提高我國救援隊伍專業(yè)化技術裝備水平?？梢哉f，這些是新時代我國提高自然災害防治能力的路徑。

新時代伴隨著偉大夢想，也需要偉大斗爭。在黨的十九大報告中，習近平闡述“偉大斗爭”時提出“要更加自覺地防范各種風險，堅決戰(zhàn)勝一切在政治、經(jīng)濟、文化、社會等領域和自然界出現(xiàn)的困難和挑戰(zhàn)?！睉?zhàn)勝自然界出現(xiàn)的困難和挑戰(zhàn)就需要我國提高自然災害防治能力，因為自然災害防治水平是衡量執(zhí)政黨領導力、檢驗政府執(zhí)行力、評判國家動員力、彰顯民族凝聚力的重要尺度。

重要的統(tǒng)籌思想

上述自然災害防治能力的“9個堅持”和“9個實施”契合了我國邁向后工業(yè)社會進程中自然災害風險的高度復雜性、不確定性和跨界性，旨在重點解決我國災害管理的短板與弱項，體現(xiàn)了以下七個統(tǒng)籌思想。

第一，統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展與自然災害防治。中央財經(jīng)委員會是中央政治局領導財經(jīng)工作的高層次議事協(xié)調(diào)機構，專門討論災害防治問題，這本身就體現(xiàn)了將自然災害防治納入國家經(jīng)濟社會發(fā)展全過程的理念。以人民為中心的思想要求我國發(fā)展把人民對美好生活的向往作為原動力，在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中加強對自然災害的減緩與防范工作，降低社會系統(tǒng)的脆弱性，提高社會整體的抗逆水平，絕不能以犧牲公共安全為代價來片面追求經(jīng)濟的增長。未來，我國將實施的地震易發(fā)區(qū)房屋設施加固、防汛抗旱水利提升工程、地質(zhì)災害綜合治理和避險移民搬遷等工程，其著眼點都在于將自然災害的防治貫穿于經(jīng)濟社會發(fā)展的全過程。這可以有效地避免專業(yè)災害管理部門無力單獨開展災害風險減緩工作的尷尬，進而賦予各有關部門以必要的職責。

第二，統(tǒng)籌自然災害的預防與救援。防治，顧名思義，一曰防，即事先預防；二曰治，即事后的應對。按照安全發(fā)展的要求，防災減災必須注重災前預防和綜合減災。這是災害管理關口前移的重要表現(xiàn)，目的是把災害損失的風險降到最低。所以，中央財經(jīng)委員會第三次會議要求實施災害風險調(diào)查和重點隱患排查工程。此外，預防還可以更多地在制度建設、防災教育等方面發(fā)力，將結(jié)構性減緩與非結(jié)構性減緩措施有機統(tǒng)一起來。

但是，現(xiàn)代自然災害的風險可能突破風險管理和綜合減災的防線。應急響應能力與風險防范能力同樣重要，因為有效的響應可以降低突發(fā)事件造成的損失。所以，我國提出要建設若干區(qū)域性應急救援中心。這有助于應急隊伍、裝備與資源的區(qū)域性整合，進而提高應急救援能力。2018年夏天，應急管理部跨區(qū)域調(diào)動消防力量援助山東壽光水災應對，取得了良好的救援效果?？梢灶A見，區(qū)域應急救援中心建成后，我國巨災的應急救援能力將有望得到大幅度提高。

統(tǒng)籌自然災害的預防與救援，一方面可以使我國應急管理避免重救輕防的弊端，另一方面也能夠腳踏實地針對災害的不可預測性進行有效的結(jié)果管理。

第三，統(tǒng)籌常規(guī)災害與非常規(guī)災害的應對。筆者認為堅持常態(tài)救災與非常態(tài)救災的統(tǒng)一，就是要統(tǒng)籌應對常規(guī)災害與非常規(guī)災害。從發(fā)生、演進的機理，災害可以被分為常態(tài)與非常態(tài)。以往我國應急管理過于關注常規(guī)災害的應對，按照既定規(guī)則與程序所開展的常態(tài)救災行動能力強。但是，“真正的災害”往往是非常規(guī)的，不遵循既定的規(guī)則與程序，需要急事急辦、特事特辦。隨著我國從工業(yè)社會向后工業(yè)社會轉(zhuǎn)軌的深入，非常規(guī)災害發(fā)生的可能性越來越大，這是應急管理者需要必須啃下的“硬骨頭”。統(tǒng)籌常規(guī)與非常規(guī)災害的應對，反映了我國災害防治不忽略常規(guī)、更不避重就輕的勇氣和擔當。

第四，統(tǒng)籌黨委領導與多方參與。高度復雜性、不確定性、跨界性自然災害的應對必須堅持黨的領導，以黨委為核心，構建各部門齊抓共管、多種力量共同參與的災害治理網(wǎng)絡。多元參與、共同治理災害可以起到匯集民智、民力的作用。但如果沒有各級黨委的領導，多方參與就可能陷入群龍無首，產(chǎn)生災害救援的無序、無效現(xiàn)象。近年來，由于黨建工作不斷加強，黨委在災害應對中發(fā)揮領導作用條件更加有力。例如，北京市實行社區(qū)黨員“雙報到”制度，為災害發(fā)生時社區(qū)動員有特長的黨員投入救援行動打下了堅實的基礎。

第五，統(tǒng)籌自身安全與國際合作。自然災害風險具有跨國性，需要加強全球治理合作。特別是在全球氣候變化背景下，人類處于共榮共損的狀態(tài)，已經(jīng)形成一個安全命運共同體。而且，隨著綜合國力的增強，中國在國際舞臺上的地位上升，對其他國家進行災害援助是大國責任擔當?shù)谋憩F(xiàn)。2017年，中國每年有1億多國民到海外旅游，海外企業(yè)達3萬多家，海外資產(chǎn)超過5萬億美元。在自然災害防治方面，統(tǒng)籌自身安全與國際合作是十分必要的，正所謂“幫人也是助己”。由于“一帶一路”戰(zhàn)略倡議越發(fā)得到國際社會的響應，中國與沿線國家聯(lián)合進行自然災害風險評估、開展防災減災合作，這是構建人類命運共同體、國家安全以國際安全為依托的重要舉措。

第六，統(tǒng)籌以人為本與生態(tài)優(yōu)先。自然災害防治要以人為本，體現(xiàn)在經(jīng)濟社會發(fā)展中就是遵循生命至上、安全發(fā)展的原則，即發(fā)展不能逾越安全的底線與紅線，體現(xiàn)在災害響應中就是“救人第一”“先救人，后救物”。但是，以人為本的災害防治原則絕不意味著人與自然關系中的“人類中心主義”，新時代的災害防治要在對綠水青山、“美麗中國”的追求中降低自然災害發(fā)生的風險，這才是對自然災害真正的源頭治理。所以，中央財經(jīng)委員會第三次會議提出要實現(xiàn)重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)修復和海岸帶保護修復兩大工程。

第七，統(tǒng)籌傳統(tǒng)優(yōu)勢與改革創(chuàng)新。集中力量辦大事是我國政治制度的優(yōu)勢，這在南方雪災、汶川地震等巨災應對中得以彰顯并得到國際社會的廣泛贊許。在災害治理方面，我國要繼續(xù)保持這一優(yōu)勢。與此同時，我們也要看到，當今的自然災害風險對我國應急管理能力提出更為嚴峻的挑戰(zhàn)，需要精干、高效、有序的救援。例如，青海玉樹地震后，震中結(jié)古鎮(zhèn)地處狹窄的山谷地帶，過多的救援力量難以同時作業(yè)；四川雅安地震后，通往災區(qū)的道路受阻，救援隊伍和物資輸送困難。人海戰(zhàn)術的模式時常會遭遇挑戰(zhàn)，科學救援、精準救援成為現(xiàn)代災害救援的理念與目標。在信息與高技術時代，我國要采用先進的技術成果，不斷提高災害監(jiān)測預警能力和應急救援的裝備水平?？傊?，自然災害防治是國家治理的重要內(nèi)容，其體系和能力也要實現(xiàn)現(xiàn)代化，即具備應對現(xiàn)代自然災害的靈活性、適應性、響應性、創(chuàng)新性。

應急管理部的作為空間

組建應急管理部作為我國應急管理領域的一項重大變革，整合了我國管理自然災害與事故災難的大部分應急職能。這為進一步推動我國自然災害防治體系和能力現(xiàn)代化創(chuàng)造了有利的條件。目前，我國應急管理體制的四梁八柱已經(jīng)基本確立，國家和地方層面的改革正在積極有序推進。未來應急管理部可以在以下方面有所作為。

第一，加強黨的領導。由于我國政治制度和行政管理的特點，黨統(tǒng)領一切的地位利于政府在應對巨災時綜合調(diào)度黨政軍民群各方面的力量，形成強大的整合性力量。將黨的領導貫穿于應急管理的全過程是我國應急管理體制建設的必然要求。為盡快形成統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反應靈敏、上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結(jié)合的應急體制和統(tǒng)一指揮、權責一致、權威高效的應急體系，筆者建議，中央建立應急管理委員會并整合國家防汛抗旱總指揮部、國家減災委員會、國務院抗震救災指揮部、國家森林防火指揮部和國務院安委會等議事協(xié)調(diào)機構。國家應急管理委員會可將辦公室設在應急管理部。這便于應急管理部平時協(xié)調(diào)自然災害和事故災難的預防與防范事務。當重大自然災害或事故災難發(fā)生時，應急管理部按照制度設計的要求作為指揮部，協(xié)助中央指派的領導同志指揮救災。

第二，進行制度創(chuàng)新。應急管理部應按照自然災害防治體系與能力現(xiàn)代化的要求，在探索現(xiàn)代應急管理規(guī)律的基礎上，超越原有應急管理“一案三制”思維模式，積極開展自然災害防治的頂層設計與制度創(chuàng)新。特別是要著眼于應對非常規(guī)災害的高標準、嚴要求，進一步完善應急管理機制，構建符合新時代特征的應急管理能力體系。

第三，提升應急能力。應急管理部應在中央下拔款物的前提下，根據(jù)“三定方案”與內(nèi)部分工，將實施自然災害防治的相關職責和重點工程落實到相關司局。在此背景下，應急管理部應以應急預案和應急保障體系建設為抓手，指導、聯(lián)合各有關部委，共同實現(xiàn)自然災害防治體系與能力的現(xiàn)代化。在此基礎上，應急管理部應統(tǒng)籌安全生產(chǎn)改革和自然災害防治能力建設，以期形成強大的綜合性應急管理能力。最近，自然資源部、水利部等部門與應急管理部協(xié)同處置金沙江、雅魯藏布江堰塞湖，就是一個良好的開端。

第四，修訂法規(guī)預案。應急管理部應針對國家應急管理改革的實際，推動國家修訂《突發(fā)事件應對法》《消防法》《防震減災法》等相關法律以及各級各類突發(fā)事件應急預案，使我國應急管理活動保持有法可依、有案可循，不至于因機構改革而出現(xiàn)不協(xié)調(diào)、不適應現(xiàn)象。

第五，注重協(xié)調(diào)聯(lián)動?，F(xiàn)代應急管理是綜合性應急管理（CEM），需要協(xié)調(diào)各方面的力量共同參與。客觀地講，應急管理部的管轄范圍是一個“小應急”的概念。它不能直接管理公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。即便是對于自然災害，應急管理部也難以完全覆蓋。它主要涉及地震、地質(zhì)災害、洪澇災害、旱災、森林草原火災等。而風暴潮、海嘯等海洋災害與農(nóng)作物病蟲害等生物災害并不在應急管理部的管轄范圍。在這種情況下，應急管理部作為中國應急管理的“龍頭”部門，應積極協(xié)調(diào)相關部委與軍隊、武警，探索企業(yè)、社會組織、公民參與應急管理的有效路徑，讓協(xié)調(diào)聯(lián)動能夠?qū)崿F(xiàn)先聯(lián)后動、動而有序。