唐微

摘要：2015年開始，鐵嶺市的昌圖縣、鐵嶺縣和開原市被國家確定為“兩權(quán)抵押”試點，試點工作穩(wěn)步推進(jìn)但進(jìn)展緩慢。如何讓農(nóng)民手中的不動產(chǎn)“動”起來、“活”起來？本文從鐵嶺“兩權(quán)抵押”實踐中遇到的難題出發(fā)，梳理重點農(nóng)村改革實驗區(qū)經(jīng)驗，試圖找到解決之法。

關(guān)鍵詞：兩權(quán)抵押；難題；他山之石；經(jīng)驗

中圖分類號：F321.1；F832.43 文獻(xiàn)識別碼：A 文章編號：1001-828X（2018）021-0326-01

一、“兩權(quán)抵押”工作中的鐵嶺發(fā)現(xiàn)

2015年被確定為“農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款”試點和“農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款”試點以來，鐵嶺市昌圖縣、鐵嶺縣和開原市“兩權(quán)抵押”工作穩(wěn)步推進(jìn)，截至2016年末，全市“兩權(quán)抵押”貸款累計發(fā)放5.22億元。僅2017年前3個月，全市“兩權(quán)抵押”貸款累計發(fā)放1.14億元，貸款余額為6.7億元（表1）。

總結(jié)兩年多來試點實踐，要想讓農(nóng)民手中的不動產(chǎn)“動”起來，激發(fā)銀行等金融機(jī)構(gòu)積極性，撬動更多金融資本服務(wù)“三農(nóng)”，關(guān)鍵在于賦予農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)和承包土地經(jīng)營權(quán)作為抵押物的充足流動性，破解“抵押物處置變現(xiàn)難銀行不敢貸”難題、科學(xué)合理評估農(nóng)房和土地作為抵押物的價值，打消“投資一收益不對銀行不愿貸”顧慮、加強(qiáng)農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，解決“基本要素配備不足銀行不好貸”的困境和最大限度降低法律風(fēng)險和政策風(fēng)險，消解“實際操作與政策法規(guī)打架銀行不能貸”阻礙。

二、“兩權(quán)抵押”實現(xiàn)突破的關(guān)鍵點

“他山之石，可以攻玉”，作者通過研究“24+34+2”個農(nóng)村改革試驗區(qū)中重點地區(qū)在“兩權(quán)抵押”方面的成功實踐，試圖找到以上四個難題的破解之法。

1.破解“抵押物處置變現(xiàn)難銀行不敢貸”難題，關(guān)鍵在于賦予農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)和承包土地經(jīng)營權(quán)作為抵押物的充足流動性

從各地實踐來看，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場是解決土地經(jīng)營權(quán)作為抵押品處置難題的有效平臺。目前全國成立了四川、湖北、北京等14家省級或省會級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所、1324個縣（市）級以上土地流轉(zhuǎn)交易所、17268個鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心。如棗莊市成立了國有法人獨資企業(yè)——棗莊市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，同時將各級農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)交易所升級為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)所，最終建立貫穿市、區(qū)（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的三級交易平臺服務(wù)體系；成都市成立農(nóng)村土地承包管理流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，掛牌再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)抵押融資失利的土地，不能馬上再流轉(zhuǎn)的由該服務(wù)中心組織經(jīng)營；湄潭縣建立土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，尤其是土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)上，將村委會和鎮(zhèn)經(jīng)管站作為貸款協(xié)議的相關(guān)責(zé)任人，一旦借款人發(fā)生違約，村委會和鎮(zhèn)經(jīng)管站將配合銀行將借款人用于擔(dān)保的土地經(jīng)營權(quán)拿到農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所掛牌交易，所得土地流轉(zhuǎn)費優(yōu)先償還銀行債務(wù)。

2.打消“投資-收益不對銀行不愿貸”顧慮，關(guān)鍵在于科學(xué)合理評估農(nóng)房和土地作為抵押物的價值

相較于鐵嶺開原市“委托政府指定的第三方地產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)+金融機(jī)構(gòu)自評估+借貸雙方協(xié)商”的評估模式，棗莊市建立擁有眾多職業(yè)評估師和兼業(yè)評估師的農(nóng)村土地資產(chǎn)專業(yè)評估機(jī)構(gòu)——棗莊市普惠農(nóng)村土地資產(chǎn)評估事務(wù)所，免費專業(yè)評估農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)價值、土地收益價值及各類農(nóng)村資產(chǎn)價值，為“兩權(quán)抵押”貸款提供抵押物價值參考；成都市出臺《崇州市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)評估基準(zhǔn)價辦法（試行）》，將承包土地分成水田、旱地、園林、“四荒地”四大類型，每畝每年基準(zhǔn)價從95元到1000斤大米及以上不等的價格參考表。

3.解決“基本要素配備不足銀行不好貸”的困境，關(guān)鍵在于加強(qiáng)農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

從操作層面來看，農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)包括法治環(huán)境、信用環(huán)境、支付環(huán)境、物理網(wǎng)點等。明晰農(nóng)民對土地、房屋財產(chǎn)流轉(zhuǎn)的合法權(quán)利才能推進(jìn)“兩權(quán)抵押”的健康發(fā)展。所有的試點地區(qū)都是“確權(quán)頒證”先行來構(gòu)建法治環(huán)境，如武漢市在土地確權(quán)的基礎(chǔ)上確立了“進(jìn)場交易-交易鑒證-貸款中請-資產(chǎn)評估-簽訂抵押貸款合同-辦理抵押登記-發(fā)放貸款”的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款流程；包括鐵嶺市在內(nèi)，很多試點地區(qū)均以政府為主導(dǎo)打造農(nóng)村信用體系，特別是對農(nóng)戶信用系統(tǒng)的建設(shè)，開展信用戶、信用村、信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)的評定，有效緩解長期存在的銀農(nóng)信息不對稱問題；北京市大興區(qū)引導(dǎo)金融下鄉(xiāng)，建設(shè)以北京農(nóng)商銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行為主導(dǎo)，郵政儲蓄銀行、村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、“三農(nóng)”信貸專營機(jī)構(gòu)為輔助的多元化、多層次農(nóng)村信貸體系。如北京農(nóng)商銀行大興支行在大興區(qū)建設(shè)了21家“鄉(xiāng)村便利店”，82家“助農(nóng)取款服務(wù)點”，覆蓋了全區(qū)所有鎮(zhèn)。

4.消解“實際操作與政策法規(guī)打架銀行不能貸”阻礙，關(guān)鍵在于最大限度降低銀行的法律風(fēng)險和政策風(fēng)險

鑒于目前國家并沒有出臺統(tǒng)一的法規(guī)政策來管理農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易，為了確保農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易更具操作性，很多試點地區(qū)均出臺《××農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理辦法（試行）》、《××農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押登記管理辦法（試行）》，賦予銀行在出現(xiàn)不良貸款時，處置作為抵押物的宅基地和農(nóng)房的權(quán)限，一定程度上均突破了現(xiàn)行的《土地管理法》、《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》中的相關(guān)規(guī)定。其中成都市的做法更具可行性，其在推進(jìn)農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)抵押融資時，按照“一保一同”原則，設(shè)置了兩項前提：“一?！笔侵敢?guī)定抵押人必須有兩處及以上的住所，或者其抵押房屋變賣處置后仍有安居地；“一同”是指必須取得農(nóng)村房屋所在集體經(jīng)濟(jì)組織同意，當(dāng)借款人不能償還貸款時銀行可以處置抵押房屋。同時通過“一登記一備案兩分開”，合理規(guī)避農(nóng)村“房隨地走”的房、地權(quán)利主體一致原則和法律關(guān)于宅基地抵押規(guī)定尚不明確的矛盾：“一登記”是指在抵押擔(dān)保合同上僅登記《房屋所有權(quán)證》，“一備案”是指國土部門在《集體土地使用證》上進(jìn)行備案，“兩分開”是指房屋所有權(quán)證與宅基地使用證分開。