尹玉佳+王芳+馬俊青+徐珩

摘要：PPP（社會(huì)資本與政府合作）項(xiàng)目中BOT（建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—移交）模式近年來(lái)在我國(guó)發(fā)展迅速，應(yīng)用廣泛，尤其在城市軌道交通熱潮中大放異彩，北京、廣州、杭州、香港等城市許多軌道交通項(xiàng)目均有BOT的痕跡。文章從政府、社會(huì)資本和項(xiàng)目本身三個(gè)角度綜合分析了BOT模式的利弊，并結(jié)合天津地鐵6號(hào)線的實(shí)際案例對(duì)地鐵項(xiàng)目BOT 融資模式的應(yīng)用提出了相關(guān)建議，對(duì)今后我國(guó)地鐵項(xiàng)目BOT模式的決策和應(yīng)用具有重要指導(dǎo)意義。

關(guān)鍵詞：PPP，BOT，天津地鐵6號(hào)線

一、引言

PPP（Public-Private Partnership）指政府通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、股權(quán)合作等方式與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系[1]。天津市已推出了涉及農(nóng)林、交通、社會(huì)事業(yè)等多個(gè)領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目，建立起PPP項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)和向社會(huì)公開(kāi)推介項(xiàng)目的長(zhǎng)效機(jī)制。在PPP模式的眾多細(xì)分中，BOT模式是在地鐵項(xiàng)目中應(yīng)用最廣泛的一種，它實(shí)質(zhì)上是一種債券與股權(quán)相混合的產(chǎn)權(quán)組合形式，項(xiàng)目公司通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議對(duì)項(xiàng)目的咨詢、融資、施工等實(shí)行一攬子總承包。在較規(guī)范的條件下，天津地鐵6號(hào)線以BOT模式投入建設(shè)。

二、地鐵項(xiàng)目BOT融資模式概述

（一）模式構(gòu)建

BOT（Build—Operate—Transfer）即建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—移交模式，是常用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的社會(huì)資本與政府合作的一種細(xì)化模式，在該模式中，政府或其授權(quán)單位就某一基礎(chǔ)設(shè)施或公共項(xiàng)目與私人部門(mén)簽署特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議，私人部門(mén)獲得特許權(quán)后組成項(xiàng)目公司來(lái)承擔(dān)該項(xiàng)目的建設(shè)、投資、融資、經(jīng)營(yíng)與維護(hù)，在規(guī)定的特許期內(nèi)通過(guò)提供產(chǎn)品或服務(wù)并收取合理費(fèi)用以收回投資，獲取合理收益。政府擁有對(duì)該項(xiàng)目的監(jiān)督權(quán)和調(diào)控權(quán)，特許期滿后，項(xiàng)目公司需將設(shè)施無(wú)償移交給政府部門(mén)。BOT模式中，私人部門(mén)往往要承擔(dān)部分或全部的融資責(zé)任，幾乎承擔(dān)了籌資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)中的所有風(fēng)險(xiǎn)。

圖1 地鐵項(xiàng)目BOT模式模式構(gòu)建

（二）優(yōu)勢(shì)分析

1.對(duì)政府部門(mén)而言，第一，引進(jìn)私人部門(mén)投資，減輕政府在公共項(xiàng)目建設(shè)中的財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且項(xiàng)目債務(wù)不需要政府的擔(dān)保，減少政府債務(wù)增量。第二，政府部門(mén)通過(guò)BOT模式成功將融資、建設(shè)等風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到了私營(yíng)部門(mén)身上。

2.對(duì)私營(yíng)部門(mén)而言，第一，私營(yíng)部門(mén)可以涉足于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等由政府壟斷的公共項(xiàng)目，獲得相對(duì)于其他中小型項(xiàng)目更明確的回報(bào)率。第二，私營(yíng)部門(mén)參與國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能夠提升自身的公眾信賴度，為企業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展提供有效的公共基礎(chǔ)。

3.對(duì)項(xiàng)目本身而言，BOT模式可以提高運(yùn)營(yíng)效率。BOT模式將投資者的收益與經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)相聯(lián)系，投資者為追求利益最大化，會(huì)采取措施改善運(yùn)營(yíng)狀況，大大地提高了經(jīng)營(yíng)和管理效率[3]。

（三）劣勢(shì)分析

1.對(duì)政府部門(mén)而言，第一，政府在特許運(yùn)營(yíng)期內(nèi)失去項(xiàng)目的控制權(quán)，可能發(fā)生掠奪性經(jīng)營(yíng)。第二，如果項(xiàng)目建成后投資者試圖利用技術(shù)優(yōu)勢(shì)和材料壟斷來(lái)操縱項(xiàng)目，則會(huì)使政府在一定程度上處于被動(dòng)的局面。

2.對(duì)私營(yíng)部門(mén)而言，第一，存在投資風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大的問(wèn)題。銀行放貸考慮的對(duì)象和綜合條件是私企而不是政府，可能出現(xiàn)私人部門(mén)投資風(fēng)險(xiǎn)大和融資困難的局面。第二，準(zhǔn)入門(mén)檻較高。私人企業(yè)要負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)營(yíng)中所有的資金來(lái)源，往往只有實(shí)力雄厚的大型私企才能獲得競(jìng)爭(zhēng)資格。

3.對(duì)項(xiàng)目本身而言，BOT模式資格預(yù)審以及投標(biāo)程序較為復(fù)雜，機(jī)制不夠靈活，前期費(fèi)用過(guò)大。

三、以天津地鐵六號(hào)線為例的BOT融資模式分析

（一）項(xiàng)目介紹

天津地鐵6號(hào)線建設(shè)單位為天津市地下鐵道集團(tuán)有限公司，北起大畢莊，南至津岐路站，全長(zhǎng)56.1公里，項(xiàng)目總投資約279億元。政府部門(mén)的投資公司負(fù)責(zé)土建工程，占總投資的70%；民營(yíng)企業(yè)負(fù)責(zé)包括車(chē)輛、信號(hào)、自動(dòng)售票檢票系統(tǒng)等機(jī)電設(shè)備的投資和建設(shè)，占總投資的30%。按照協(xié)議，參與投資的民營(yíng)企業(yè)在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)六號(hào)線，特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后，經(jīng)營(yíng)權(quán)將移交給政府部門(mén)。

（二）項(xiàng)目融資運(yùn)行程序

1.立項(xiàng)及可行性研究階段

天津市政府組織有關(guān)部門(mén)和專家論證地鐵六號(hào)線項(xiàng)目的可行性，向國(guó)家相關(guān)部門(mén)提交項(xiàng)目報(bào)告。經(jīng)審批，國(guó)家發(fā)改委、天津市發(fā)改委發(fā)布發(fā)改基礎(chǔ)[2012]1660號(hào)、津發(fā)改許可[2012]675號(hào)，以BOT模式投入建設(shè)。

2.招標(biāo)階段

天津市地下鐵道集團(tuán)有限公司作為項(xiàng)目建設(shè)單位，具備招標(biāo)條件。政府在招標(biāo)文件中明確招標(biāo)條件與評(píng)判原則，充分考慮地鐵項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本相對(duì)較高，投資回收期較長(zhǎng)，設(shè)備技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)高等特點(diǎn)[3]，選擇綜合實(shí)力強(qiáng)大，資本實(shí)力雄厚、信譽(yù)良好且擁有豐富運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)及先進(jìn)管理理念的投標(biāo)人。

3.建設(shè)階段

天津地鐵6號(hào)線整體劃分為A、B兩部分。A部分主要為土建工程，投資額（196億元）約占總投資的70%，其中50%的投資由政府財(cái)政配套解決，另外50%的資金缺口通過(guò)發(fā)行地鐵債券資金融資、政府補(bǔ)貼及土地開(kāi)發(fā)收益進(jìn)行彌補(bǔ)。2014年12月13日，6號(hào)線一期工程土建完工；B 部分包括車(chē)輛、自動(dòng)售檢票系統(tǒng)等機(jī)電設(shè)備的投資和建設(shè)，約占總投資額的30%，由特許公司來(lái)完成。

4.運(yùn)營(yíng)階段

特許公司按特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，負(fù)責(zé)6號(hào)線的運(yùn)營(yíng)管理、設(shè)施維護(hù)、除洞體以外的資產(chǎn)更新及站內(nèi)的商業(yè)經(jīng)營(yíng)，通過(guò)票款及站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營(yíng)收入收回投資。

5.移交階段

特許經(jīng)營(yíng)商在特許經(jīng)營(yíng)期滿后按特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，將B部分設(shè)施無(wú)償移交給政府，A部分設(shè)施歸還給地鐵公司。

（三）項(xiàng)目融資存在問(wèn)題

1.土建質(zhì)量?jī)?yōu)良與否關(guān)系到公共安全，政府部門(mén)在沒(méi)有完全掌握土建的情況下若監(jiān)管不到位則公共安全難以保障，可能存在潛在的安全隱患。

2.未建立清晰的政府監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)工程的評(píng)估大部分依靠市民乘坐試運(yùn)行地鐵后的直觀感受，不能檢測(cè)消除隱藏更深的問(wèn)題，可能無(wú)法滿足公共利益，造成市場(chǎng)失靈。endprint

（四）項(xiàng)目融資經(jīng)驗(yàn)借鑒

1.政府委托專業(yè)且國(guó)有獨(dú)資的天津城投集團(tuán)代表政府全權(quán)負(fù)責(zé)軌道交通項(xiàng)目建設(shè)管理，一定程度上消除了BOT模式中政府部門(mén)在建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期失去對(duì)項(xiàng)目的控制權(quán)而可能處于被動(dòng)局面的固有弊端。

2.項(xiàng)目各項(xiàng)程序相比之前國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目得到改善。審批程序更為科學(xué)；前期招商工作的社會(huì)參與較高，促進(jìn)了社會(huì)投資者對(duì)項(xiàng)目的了解，減少了建設(shè)和運(yùn)營(yíng)期的摩擦與阻力，促進(jìn)了項(xiàng)目的有序開(kāi)展[5]；通過(guò)招標(biāo)擇優(yōu)選定工程承包人，且選擇運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)豐富、資金實(shí)力雄厚的投標(biāo)人進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，提高了運(yùn)營(yíng)維護(hù)效率；建立了測(cè)定租金調(diào)整比例和測(cè)定保本票價(jià)的補(bǔ)貼模式。

3.把一條地鐵線合理分割成兩段，一期修建完成并運(yùn)行穩(wěn)定后再修建第二期，從而縮減了一定時(shí)期內(nèi)資金池占用量，一定程度上緩解了承建公司和政府的融資壓力，且質(zhì)量等各方面可觀測(cè)，便于二期借鑒。

4.政府部門(mén)只回收非土建部分的所有權(quán)和地鐵經(jīng)營(yíng)權(quán)，移交期無(wú)需付出大額資金，若經(jīng)營(yíng)情況良好也可作為一項(xiàng)財(cái)政收入。

5.融資渠道不局限于財(cái)政和銀行貸款，還發(fā)行了地鐵債券。且項(xiàng)目后期促進(jìn)地鐵站內(nèi)商業(yè)開(kāi)發(fā)，拓寬地鐵經(jīng)營(yíng)期間收入來(lái)源，減少政府補(bǔ)貼風(fēng)險(xiǎn)。

四、地鐵項(xiàng)目BOT融資模式應(yīng)用建議：

1.對(duì)政府部門(mén)而言，第一，需要找到融資能力強(qiáng)且有經(jīng)驗(yàn)的項(xiàng)目開(kāi)發(fā)商，同時(shí)在融資期和運(yùn)營(yíng)期內(nèi)加強(qiáng)監(jiān)管，密切注意項(xiàng)目動(dòng)向，防止出現(xiàn)掠奪性經(jīng)營(yíng)。第二，政府應(yīng)幫助企業(yè)應(yīng)對(duì)某些政治或不可抗力的風(fēng)險(xiǎn)。如在建設(shè)階段，以固定價(jià)格供應(yīng)項(xiàng)目建設(shè)用地和所需材料，允許項(xiàng)目公司在申請(qǐng)貸款時(shí)以財(cái)產(chǎn)和權(quán)益作抵押籌集資金。第三，政府應(yīng)該建立健全相關(guān)法律和文件，充分發(fā)揮BOT融資模式的優(yōu)勢(shì)，避免相關(guān)弊端和風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)雙方利益最大化。

2.對(duì)私營(yíng)部門(mén)而言，第一，嚴(yán)格規(guī)范自身行為，加強(qiáng)企業(yè)道德文化建設(shè)，保持誠(chéng)信的良好作風(fēng)，在不傷害自身利益的基礎(chǔ)上保證項(xiàng)目按時(shí)完工。第二，出現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)與政府部門(mén)溝通，積極尋求解決方法，與政府協(xié)調(diào)發(fā)展，建設(shè)質(zhì)量有保證的公共基礎(chǔ)設(shè)施，不辜負(fù)政府和公眾的期望。

五、結(jié)語(yǔ)

BOT模式是我國(guó)地鐵項(xiàng)目建設(shè)中應(yīng)用最廣的一種PPP模式，BOT 地鐵項(xiàng)目涉及對(duì)象眾多，組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜，對(duì)于融資風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)和收益的補(bǔ)償或分配機(jī)制還不夠完善，而且不同地鐵項(xiàng)目由于當(dāng)?shù)夭煌慕?jīng)濟(jì)發(fā)展情況、地方政府政策的差異等往往存在項(xiàng)目融資差異，不可生搬硬套，應(yīng)根據(jù)地鐵項(xiàng)目的實(shí)際情況進(jìn)行BOT項(xiàng)目融資的可行性分析后作出恰當(dāng)決策并最大程度發(fā)揮BOT模式的優(yōu)勢(shì)，規(guī)避相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。

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項(xiàng)目基金：

本文由天津財(cái)經(jīng)大學(xué)本科生科研訓(xùn)練計(jì)劃（SRT）資助，項(xiàng)目編號(hào)：2016SRT-63。endprint