沈鋆

摘要：公共基礎(chǔ)建設(shè)往往需要大量的資金以及較長(zhǎng)的時(shí)間周期，這也使得政府部門在開(kāi)展相關(guān)項(xiàng)目時(shí)往往要承擔(dān)高額的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，這其中就隱含著政府需要承擔(dān)的或有負(fù)債。本文著重對(duì)PPP項(xiàng)目中政府部門的或有負(fù)債進(jìn)行研究，以H跨海大橋?yàn)槔?，分析了政府或有?fù)債的主要來(lái)源，并對(duì)政府界定或有負(fù)債提出了一些意見(jiàn)建議，以期對(duì)我國(guó)政府或有負(fù)債的研究提供理論和實(shí)踐支持。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目 政府或有負(fù)債

一、研究背景

公私合作（Public-Private Partnership，簡(jiǎn)稱PPP）模式最早起源于英國(guó)，旨在加強(qiáng)公共部門與私營(yíng)部門之間的合作，加強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，PPP在我國(guó)被定義為鼓勵(lì)政府部門與社會(huì)資本（民營(yíng)企業(yè)與私營(yíng)資本）參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一種項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)方式。雖然PPP項(xiàng)目也受國(guó)家政策的支持與推廣，但是許多相關(guān)的制度仍然處于相對(duì)落后的水平，政府往往從財(cái)政學(xué)角度對(duì)負(fù)債進(jìn)行確認(rèn)，這與會(huì)計(jì)上確認(rèn)負(fù)債存在一定差異，而政府單單從財(cái)政學(xué)上對(duì)負(fù)債進(jìn)行確認(rèn)時(shí)存在許多問(wèn)題。在開(kāi)展PPP項(xiàng)目存在大量的負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)，但目前國(guó)內(nèi)對(duì)PPP研究中缺乏對(duì)政府所承擔(dān)的或有負(fù)債的研究，由于政企會(huì)計(jì)制度差異而導(dǎo)致的政府會(huì)計(jì)對(duì)或有負(fù)債界定不清晰，使得政府會(huì)計(jì)往往會(huì)忽略許多或有負(fù)債的存在，這使得PPP項(xiàng)目開(kāi)展時(shí)，政府部門對(duì)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)控制增加了難度。

二、PPP項(xiàng)目中或有負(fù)債來(lái)源分析——以H跨海大橋?yàn)槔?/p>

（一）政府部門做出的擔(dān)保承諾

政府部門為了吸引項(xiàng)目投資者，往往做出擔(dān)保承諾能吸引投資者投資并常駐在項(xiàng)目中。這些擔(dān)保承諾可以分為直接性的擔(dān)保承諾，比如政府在建設(shè)期承諾對(duì)社會(huì)資本提供一定數(shù)額的預(yù)付投資補(bǔ)貼，又比如政府承擔(dān)有利于項(xiàng)目的配套工程，例如在H跨海大橋兩岸設(shè)施的建設(shè)，此類直接性擔(dān)保承諾往往以預(yù)付的形式出現(xiàn)。而政府部門做出的具有不可預(yù)見(jiàn)性的擔(dān)保承諾是政府部門或有負(fù)債最主要的來(lái)源。往往政府部門為了保證項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)以及降低融資成本，會(huì)對(duì)社會(huì)資本做出針對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)保，比如項(xiàng)目出現(xiàn)收益率低于預(yù)估值時(shí)進(jìn)行項(xiàng)目補(bǔ)償，保證項(xiàng)目的固定收益率。當(dāng)然也存在政府部門直接為項(xiàng)目公司進(jìn)行“信用擔(dān)?！?，若項(xiàng)目公司發(fā)生債務(wù)信用違約，政府將出面分擔(dān)項(xiàng)目公司的債務(wù)。除此之外，政府還可能對(duì)某些不可抗力進(jìn)行補(bǔ)償，比如由于自然災(zāi)害，戰(zhàn)爭(zhēng)造成的施工破壞和損失進(jìn)行補(bǔ)償，另外還有存在由于合同終止對(duì)社會(huì)資本的補(bǔ)償，亦或是收購(gòu)項(xiàng)目資產(chǎn)。

（二）合同協(xié)議的不完善

由于項(xiàng)目開(kāi)展時(shí)間跨度較大，各個(gè)期間都不乏存在各式各樣的合同協(xié)議，這些協(xié)議一旦發(fā)生違約，其所帶來(lái)的訴訟案件若判決時(shí)間較長(zhǎng)的話，就有可能成為政府部門的未決訴訟。但是這些未決訴訟帶來(lái)敗訴的可能性，極大可能是來(lái)自于合同協(xié)議的漏洞或是不完善。而這些漏洞的存在可能成為政府日后背上或有負(fù)債的導(dǎo)火索。H跨海大橋建設(shè)前期階段，不少民營(yíng)企業(yè)已經(jīng)發(fā)現(xiàn)預(yù)計(jì)回報(bào)率不及政府公布的可行性工作報(bào)告預(yù)期的回報(bào)率，而紛紛毀約轉(zhuǎn)讓股權(quán)，撤離項(xiàng)目。然而在項(xiàng)目前期，政府部門仍然根據(jù)自身制定的可行性規(guī)劃的回報(bào)收益率來(lái)確定項(xiàng)目的收益率，并不是十分反對(duì)接盤(pán)這些股權(quán)，再到后來(lái)政府部門也逐漸意識(shí)到可行性報(bào)告中的預(yù)計(jì)收益率存在高估，使得政府部門或國(guó)有企業(yè)之后成了接盤(pán)過(guò)低收益率并接手虧損項(xiàng)目的最終方，就現(xiàn)有兩大股東寧波交投與上海實(shí)業(yè)，都是寧波市政府與上海市政府全資控制的公司。隨著項(xiàng)目收益率遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及預(yù)期等問(wèn)題，早年撤資的民營(yíng)企業(yè)已經(jīng)逃離了這項(xiàng)收益率失敗的項(xiàng)目，另一部分未能撤資的民營(yíng)企業(yè)也無(wú)法找到下家來(lái)接盤(pán)，政府部門在這幾年中確實(shí)從未轉(zhuǎn)移過(guò)股權(quán)，包括一些國(guó)資企業(yè)也是接過(guò)民營(yíng)企業(yè)轉(zhuǎn)讓了一次又一次的股權(quán)。雖然對(duì)于政府部門而言，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)到期后可以全盤(pán)擁有項(xiàng)目，但是在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期的這三十年內(nèi)則存在著逐年增加的財(cái)政赤字風(fēng)險(xiǎn)。那么政府部門在制定合同協(xié)議時(shí)就要考慮是否會(huì)出現(xiàn)協(xié)議上的遺漏，而這些漏洞完全有可能給政府部門帶來(lái)或有負(fù)債。

（三）建設(shè)經(jīng)營(yíng)預(yù)期的不確定性

PPP項(xiàng)目時(shí)間跨度大，由此帶來(lái)的不確定性因素也更多。H跨海大橋在制定最初收益回報(bào)率時(shí)得出的數(shù)據(jù)為16.5%，稅后回收期限為14.2年。政府可行性報(bào)告的數(shù)據(jù)未必是錯(cuò)誤的，其計(jì)算基礎(chǔ)是按每日44800量車次并按每年10%的增長(zhǎng)速度增長(zhǎng)，原因是其考慮到未來(lái)私家車數(shù)目不斷上漲。然而這就是最大的不確定性。其次，H跨海大橋建設(shè)時(shí)也遇到過(guò)多個(gè)沼氣聚集地，雖然跨海橋身段建造時(shí)提出的118億資金中已經(jīng)包括了5%的不可預(yù)期性，但是在建造橋身時(shí)，一旦遇到自然環(huán)境所造成的問(wèn)題，建造方又要追加投資，這使得建造中對(duì)于具體投資數(shù)目存在極大不確定性。H跨海大橋的建設(shè)期長(zhǎng)達(dá)4年，運(yùn)營(yíng)期更是長(zhǎng)達(dá)30年，這還不包括在此之前調(diào)查研究規(guī)劃的時(shí)間，政策的變更性對(duì)H跨海大橋?qū)嶋H運(yùn)營(yíng)影響頗大，即在測(cè)算交通流量以及交通費(fèi)用的時(shí)候不能單一地以過(guò)去的歷史數(shù)據(jù)以及當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)作為參考，可能需要推算未來(lái)年份的行業(yè)發(fā)展情況、利率變動(dòng)因素來(lái)進(jìn)行推算考慮。而這種預(yù)期的不確定性則是在或有負(fù)債中對(duì)于潛在義務(wù)發(fā)生性的不確定性。

三、對(duì)政府或有負(fù)債界定的啟示

政府會(huì)計(jì)一般從財(cái)政預(yù)算的考慮，使得我國(guó)政府部門對(duì)或有負(fù)債的界定更多停留在財(cái)政層面。政府部門應(yīng)當(dāng)從對(duì)過(guò)去事項(xiàng)的“義務(wù)性”來(lái)界定或有負(fù)債?！艾F(xiàn)時(shí)義務(wù)”指的是在現(xiàn)行條件下主體需要承擔(dān)的義務(wù)，其相對(duì)于“潛在義務(wù)”而言，是因?yàn)樵诋?dāng)下對(duì)于政府需要承擔(dān)“義務(wù)”的事項(xiàng)已經(jīng)發(fā)生，也就是說(shuō)，在潛在義務(wù)出現(xiàn)相應(yīng)的承擔(dān)“義務(wù)”事項(xiàng)發(fā)生時(shí)，潛在義務(wù)就轉(zhuǎn)變成了“現(xiàn)時(shí)義務(wù)”。

（一）現(xiàn)時(shí)義務(wù)下引起的或有負(fù)債

此類或有負(fù)債的特點(diǎn)是政府在現(xiàn)行條件下所需要承擔(dān)的義務(wù)，但是由于承擔(dān)此項(xiàng)義務(wù)時(shí)的經(jīng)濟(jì)利益或是服務(wù)潛能流出主體的可能性很小，又或是流出的金額不能靠計(jì)量，才被界定為或有負(fù)債。那么在考慮此類或有負(fù)債時(shí)，需要考慮其經(jīng)濟(jì)利益或是服務(wù)潛能的流出可能性以及金額是否能可靠計(jì)量。

1.經(jīng)濟(jì)利益或是服務(wù)潛能的流出可能性endprint

在確定義務(wù)為現(xiàn)時(shí)義務(wù)后，經(jīng)濟(jì)利益或是服務(wù)潛能流出的可能性需要進(jìn)行辨別與判估，例如H跨海大橋中的未決訴訟，在訴訟開(kāi)始后政府方面便要承擔(dān)此項(xiàng)訴訟帶來(lái)的責(zé)任，而其經(jīng)濟(jì)利益的流出或是服務(wù)潛能的流出則是政府在敗訴情況下支付的政府資產(chǎn)或是政府提供一定的服務(wù)。因此，這種“流出”的可能性換言之就是“敗訴”的可能性。因此，在考慮此類流出可能性時(shí)，政府會(huì)計(jì)部門可以參考律師意見(jiàn)來(lái)做評(píng)估。另外政府為項(xiàng)目方做出對(duì)第三方的擔(dān)保，在做出擔(dān)保時(shí)同樣也會(huì)形成政府的一項(xiàng)現(xiàn)時(shí)義務(wù)，但其經(jīng)濟(jì)利益或是服務(wù)潛能的流出的可能性需要通過(guò)項(xiàng)目方的資質(zhì)來(lái)加以判定。

2.經(jīng)濟(jì)利益與服務(wù)潛能金額能否可靠計(jì)量

當(dāng)事項(xiàng)導(dǎo)致的“流出情況”很有可能發(fā)生時(shí)，政府會(huì)計(jì)則要考慮這一點(diǎn)。例如，H跨海大橋中瀝青船只撞擊橋墩事件中，賠償?shù)慕痤~一直存在不確定性，因而這項(xiàng)金額無(wú)法可靠計(jì)量。政府會(huì)計(jì)部門可以對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的流出做大致的金額預(yù)估，在表外對(duì)該或有負(fù)債進(jìn)行披露。除此，政府部門還要考慮政府服務(wù)潛能的相關(guān)計(jì)量，然而服務(wù)潛能流出的相關(guān)計(jì)量更加難以確定，那么政府應(yīng)當(dāng)在表外披露可能將要付出的服務(wù)的具體情況，比如提供服務(wù)的年限，大約所需的人力等相關(guān)內(nèi)容。

（二）潛在義務(wù)引起的或有負(fù)債

相對(duì)現(xiàn)時(shí)義務(wù)在現(xiàn)行條件被政府部門承擔(dān)而言，潛在義務(wù)的存在性取決于一項(xiàng)或者多個(gè)事項(xiàng)的發(fā)生來(lái)予以證實(shí)，換個(gè)角度說(shuō)，潛在義務(wù)一旦確立了其存在性則就轉(zhuǎn)變成了現(xiàn)時(shí)義務(wù)。而對(duì)潛在義務(wù)的界定上，政府部門可以從“法定性”與“推定性”上分別進(jìn)行界定。法定潛在義務(wù)即是處于法律、合同等其他司法解釋產(chǎn)生的潛在義務(wù)；推定潛在義務(wù)則是處于政府對(duì)公眾道德、道義層面存在的潛在義務(wù)。

1.法定潛在義務(wù)下的或有負(fù)債

法定潛在義務(wù)，筆者認(rèn)為往往存在于政府對(duì)項(xiàng)目方做出的承諾保證。對(duì)于政府部門而言，這項(xiàng)承諾就是政府部門法定的潛在義務(wù)，因?yàn)檎块T具體履行該義務(wù)的責(zé)任還要由是否出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目等事項(xiàng)來(lái)證實(shí)。而競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目一旦出現(xiàn)，此項(xiàng)潛在義務(wù)就轉(zhuǎn)變成了政府的現(xiàn)時(shí)義務(wù)，此時(shí)政府部門就需要考慮上述所說(shuō)的現(xiàn)時(shí)義務(wù)下違背了承諾而導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)利益或是服務(wù)潛能的流出的可能性以及流出金額能否可靠的計(jì)量。流出金額的計(jì)算也需要進(jìn)行衡量，判斷是否能可靠計(jì)量。法定的潛在義務(wù)是政府開(kāi)展PPP項(xiàng)目時(shí)或有負(fù)債形成的重要原因。

2.推定潛在義務(wù)下的或有負(fù)債

推定義務(wù)相對(duì)法定義務(wù)，指的是處于道德、道義或是公眾期望下的義務(wù)，這也與政府部門是為公眾提供基建與服務(wù)的性質(zhì)相關(guān)。此類潛在義務(wù)的界定需要通過(guò)社會(huì)環(huán)境、社會(huì)輿論、社會(huì)期望來(lái)確認(rèn)。在H跨海大橋中的政策變化出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)項(xiàng)目，以及市場(chǎng)需求低于預(yù)期，在運(yùn)行上也存在政府對(duì)項(xiàng)目方的潛在義務(wù)，但此類事項(xiàng)發(fā)生經(jīng)濟(jì)利益流出的可能性極低，處于會(huì)計(jì)核算成本效益，也就將其完全忽略了。endprint