管清友

對(duì)PPP項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，金融機(jī)構(gòu)簽約只是幾分鐘的事，但真正要促成一個(gè)成功的PPP項(xiàng)目還需要政府、實(shí)體企業(yè)、中介機(jī)構(gòu)各方的共同努力。

這兩年P(guān)PP炙手可熱，地方政府、承包商、運(yùn)營(yíng)商、咨詢機(jī)構(gòu)、研究機(jī)構(gòu)，各路人馬趨之若鶩，但遺憾的是，大部分PPP項(xiàng)目卻倒在融資的最后一環(huán)，落不了地。

很多人把矛頭指向不愿買(mǎi)單的金融機(jī)構(gòu)，好像這是一群“摳門(mén)的金主”。這是一種可笑而又危險(xiǎn)的邏輯。就像餐廳不好不能怪顧客摳門(mén)一樣，一個(gè)PPP項(xiàng)目如果食材（項(xiàng)目資質(zhì)）、廚師（運(yùn)營(yíng)能力）、環(huán)境（制度保障）、服務(wù)（配套機(jī)制）和價(jià)格（成本收益）都沒(méi)有吸引力，當(dāng)然也不能怪顧客（金融機(jī)構(gòu)）摳門(mén)。相反，在當(dāng)下PPP制度體系尚不完善的情況下，大家不僅不應(yīng)該指責(zé)，還應(yīng)該給金融機(jī)構(gòu)的“摳門(mén)”點(diǎn)贊。這種“摳門(mén)”最終是為了保護(hù)投資者的利益，當(dāng)政府不再擔(dān)保、企業(yè)紛紛出表的時(shí)候，“摳門(mén)”的金融機(jī)構(gòu)成為了防控風(fēng)險(xiǎn)的最后一道屏障。

忍辱負(fù)重的金主

項(xiàng)目落地難真的是因?yàn)榻鹑跈C(jī)構(gòu)太摳門(mén)？顯然不是。之所以大部分機(jī)構(gòu)投出不信任票，是因?yàn)镻PP項(xiàng)目本身存在問(wèn)題。

第一，制度體系尚不健全，監(jiān)管機(jī)構(gòu)九龍治水，政策存在沖突。PPP相關(guān)政策密集出臺(tái)，制度體系逐步完善，但仍存在許多不足：一是上位法缺失，現(xiàn)存的多為部門(mén)規(guī)章條例，層級(jí)較低，法律效力不足，且九龍治水的情況下，很多部門(mén)的政策存在沖突之處。二是契約意識(shí)匱乏，政府和社會(huì)資本的履約能力有待提高。三是對(duì)金融機(jī)構(gòu)保障機(jī)制尚屬空白，缺乏完善的收益保障和退出保障機(jī)制，金融機(jī)構(gòu)利益無(wú)法保障。

第二，配套服務(wù)不全。PPP是一種公共產(chǎn)品的供給模式，但公共服務(wù)領(lǐng)域的很多配套改革嚴(yán)重滯后。PPP作為一項(xiàng)重要的投融資機(jī)制體制創(chuàng)新，可突破市場(chǎng)壟斷，放開(kāi)市場(chǎng)準(zhǔn)入，讓市場(chǎng)主體成為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給的主力，從而提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。但PPP配套改革還未跟上，對(duì)社會(huì)資本放開(kāi)的領(lǐng)域有限，存在各類顯性或隱性門(mén)檻，同時(shí)配套政策還在制定中，尚不到位，使社會(huì)資本參與時(shí)十分被動(dòng)，制約PPP發(fā)展。

第三，項(xiàng)目質(zhì)量參差不齊，很多地方政府只想甩包袱，不愿意把好項(xiàng)目拿出來(lái)。優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目不多，主要原因有二：一是一些基層政府不舍得把“含金量”高、收益率高的“好”項(xiàng)目拿出來(lái)做PPP，而把一些資金來(lái)源少、回報(bào)率低的項(xiàng)目上報(bào)做PPP，預(yù)期收益率一般在6%左右，對(duì)金融機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)是“棄之可惜、食之無(wú)味”的“雞肋”；二是負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)的咨詢機(jī)構(gòu)專業(yè)能力良莠不齊，PPP中介服務(wù)市場(chǎng)魚(yú)龍混雜，很多都是簡(jiǎn)單的“復(fù)制粘貼”，難以做到客觀中立，切實(shí)為項(xiàng)目質(zhì)量把關(guān)。從而導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)可參與的項(xiàng)目有限，且需要耗費(fèi)巨大的心力對(duì)項(xiàng)目質(zhì)量進(jìn)行甄別。

第四，社會(huì)資本多傾向于賺錢(qián)短期工程利潤(rùn)，長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)能力不夠。PPP項(xiàng)目大多包含了工程部分，施工企業(yè)不可或缺，也是提升PPP項(xiàng)目質(zhì)量和效率的重要抓手。但是現(xiàn)階段參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本多為大型央國(guó)企建筑企業(yè)，參與PPP的最大動(dòng)力是賺取前期相對(duì)豐厚的施工利潤(rùn)，傾向于建設(shè)期滿后退出，不參與項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段。有的央企參與PPP項(xiàng)目時(shí)甚至明確提出“三不原則”——不出資、不占股、不增信。這對(duì)于金融機(jī)構(gòu)明顯是不公平的，獲得的收益率偏低，但幾乎承擔(dān)全部的風(fēng)險(xiǎn)，收益風(fēng)險(xiǎn)不太匹配。

第五，現(xiàn)在過(guò)于依賴銀行，他們的資金期限短、希望剛兌，和PPP期限長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的特點(diǎn)不符，結(jié)構(gòu)性錯(cuò)配。除了外部原因，金融機(jī)構(gòu)自身參與PPP也存有許多顧慮：一是現(xiàn)在較為通行的模式是社會(huì)資本方中標(biāo)后才開(kāi)始接洽金融機(jī)構(gòu)，在這個(gè)過(guò)程中，金融機(jī)構(gòu)相對(duì)被動(dòng)，實(shí)施方案批復(fù)后，項(xiàng)目的交易結(jié)構(gòu)和邊界條件都已確定，難以修改；二是不同于傳統(tǒng)項(xiàng)目，PPP項(xiàng)目融資包含股權(quán)投資和債權(quán)投資兩部分，金融機(jī)構(gòu)還是習(xí)慣于躺著掙利差，對(duì)增信要求較高，創(chuàng)新動(dòng)力不足；三是金融機(jī)構(gòu)大多是通過(guò)剛性兌付的負(fù)債吸收資金（包括本應(yīng)是代客理財(cái)?shù)馁Y管產(chǎn)品），自然也希望他們所投的資產(chǎn)可以剛性兌付，不愿承擔(dān)太多風(fēng)險(xiǎn)，PPP項(xiàng)目期限長(zhǎng)、收益低，銀行等短期資金為主的金融機(jī)構(gòu)難以接受。

金主不是救世主，齊心改革才是正路

對(duì)PPP項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，金融機(jī)構(gòu)簽約只是幾分鐘的事，但真正要促成一個(gè)成功的PPP項(xiàng)目還需要政府、實(shí)體企業(yè)、中介機(jī)構(gòu)各方的共同努力。

對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，要加快頂層設(shè)計(jì)和協(xié)調(diào)，完善法律法規(guī)，建立監(jiān)管體系，給金融機(jī)構(gòu)更合理的保障。首先，應(yīng)在國(guó)務(wù)院法制辦的統(tǒng)籌主導(dǎo)下，協(xié)調(diào)各部委利益，加速出臺(tái)PPP上位法，同時(shí)保證其他PPP政策法規(guī)的兼容性，避免重復(fù)和矛盾。其次，構(gòu)建信用體系，對(duì)政府和社會(huì)資本的行為產(chǎn)生約束，切實(shí)保障PPP項(xiàng)目合同政府履約能力。最后，建立健全金融機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目的利益保障機(jī)制和退出保障機(jī)制，彌補(bǔ)對(duì)PPP融資支持的空白，保障金融機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目的合法權(quán)益。

對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，要拿出適合PPP的好項(xiàng)目，在可承受的基礎(chǔ)上制定好配套政策，給金融機(jī)構(gòu)更多元的選擇、更透明的信息。為了保障PPP項(xiàng)目質(zhì)量，需要在項(xiàng)目前端積極發(fā)力，政府作為PPP項(xiàng)目的主要發(fā)起方和重要參與方，與社會(huì)資本是合作關(guān)系，而非競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，故應(yīng)保持開(kāi)放的心態(tài)，拿出更多更優(yōu)質(zhì)的項(xiàng)目來(lái)做PPP，并適度讓利于社會(huì)資本。同步推進(jìn)與PPP相適應(yīng)的體制機(jī)制創(chuàng)新和配套改革，營(yíng)造一視同仁的公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境。另外應(yīng)加大信息公開(kāi)力度，確保信息公開(kāi)透明，為金融機(jī)構(gòu)提供更多元的選擇。

對(duì)實(shí)體企業(yè)來(lái)說(shuō)，要做真正的PPP，不要僅把PPP當(dāng)作融資工具，必須提高運(yùn)營(yíng)管理能力，讓金融機(jī)構(gòu)看到更廣闊的前景。實(shí)體企業(yè)作為PPP項(xiàng)目中不可或缺的部分，應(yīng)充分全面認(rèn)識(shí)PPP模式，“收益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”是PPP模式的核心要義，全生命周期合作是PPP模式的核心特征，運(yùn)營(yíng)是PPP模式的重要環(huán)節(jié)。故應(yīng)全面參與PPP項(xiàng)目，致力于運(yùn)營(yíng)管理能力的提升，能夠與金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行合理的收益和風(fēng)險(xiǎn)分配，增強(qiáng)PPP項(xiàng)目對(duì)金融機(jī)構(gòu)的吸引力。

對(duì)中介機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，要做負(fù)責(zé)任的咨詢，珍惜自己的信譽(yù)，不顧后果的開(kāi)藥方早晚會(huì)傷到自己。咨詢機(jī)構(gòu)必須擺正自身定位，作為第三方機(jī)構(gòu)，應(yīng)保持客觀中立的態(tài)度，秉承實(shí)事求是的職業(yè)操守，進(jìn)行PPP方案設(shè)計(jì)和評(píng)估論證，保證PPP項(xiàng)目切實(shí)可行。尤其應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注PPP項(xiàng)目績(jī)效考核，科學(xué)評(píng)估社會(huì)資本的運(yùn)營(yíng)成效，督促社會(huì)資本盡心盡責(zé)參與項(xiàng)目運(yùn)作，切實(shí)提高PPP項(xiàng)目的質(zhì)量和效率。

最后，金融機(jī)構(gòu)自身也要改變躺著賺錢(qián)的慣性，加快改革創(chuàng)新，適應(yīng)項(xiàng)目融資新模式。一是介入時(shí)點(diǎn)應(yīng)適當(dāng)前移，最好能在項(xiàng)目協(xié)商談判階段作為潛在金融機(jī)構(gòu)提前介入，享有更多的話語(yǔ)權(quán)，確保合同簽署后完成融資交割。二是改革風(fēng)控機(jī)制，創(chuàng)新融資工具。過(guò)去習(xí)慣依賴主體信用，尤其是政府信用擔(dān)保，未來(lái)要轉(zhuǎn)向項(xiàng)目信用，不能再用傳統(tǒng)的城投評(píng)價(jià)機(jī)制去評(píng)價(jià)PPP項(xiàng)目。應(yīng)回歸項(xiàng)目本身，及時(shí)進(jìn)行業(yè)務(wù)創(chuàng)新，開(kāi)發(fā)PPP基金、PPP資產(chǎn)證券化等熱門(mén)金融工具多層次滿足PPP項(xiàng)目的融資需求。三是打破剛兌，讓金融機(jī)構(gòu)回歸資管本質(zhì)，金融機(jī)構(gòu)和客戶共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，順勢(shì)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型。

（本文作者為如是金融研究院院長(zhǎng)、首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家）endprint