楊松

2017年6月，北京市委書記蔡奇在中共北京市委十二次全會報告中強調(diào)要“以21世紀眼光規(guī)劃建設管理城市”，要積極“探索超大城市治理體系”，并在黨代會報告中以專章的篇幅集中闡述了“堅持人民城市為人民，形成有效的超大城市治理體系”等重大問題。黨的十八大以來，習近平總書記兩次視察北京，就北京的城市建設和管理等重大問題發(fā)表了重要講話，明確了北京城市的戰(zhàn)略定位，提出了疏解非首都功能、建設城市副中心、構(gòu)建高精尖經(jīng)濟結(jié)構(gòu)等一系列重要任務，集中闡述了“建設一個什么樣的首都、怎樣建設首都”這樣一個重大的時代課題。當前，首都經(jīng)濟社會發(fā)展和城市建設進入到了一個新的發(fā)展階段，破解城市建設和管理中的難題、完善首都城市治理方式、抓緊推進疏解非首都功能是首都城市治理面臨的重要任務。

一、首都城市治理進入新的發(fā)展階段

2017年7月26日，習近平總書記在省部級主要領導干部專題研討班講話時指出：“我們要牢牢把握我國發(fā)展的階段性特征，牢牢把握人民群眾對美好生活的向往，提出新的思路、新的戰(zhàn)略、新的舉措。”準確地把握我國發(fā)展的階段性特征是當前判斷我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平和做好各方面工作的重要依據(jù)。2012年12月，中共北京市委十一屆二次全會提出要深刻認識和把握首都發(fā)展的階段性特征，并初步概括了首都在“經(jīng)濟發(fā)展、城市建設管理、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設方面”等五個方面的階段性特征。自1997年北京市原宣武區(qū)在全國率先啟動城市管理領域相對集中行政處罰權(quán)試點以來，首都城市治理體系經(jīng)過二十多年的不斷發(fā)展和完善，逐步趨于成熟和穩(wěn)定，大體上經(jīng)歷了原宣武區(qū)城市管理綜合執(zhí)法改革試點-擴大推行范圍-覆蓋全市城市化管理區(qū)域等三個重要的發(fā)展階段。在過去二十多年的探索實踐中，我們逐步對首都超大型城市的發(fā)展規(guī)律、超大型城市管理特點有了初步的認識，在治理理論建構(gòu)、治理政策、治理體系、治理模式、執(zhí)法方式、執(zhí)法評估考核、執(zhí)法隊伍管理等方面積累和形成了首都特點和特色，按照首善標準，加強城市管理，完善治理體系，進行了“管理重心下移”，“專業(yè)職能下沉”，“做實街鄉(xiāng)、做強社區(qū)”，“加快城市管理網(wǎng)格，社會服務網(wǎng)格，社會治安網(wǎng)格三網(wǎng)有序?qū)印钡瘸鞘兄卫眢w系的深化改革和積極探索，在國內(nèi)率先形成了可復制、可借鑒的城市治理基本經(jīng)驗，在全國城市管理領域產(chǎn)生了積極的影響。

當前，首都城市治理進入一個新的發(fā)展階段。這個新的發(fā)展階段的重要背景和標志性事件就是2015年12月中央召開的全國城市工作會議和2016年北京市成立城市管理委員會。當然，判斷首都城市治理進入一個新發(fā)展階段，不僅僅是一次重要的會議和一個標志性的事件，更深刻的原因在于我國全面建成小康社會已進入決勝階段，首都經(jīng)濟社會發(fā)展達到一個新水平和高度，首都經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，社會發(fā)展進入新時期，城市建設進入新階段。當前，新的首都城市總體規(guī)劃正在進行編修，城市副中心建設加緊推進，首都城市空間結(jié)構(gòu)和格局正面臨深刻調(diào)整，“一核一主一副、兩軸多點一區(qū)”的城市空間結(jié)構(gòu)日漸成形；疏解非首都功能工作正在有序有力地深入推進，城市管理領域的攻堅克難正在扎實穩(wěn)步推進；黨中央對首都發(fā)展和城市建設提出了“新要求”、寄予“新期望”，人民群眾“熱切期望美好明天”，首都城市建設、城市管理面臨前所未有的更加偉大而艱巨復雜的任務，對城市治理體系建設和治理能力提出了更高的標準和更高的要求。

一是首都城市新的戰(zhàn)略定位和新的發(fā)展目標已經(jīng)確立。習近平總書記兩次視察北京，明確了北京“四個中心”的戰(zhàn)略定位和建設國際一流的和諧宜居之都發(fā)展目標，習近平總書記重要講話精神和治國理政新理念、新思想、新戰(zhàn)略，為首都當前和今后長期發(fā)展提供了根本遵循。習近平總書記指出，建設和管理好首都，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，北京各方面工作具有代表性、指向性，一定要把北京的事情辦好，努力為全國起到表率作用。因此，我們必須準確地把握首都發(fā)展所處的歷史方位，以習近平總書記關于首都建設重要思想為指引，進一步完善首都城市治理體系，將習近平總書記和黨中央一系列治國理政的新理念、新思想、新戰(zhàn)略，運用在首都城市治理的生動實踐中，推動首都城市治理能力和水平不斷提升。

二是歷史已進入到21世紀階段，必須堅持21世紀眼光，堅持首善標準，構(gòu)建高標準城市治理體系。習近平總書記在針對北京城市副中心建設時指出，站在當前這個時間節(jié)點建設北京城市副中心，要有21世紀的眼光。規(guī)劃、建設、管理都要堅持高起點、高標準、高水平，落實世界眼光、國際標準、中國特色、高點定位的要求。堅持用21世紀的眼光來考察我們的城市治理體系，就是要堅持世界眼光和國際標準，克服安于現(xiàn)狀、自我陶醉，用“高起點、高標準、高水平”要求來衡量和評價城市治理的成效。

三是對城市發(fā)展規(guī)律的認識逐步進入到一個新階段。現(xiàn)代城市治理必須建立在認識、尊重、順應城市發(fā)展規(guī)律的基礎上。中央城市工作會議強調(diào)要尊重城市發(fā)展規(guī)律，提出要堅持“五個統(tǒng)籌”，即必須統(tǒng)籌空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)三大結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌規(guī)劃、建設、管理三大環(huán)節(jié)，統(tǒng)籌改革、科技、文化三大動力，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大布局，統(tǒng)籌政府、社會、市民三大主體。這標志著我們對城市發(fā)展規(guī)律的認識達到了一個新的階段。但是我們在城市治理過程中對城市發(fā)展規(guī)律的運用和把握還遠遠不夠，未來的城市治理更多地要從憑經(jīng)驗、憑感性辦事向認識規(guī)律、尊重規(guī)律、按規(guī)律辦事轉(zhuǎn)變。

四是北京市城市管理委員會掛牌成立，標志著首都城市治理進入一個新的階段。市城市管理委的成立，明確了首都城市管理的主責部門，進一步優(yōu)化和整合了城市管理功能，為首都城市治理奠定了組織基礎。

二、發(fā)展新階段首都城市治理方式要實現(xiàn)根本轉(zhuǎn)變

近十多年來，我國公共管理理論界將發(fā)源于20世紀80年代西方的“城市治理”概念及理論研究范式引入國內(nèi)學術(shù)研究和城市管理實踐中，就城市治理主體多元性、適應性、公私伙伴關系及治理途徑、方式、治理效果評價等進行了廣泛的研究和討論，形成了一批有價值的研究成果。城市管理實際工作部門也嘗試運用城市治理理論、方法方式來解決我國城市管理實踐中的問題，并取得了許多成功的經(jīng)驗。在首都城市管理體制改革進程中，也曾涌現(xiàn)出將城市管理權(quán)下放街道、建立綜合城管的“崇文模式”、以“行政綜合、法治綜合、上下綜合、社會綜合”為主要內(nèi)容的“石景山綜合城管模式”、以建立大城管、強化城管執(zhí)法監(jiān)察為核心內(nèi)容的“順義大城管大監(jiān)察模式”等。當前首都經(jīng)濟社會發(fā)展進入新的發(fā)展階段，隨著首都城市空間格局的調(diào)整和京津冀城市群發(fā)展，城市治理的范圍將擴大延伸至更廣闊的區(qū)域；隨著疏解非首都功能的推進和利益格局深層次的調(diào)整，城市治理面臨更加艱巨復雜的任務。新的城市治理階段是治理任務艱巨復雜、矛盾疊加與風險錯綜交織的攻堅期。我們要圍繞首都城市戰(zhàn)略定位和城市管理的長遠目標，突出疏解非首都功能重點治理任務，補齊短板，強化弱項，深耕精細化，建立治理責任制，實現(xiàn)治理方式的根本性轉(zhuǎn)變。endprint

一是治理主體從單一主體逐步向多元主體轉(zhuǎn)變。未來城市治理在很多領域可探索采取公私伙伴合作關系（PPP）模式，即政府與非政府部門之間及非政府部門內(nèi)部實行廣泛的合作治理，從單一主體向多元治理主體轉(zhuǎn)變。為此，要廣泛動員企業(yè)、社會組織、社區(qū)、志愿者等社會力量參與城市治理，形成多層次的治理關系。

二是治理對象從治理城市問題表象向“城市病”根源治理轉(zhuǎn)變。今后的城市治理要堅決克服頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳現(xiàn)象，著力從“城市病”根源入手進行治理，重點解決“城市病”產(chǎn)生的根源，特別是注重從城市規(guī)劃、空間布局、產(chǎn)業(yè)政策、體制機制等方面進行治理，綜合施策，把源頭治理擺在更加重要的位置。

三是治理方式從階段性治理向建立長效治理機制轉(zhuǎn)變。以往我們的城市治理表現(xiàn)為運動式、階段性式的治理，一般以大型社會活動為依托、為契機，在短時期內(nèi)就某一類突出的城市環(huán)境問題展開轟轟烈烈的治理活動，以此取得階段性的成果，但治理的效果難以持久。未來的城市治理要向建立長效機制轉(zhuǎn)變，即通過建立“街長制”、“小巷管家”、“路長制”、“河長制”等制度化的治理辦法，將解決城市治亂、治堵、治污責任到人，實現(xiàn)城市治理的持續(xù)化、常態(tài)化。

四是治理手段從單純行政化向行政、法治、經(jīng)濟等綜合手段運用的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的城市治理過于依賴行政手段，治理方式簡單、粗放，治理效果也難以持久。未來的城市治理要綜合運用行政、法治、經(jīng)濟等多種手段。精細化管理是當前城市治理的重要方式，但要注意摒棄那種單純行政性的指令手段，減少不當干預，充分發(fā)揮基層管理人員的能動性和積極性；在推行標準化管理中要摒棄“一刀切”簡單粗暴辦法；在拆違疏解治理中要善于運用法治、經(jīng)濟、思想教育和輿論宣傳等多種手段，切忌簡單采用行政化辦法。

五是治理效果評價從單純指標激勵和分數(shù)考核向綜合績效評價和追求精品轉(zhuǎn)變。對城市治理績效的評估、對城市管理執(zhí)法人員的考核要摒棄單純指標考核、唯分數(shù)論的片面傾向，注重綜合績效評價，特別是人民群眾對治理成效的滿意度評價；對治理過程的評價要堅持問題導向，重點考察解決問題的能力、效率和效果；對治理成果的評價不刻意追求治理成果的數(shù)量，要更加重視治理的質(zhì)量，追求精品，城市治理要有耐心、韌勁和定力，“街巷提升要從規(guī)劃導則抓起，一條街區(qū)一條街區(qū)用心整理好，這樣才會出精品”；在追求治理精品的過程中，還要注意保持歷史文化傳承、城市個性和獨特的魅力，避免因治理而導致千城一面、千街一面。

三、疏解非首都功能是發(fā)展新階段首都城市治理的主要任務

疏解非首都功能是習近平總書記2014年2月視察北京時提出的重要任務。2017年2月，習近平總書記再次視察北京時特別強調(diào)指出，疏解北京非首都功能是北京城市規(guī)劃建設的“牛鼻子”，在這個問題上要進一步統(tǒng)一思想，圍繞遷得出去、落得下來，研究制定配套政策，形成有效的激勵引導機制。要放眼長遠、從長計議，穩(wěn)扎穩(wěn)打推進。疏解非首都功能是新的發(fā)展階段城市治理面臨的主要任務，也是首都城市治理工作必須抓住的“牛鼻子”。為落實疏解非首都功能任務，提升首都城市治理水平，北京市開展了“疏解整治促提升”專項行動，一年多來取得了顯著的成效。當前需要進一步推動疏解非首都功能向縱深發(fā)展，總結(jié)疏解整治促提升工作的成功經(jīng)驗，探索城市治理的新思路、新舉措、新機制，促進城市環(huán)境和城市管理水平得到提升，形成城市治理的長效機制。

（一）城市副中心的治理

城市副中心是相對于城市中心具有一定獨立性、城市功能比較完善的區(qū)域。在結(jié)構(gòu)功能上，城市副中心能有效優(yōu)化城市空間布局，疏解中心城區(qū)過于集中的功能、人口和產(chǎn)業(yè)，治理“城市病”，提升城市綜合承載力。北京城市副中心位于通州區(qū)，地處長安街延長線東端，與天津、河北接壤。副中心規(guī)劃總用地面積約155平方公里，其中行政辦公區(qū)占地6平方公里，預計建設規(guī)模380萬平方米。2012年，北京市第十一次黨代會提出要“進一步落實聚焦通州戰(zhàn)略，打造功能完備的城市副中心”，初步明確了通州作為北京城市副中心的定位；2015年中共中央政治局審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，明確提出有序疏解北京非首都功能，要“加快規(guī)劃建設北京市行政副中心，有序推動北京市屬行政事業(yè)單位整體或部分向市行政副中心轉(zhuǎn)移，帶動其他行政事業(yè)單位及公共服務功能向市行政副中心和其他區(qū)縣疏解”，將北京城市副中心建設納入京津冀協(xié)同發(fā)展的總體部署，進一步提升了北京城市副中心的戰(zhàn)略地位；2016年5月，中共中央政治局會議研究部署規(guī)劃建設北京城市副中心和進一步推動京津冀協(xié)同發(fā)展有關工作。會議提出要堅持世界眼光、國際標準、中國特色、高點定位，以創(chuàng)造歷史、追求藝術(shù)的精神進行北京城市副中心的規(guī)劃設計建設，構(gòu)建藍綠交織、清新明亮、水城共融、多組團集約緊湊發(fā)展的生態(tài)城市布局，著力打造國際一流的和諧宜居之都示范區(qū)、新型城鎮(zhèn)化示范區(qū)、京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展示范區(qū)。由此，北京城市副中心建設正式上升為國家戰(zhàn)略。

建設北京城市副中心是關乎首都發(fā)展的千年大計。建設北京城市副中心出發(fā)點是疏解非首都功能，目標是落實好首都城市戰(zhàn)略定位，履行好“四個服務”職責。城市副中心治理的主要任務是：第一，在推進城市副中心建設全過程中，要注意將城市治理理念引入副中心建設過程中，將副中心城市建設與城市治理相結(jié)合、將功能疏解和功能優(yōu)化相結(jié)合、將城市建設與生態(tài)環(huán)境建設相結(jié)合、將行政辦公職能與其他城市職能有機結(jié)合起來。第二，城市副中心的治理要為未來北京市黨政機關開放式辦公區(qū)創(chuàng)造良好的服務環(huán)境。妥善處理好行政辦公區(qū)周邊拆遷村莊村民就業(yè)和生活安置工作，做好拆遷企業(yè)的騰退及后續(xù)空間整治利用工作，加強對行政辦公區(qū)周邊道路規(guī)劃、環(huán)境整治及河流污染防控整治工作，加強大運河流域歷史文脈保護等。第三，城市副中心治理要按照國家戰(zhàn)略標準要求，實現(xiàn)“高起點、高標準、高水平”。城市副中心不僅要搞好自身的建設發(fā)展，還要為全國超大、特大型城市建設探索經(jīng)驗。要高起點、高標準、高水平推進城市副中心各項建設，創(chuàng)造出比中心城區(qū)更加優(yōu)越的就業(yè)環(huán)境和生活環(huán)境，形成對中心城區(qū)的反磁力，在建設國際一流的和諧宜居之都過程中發(fā)揮示范引領作用。endprint

（二）中心城區(qū)（核心區(qū)）的治理

中心城區(qū)一般是指城六區(qū)（東城、西城、朝陽、海淀、豐臺、石景山），核心區(qū)指的是東城和西城。中心城區(qū)是落實首都城市“政治中心、文化中心、科技創(chuàng)新中心和國際交往中心”核心功能的主要承載區(qū)。中心城區(qū)特別是核心區(qū)由于所處特殊區(qū)位，是首都城市治理的重點區(qū)域。中心城區(qū)（核心區(qū)）的治理，首先是要服務保障政治中心功能，為中央黨政軍領導機關做好“四個服務”，維護安全穩(wěn)定。因此，要特別重視加強政治中心的空間安全保障，嚴格控制建筑高度，優(yōu)化中央機關辦公布局，營造良好的政務服務環(huán)境。其次，要堅定不移地推進核心區(qū)非首都功能的疏解，“切實把人口密度、建筑密度、旅游密度、商業(yè)密度降下來，努力使核心區(qū)靜下來”。為此，要如期完成專業(yè)市場的疏解，掛賬違法建設要堅決拆除，治理“開墻打洞”要防止反彈回潮，實現(xiàn)核心區(qū)建設規(guī)模減量。再次，中心城區(qū)特別是核心區(qū)治理要保護好古都風貌，傳承歷史文脈，推進功能重組。

自2014年實施疏解非首都功能任務以來，中心城區(qū)（核心區(qū)）的一般性制造業(yè)、低端產(chǎn)業(yè)基本上疏解退出，大多數(shù)專業(yè)市場已經(jīng)疏解或已經(jīng)關閉正在騰退之中。當前中心城區(qū)治理的重點領域和方向應當進一步向以下幾個方面深化。

一是背街小巷“臟亂差”治理。在中心城區(qū)內(nèi)，背街小巷環(huán)境臟亂差問題比較突出，主要表現(xiàn)為垃圾清運不及時，公廁保潔程度低，機動車亂停亂放，“僵尸”自行車較多，架空線凌亂，道路破敗不堪等，容易成為城市治理被忽略的“角落”。通過設立“街長制”、“小巷管家”等辦法，將背街小巷的治理任務和責任落實到位、具體到人，避免治理虛化、弱化。

二是重點區(qū)域整治提升。主要包括長安街、中軸線兩側(cè)；CBD、金融街；王府井、西單、前門等重點商業(yè)街區(qū)；北海、景山、什剎海、鑼鼓巷等風景名勝和文化景區(qū)；學院路、中關村等科技高教聚集區(qū)。重點區(qū)域整治主要是解決環(huán)境秩序問題，包括占道經(jīng)營、店外經(jīng)營、違法亂停亂放、違法廣告牌匾等，重塑首都獨有的壯美空間秩序。重點區(qū)域整治除了加強城市環(huán)境管控治理，最主要的是完善規(guī)劃管控體系，建立專項導則，將“控規(guī)與城市設計融合，制定街區(qū)通則、地塊通則、歷史風貌修復等專項導則”，實現(xiàn)對重點街區(qū)總體規(guī)劃、地塊規(guī)劃、街道胡同、色彩、建筑高度、第五立面等全面的管控要求。

三是老舊小區(qū)綜合整治。老舊小區(qū)基礎設施條件普遍較差，個別小區(qū)內(nèi)衛(wèi)生條件差，管理不嚴，小區(qū)門口共享單車亂停亂放，樓內(nèi)過道雜物亂堆亂放及樓內(nèi)墻面小廣告污染嚴重，居民意見較大。要通過設立“樓長制”、強化物業(yè)管控等，提升老舊小區(qū)環(huán)境。

四是地下空間及群租房整治。數(shù)據(jù)顯示，中心城區(qū)地下空間及群租房治理取得重要進展，2017年1-7月，城六區(qū)共整治地下空間1157處，完成全年計劃的123.3%；核心區(qū)整治242處，完成全年計劃的105.7%。地下空間及群租房整治是要加強對地下空間和房屋租賃市場的依法管理，打擊各種違法行為，固化整治成果，防止違法違規(guī)問題反彈。

（三）一般低端制造業(yè)和“散亂污”企業(yè)的治理

小型低端加工制造業(yè)和“散亂污”服務業(yè)企業(yè)，環(huán)保水平低下、生產(chǎn)環(huán)境臟亂、安全隱患突出、無證無照經(jīng)營及各類環(huán)境違法違規(guī)問題和其他違法違規(guī)經(jīng)營問題突出，一直是首都城市治理工作中的頑疾。2016年4月，市政府常務會審議通過了《北京市清理整治涉及違法違規(guī)“小散亂污”企業(yè)工作實施方案》。根據(jù)實施方案，全市將在2017年底前，通過取締、關停、改造等方式，完成50個重點區(qū)域、200個重點行政村5000家左右的“小散亂污”企業(yè)的清理整治。2017年7月，市政府辦公廳印發(fā)《北京市工業(yè)污染行業(yè)生產(chǎn)工藝調(diào)整退出及設備淘汰目錄（2017年版）》。新版目錄詳細列出了污染較大、能耗較高、工藝落后，不符合首都城市戰(zhàn)略定位的工業(yè)行業(yè)和生產(chǎn)工藝，以及國家明令淘汰的落后設備，并明確了疏解退出期限。相比2014年版本，新版目錄中工業(yè)發(fā)展“負面清單”從155項增加到了172項，進一步加大了對不符合首都城市戰(zhàn)略定位的行業(yè)、生產(chǎn)工藝的疏解退出力度。相關數(shù)據(jù)顯示，2017年1-7月，全市共疏解退出一般制造業(yè)企業(yè)539家，完成全年計劃的107.8%，主要涉及建材、家具和木制品加工、化工、包裝印刷等行業(yè)；整治“散亂污”企業(yè)3648家，完成全年計劃的62.6%。其中，取締企業(yè)994家，關停退出企業(yè)707家，涉及排污問題的企業(yè)2332家。對一般低端制造業(yè)和“散亂污”企業(yè)的治理，一是要防止問題反彈，建立嚴格的治理追責制；二是要加強對疏解退出后空間的合理利用和環(huán)境提升，騰退后的空間主要用于填補便民服務設施、公共文化服務設施、環(huán)境綠化美化等，推動區(qū)域功能重組，改善區(qū)域環(huán)境。

（四）區(qū)域性專業(yè)市場的疏解和治理

區(qū)域性專業(yè)市場是疏解非首都功能較早確立的四個重點疏解任務之一。過去，由于我們對首都城市核心功能認識的偏差，在首都三環(huán)、四環(huán)、五環(huán)沿線甚至城市核心區(qū)聚集和建設了一大批專業(yè)市場，這是導致首都城市病的重要原因之一。2014年以來，區(qū)域性專業(yè)市場疏解工作進展較快，取得了階段性的重要成果。目前城市核心區(qū)專業(yè)市場疏解工作基本完成，全市范圍內(nèi)專業(yè)市場疏解工作正在積極推進。相關數(shù)據(jù)顯示，2017年1-7月，全市共完成計劃內(nèi)疏解提升市場80個，完成全年市場計劃數(shù)的66.7%，其中拆除24個，清退轉(zhuǎn)型39個，升級改造18個；完成計劃外疏解提升市場80個。全市完成計劃內(nèi)9個物流中心疏解，占全年計劃的23.7%；完成計劃外11個物流中心疏解。下一步，專業(yè)市場治理的重點，一是按照既定的規(guī)劃，繼續(xù)完成專業(yè)市場疏解到位，真正落實習近平總書記要求的“遷得出去、落得下來”，防止反彈；二是疏解整治與功能提升相結(jié)合，利用疏解騰退后的空間補齊公共服務短板，合理規(guī)劃和建設便民服務設施。

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（責任編輯：趙剛）endprint