張杰

產(chǎn)業(yè)是京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略中的重中之重，沒有產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展，就沒有經(jīng)濟的協(xié)同發(fā)展，也就沒有京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的物質(zhì)基礎(chǔ)。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實施三年多，從產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的角度看，北京非首都功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和工業(yè)園區(qū)合作項目，以及針對打造區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈體系和區(qū)域創(chuàng)新共同體系等方面的各項努力，支持了河北、天津的發(fā)展，京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展取得了很大進步。但是仍存在多重、重大制約因素以及各種突出的機制體制性障礙，導致京津冀三地在推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移及一體化協(xié)同發(fā)展過程中，影響協(xié)同發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的突出問題。

一、京津冀協(xié)同發(fā)展面臨的多重困局

（一）京津冀新舊動能轉(zhuǎn)換的矛盾和沖突障礙

當前，中國經(jīng)濟的下行壓力很大，在整個經(jīng)濟面臨持續(xù)下行壓力的情形下，在經(jīng)濟新舊動能轉(zhuǎn)化的過程中，京津冀這三個地區(qū)，甚至河北省的不同地區(qū)之間，各自經(jīng)濟發(fā)展的新舊動能轉(zhuǎn)換的矛盾和沖突更加凸顯，對推動京津冀的產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的推進造成了障礙。

（二）“軟件”一體化建設(shè)滯后于硬件建設(shè)問題

“軟件”一體化建設(shè)，是指市場一體化建設(shè)，制度一體化建設(shè)，政府的行政能力一體化等方面建設(shè)。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實施三年多以來，主要是在硬件的方面取得效果，比如道路的建設(shè)，很多“斷頭路”都打通了。但是在軟件一體化建設(shè)這個最根本的方面，遠遠滯后于現(xiàn)實的需求，導致軟件一體化方面的建設(shè)與推進，既落后于產(chǎn)業(yè)一體化的發(fā)展要求，也落后于打造區(qū)域創(chuàng)新價值鏈的要求。沒有軟件方面的一體化的推進和獲得的成效，京津冀就不可能形成真正的協(xié)同發(fā)展。目前，京津冀區(qū)域間軟件方面建設(shè)的落差很大，這是體制機制問題造成的。

（三）京津冀產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移模式問題

現(xiàn)階段京津冀協(xié)同發(fā)展中產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移主要承載主體是各地的工業(yè)園區(qū)。但是京津冀各地現(xiàn)有的工業(yè)園區(qū)，以及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移或者稱遷移，采用的都是政府行政權(quán)力主導的模式。從初期建設(shè)上看，以政府行政權(quán)力為主導的模式有利于產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建成。但從長遠發(fā)展上看，不按照市場規(guī)律，不遵循經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，這種模式難以持續(xù)。

二、京津冀協(xié)同發(fā)展存在的問題分析與反思

（一）對京津冀戰(zhàn)略發(fā)展目標認識不足

各級政府在落實和推進京津冀協(xié)同發(fā)展國家戰(zhàn)略中，不少地方政府對京津冀協(xié)同發(fā)展的根本目標存在某種程度上的認知可操作誤區(qū)，導致整個具體實施過程中出現(xiàn)不少的問題，甚至有些是突出的、扭曲性的問題?，F(xiàn)在發(fā)展邏輯是一切以北京為中心，以疏解非首都功能，治理北京“大城市病”為核心。但實際上這只是京津冀協(xié)同發(fā)展大戰(zhàn)略的初步目標，而不是根本性的長遠目標。京津冀協(xié)同發(fā)展最長遠的目標是什么？是把偉大的社會主義國家首都北京，打造成世界級的城市群，讓中國夢在京津冀協(xié)同發(fā)展中有一個完整的體現(xiàn)。把這個目標強化細化，在中國經(jīng)濟發(fā)展相對滯后的北方區(qū)域，打造出一個新型的世界級經(jīng)濟中心和世界級城市群，打造成為創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的成功示范區(qū)。而京津冀區(qū)域內(nèi)的不少地方政府并沒有真正理解京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的長期目標和總體目標，只有短期目標，因此導致了各種問題的頻繁爆發(fā)。

（二）市場一體化建設(shè)相對滯后

市場一體化建設(shè)相對滯后是導致京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展凸顯多重問題的最根本的原因。京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，要尊重市場的自然發(fā)展規(guī)律，要適應(yīng)產(chǎn)品市場邏輯布局，超前實現(xiàn)配套的制度建設(shè)、資金投入、人力資本、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、創(chuàng)新要素的分布等基本市場一體化建設(shè)，以適應(yīng)京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。

（三）創(chuàng)新制度的巨大落差

三地產(chǎn)業(yè)政策體系顯著的差異性等制度方面的落差，也是造成京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展面臨重重障礙的重要因素。比如，三地在創(chuàng)新補貼、專利扶持，包括金融體系方面都有巨大的差異。在這種巨大的制度環(huán)境差異下，產(chǎn)業(yè)并不愿意也沒有動力從政策優(yōu)惠條件好的城市轉(zhuǎn)移出去，從而影響京津冀區(qū)域間的產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。

三、深化京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的改革方向

（一）更深入地明確和細化京津冀協(xié)同發(fā)展以及產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的根本目標，促進京津冀各級政府準確把握短期和長期的階段性發(fā)展目標的有機平衡和及時轉(zhuǎn)換

明確和強化京津冀各級政府對京津冀協(xié)同發(fā)展總體戰(zhàn)略以及產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展子目標的準確理解，從短期角度來看，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的目標是，通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展來緩解北京市所面臨的“大城市病”難題；而從長遠視角來看，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的根本目標是，通過建立政策互動機制、資源共享機制、市場開放機制、協(xié)同創(chuàng)新三大機制，通過構(gòu)建創(chuàng)新資源平臺、創(chuàng)新攻關(guān)平臺、創(chuàng)新成果平臺三大類協(xié)同創(chuàng)新平臺，通過開展先行先試政策推廣試點、開展產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級試點、開展生態(tài)文明建設(shè)先行試點、開展科技金融創(chuàng)新試點，建設(shè)京津冀的創(chuàng)新共同體系，形成區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新中心，通過對落實創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的“成功示范區(qū)”的全面建設(shè)，最終在中國的北方區(qū)域打造一個具有全球影響力和輻射力的“新型經(jīng)濟增長極”以及京津冀“世界級城市群”。因此，基于這樣的認識，對于京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的落實和實施，必須強化和突出改革思路和操作手段的階段性變化的頂層設(shè)計思路，準確把握京津冀短期和長期階段性發(fā)展目標的平衡和及時轉(zhuǎn)換，逐步由緩解北京市“大城市病”的階段性目標，逐步全面轉(zhuǎn)向打造具有全球影響力和輻射力的“新型經(jīng)濟增長極”以及京津冀“世界級城市群”的根本目標。

（二）積極利用雄安新區(qū)的設(shè)立與發(fā)展契機，作為打破當前京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的機制體制性障礙的突破口，全面加快推進京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的布局和實施

雄安新區(qū)國家戰(zhàn)略的推出，實質(zhì)上不僅僅是京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略深入推進的重大推進器，也是加快實施京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵突破口。當前，在中央和各級政府的統(tǒng)籌安排和強力推動下，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略在各方面已經(jīng)取得了明顯的初步成效，但是，在其戰(zhàn)略推進和實際落實的過程中，暴露出諸多的突出的機制體制性阻礙因素，必須要以全新的大突破大改革思維，來謀劃和布局深入推進京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵突破口。中央部署的雄安新區(qū)以及針對雄安新區(qū)所提出的七點重點發(fā)展任務(wù)，恰恰找準了當前困擾京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略全面推進的“卡脖子”問題點，有針對性地抓住了牽引京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略深入推進的“牛鼻子”關(guān)鍵點。具體的實施路徑是：雄安新區(qū)與首都北京的產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展方向，要優(yōu)先落實在創(chuàng)新鏈的前端環(huán)節(jié)和后端環(huán)節(jié)的對接、基礎(chǔ)創(chuàng)新和應(yīng)用創(chuàng)新的對接以及高端高新產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新鏈和產(chǎn)業(yè)鏈的對接方面，成為京津冀區(qū)域內(nèi)的應(yīng)用創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心、高端高新制造中心、現(xiàn)代高端服務(wù)中心，成為綠色制造、先進制造、智能制造和高端高新制造全面融合發(fā)展的綜合創(chuàng)新示范區(qū)和發(fā)展引領(lǐng)區(qū)，成為中國建設(shè)創(chuàng)新型現(xiàn)代化國家的心臟地帶之一。要將雄安新區(qū)與天津（包括天津濱海新區(qū)和天津自貿(mào)區(qū)）的產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展方向，優(yōu)先落實在市場一體化和實施新一輪對外開放格局的全面協(xié)同方面?？陀^來看，雄安新區(qū)與天津濱海新區(qū)和天津自貿(mào)區(qū)之間的產(chǎn)業(yè)競爭甚至產(chǎn)業(yè)替代關(guān)系，短期內(nèi)難以回避，也無法克服。針對此困局，要有共同將蛋糕做大的全新發(fā)展理念，而不是局限于“你有多少、我有多少”的狹隘競爭思維。要將雄安新區(qū)與河北其他地區(qū)的產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展方向，優(yōu)先落實在創(chuàng)新鏈的產(chǎn)業(yè)化環(huán)節(jié)、產(chǎn)業(yè)鏈的配套制造環(huán)節(jié)以及總部經(jīng)濟的生產(chǎn)基地環(huán)節(jié)，優(yōu)先落實在河北的高端要素培育、制度和政府軟環(huán)境高水平建設(shè)方面。雄安新區(qū)實質(zhì)上更應(yīng)該成為引領(lǐng)和激勵河北省市場和制度等軟環(huán)境徹底改革和提升的示范區(qū)，成為促進河北省各級部門加快思想解放、梳理法制體制和管理能力提升的示范區(qū)，成為河北省加快技術(shù)工人和工程師培養(yǎng)體系建設(shè)的示范區(qū)。endprint

（三）探索和實施京津冀區(qū)域的各級政府統(tǒng)一的“權(quán)力清單”、“責任清單”、“負面清單”以及“正面清單”形式的行政體制改革與創(chuàng)新，激發(fā)京津冀創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力的全面爆發(fā)

通過對各類自主創(chuàng)新示范區(qū)、自貿(mào)區(qū)和保稅區(qū)等改革試驗區(qū)經(jīng)驗的歸納和提煉，在京津冀區(qū)域探索和加快實施政府“權(quán)力清單”、“負面清單”行政體制改革模式；全面貫徹依法治國和將權(quán)力關(guān)在“籠子”里的總體戰(zhàn)略，完善各級政府權(quán)力清單和責任清單，率先在京津冀區(qū)域開展和深化行政審批制度改革，全面規(guī)范各級政府的行政審批權(quán)力與行為，加快建立創(chuàng)新政策協(xié)調(diào)審查機制和調(diào)查評價制度；在京津冀區(qū)域全面推進統(tǒng)一的“五證合一、一照一碼”登記制度改革，推進全程電子化登記與審核服務(wù)，加快完善京津冀一體化商事服務(wù)機制；繼續(xù)深化京津冀區(qū)域的政府創(chuàng)新治理機制的改革試點和政策經(jīng)驗提煉，加快京津冀區(qū)域的各級政府由研發(fā)管理向創(chuàng)新服務(wù)職能的全面轉(zhuǎn)變，加快政府由主導經(jīng)濟發(fā)展向引導經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級的全面轉(zhuǎn)變；統(tǒng)籌科技、經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)、金融和專業(yè)科研機構(gòu)等部門管理職能的全面融合，強化創(chuàng)新資源和創(chuàng)新要素在京津冀區(qū)域的統(tǒng)籌配置以及科技創(chuàng)新政策、經(jīng)濟政策和體制機制改革的有效銜接。通過以上各個方面的全面改革，發(fā)揮頂層設(shè)計、整體推進、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督促落實的“四位一體”的作用，通過扭轉(zhuǎn)和約束政府行政權(quán)力對微觀經(jīng)濟的不合理干預，依靠大幅度降低制度性交易成本的綜合性改革，最終逐步實施制度供給的均等化，從而最終激發(fā)京津冀創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力的全面爆發(fā)。

（四）通過推進京津冀對內(nèi)對外深入開放的“先行區(qū)”的全面建設(shè)，通過京津冀自貿(mào)區(qū)的全面建設(shè)，確立和加快市場化一體化為導向的全面改革

加快京津冀區(qū)域內(nèi)市場一體化的全面改革與機制性體制性障礙因素的突破，營造公平競爭的市場化環(huán)境，激發(fā)市場配置資源的決定性作用，在京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的推進中起到根本性的主導作用；建立完善公平競爭的審查機制，加大對京津冀區(qū)域內(nèi)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)產(chǎn)生阻礙效應(yīng)的壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位以及其他不正當競爭行為的調(diào)查制度和處置力度；主動用好市場準入的倒逼機制，提高生產(chǎn)環(huán)節(jié)和市場準入的相關(guān)標準，在京津冀區(qū)域內(nèi)率先形成統(tǒng)一權(quán)威、公開透明的市場準入標準體系；全面破除創(chuàng)新資源、人力資本、金融資金、知識產(chǎn)權(quán)等關(guān)鍵要素在京津冀區(qū)域流動和配置的體制性機制性障礙因素，破除限制新技術(shù)新產(chǎn)品新商業(yè)模式發(fā)展的準入障礙，加快產(chǎn)品市場一體化的建設(shè)，特別是要將加快要素市場一體化的建設(shè)作為重中之重的核心改革任務(wù)；為了更好的激發(fā)京津冀區(qū)域的創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展動力，激勵創(chuàng)新技術(shù)的區(qū)域內(nèi)轉(zhuǎn)移和配置，建議設(shè)立和提升京津冀區(qū)域內(nèi)知識產(chǎn)權(quán)法院的巡回制度，強化一體化的知識產(chǎn)權(quán)保護服務(wù)體系，加快形成行政執(zhí)法、司法審判、調(diào)節(jié)仲裁等多渠道維權(quán)保護模式的創(chuàng)新與改革。

（五）加大加快京津冀三地各個層次的干部置換和交流體系，加快推進和實現(xiàn)京津冀三地各級政府行政執(zhí)行能力和專業(yè)能力的均等化

當前，京津冀區(qū)域內(nèi)在一定程度上已經(jīng)實施了北京政府干部到河北省的掛職行動計劃，這對河北省的政府行政體系效率以及政府干部的專業(yè)能力和政策執(zhí)行能力，與北京和天津的對比，所存在的比較突出的“斷層式”差距現(xiàn)象，收到了一定程度的緩解效果。但是，與加快京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展和構(gòu)建創(chuàng)新共同體系所內(nèi)含的京津冀三地各級政府行政執(zhí)行能力和專業(yè)能力均等化的總體要求相比，仍然存在相當大的差距。針對這一發(fā)展困局，當前必要的改革突破口是，持續(xù)加大京津冀三地各個層次的干部置換和交流體系的規(guī)模，以此來加快推進和實現(xiàn)京津冀三地各級政府行政執(zhí)行能力和專業(yè)能力的均等化。特別是針對與創(chuàng)新機制、工業(yè)發(fā)展、市場化一體化建設(shè)緊密相關(guān)的專業(yè)政府部門，著重加大京津冀三地的干部置換和交流體系的規(guī)模。針對京津冀區(qū)域的重點地級政府機構(gòu)乃至縣市級政府機構(gòu)，要適當加大干部置換和交流體系的規(guī)模。建議采取雙向的干部置換和交流機制，一方面，加大北京向河北、北京向天津，天津向河北導向的干部置換和交流；另一方面，積極開展河北向北京和天津、天津向北京導向的干部置換和交流。

（六）加快設(shè)立京津冀三地聯(lián)合的政府股權(quán)產(chǎn)業(yè)引導發(fā)展基金，加快成立京津冀科技成果轉(zhuǎn)化投資基金，加快共建京津冀創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化中心

針對京津冀區(qū)域的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移以及傳統(tǒng)制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，建議設(shè)立由三地按照一定的出資比例份額，通過引入民間資金投資和市場化專業(yè)運營機構(gòu)，打造京津冀三地聯(lián)合的新型政府股權(quán)產(chǎn)業(yè)引導發(fā)展基金。尤其鼓勵京津冀區(qū)域內(nèi)各個層面的政府，依靠產(chǎn)業(yè)對接和產(chǎn)業(yè)鏈分工體系的協(xié)同協(xié)作，設(shè)立各種類型、各個政府層次的聯(lián)合的新型政府股權(quán)產(chǎn)業(yè)引導發(fā)展基金；針對京津冀構(gòu)建創(chuàng)新共同體，打造創(chuàng)新區(qū)域價值鏈，形成區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新中心的核心目標和長遠目標；建議加快成立京津冀三地政府聯(lián)合性質(zhì)的科技成果轉(zhuǎn)化投資基金，加快共建京津冀創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化中心。

（七）加快促進京津冀聯(lián)動的多層次、多樣化資本市場的發(fā)展

積極構(gòu)建京津冀區(qū)域統(tǒng)一的多層次、多樣化資本市場，支持在京津冀區(qū)域擴大全國中小企業(yè)股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)（“新三板”）以及京津冀區(qū)域性股權(quán)市場的發(fā)展，推動優(yōu)先股、資產(chǎn)證券化、私募債等以促進實體經(jīng)濟部門發(fā)展為導向的金融產(chǎn)品的創(chuàng)新。推動京津冀區(qū)域的互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新中心的建設(shè)，強化統(tǒng)一的金融風險監(jiān)管制度。逐步完善和強化社會資本籌集機制，鼓勵京津冀區(qū)域率先發(fā)展“眾籌、眾包、眾創(chuàng)、眾扶”的融資模式。穩(wěn)步推進科技型、創(chuàng)新型企業(yè)在兩大國內(nèi)證券交易所上市。打造京津冀統(tǒng)一的企業(yè)債券發(fā)行和交易市場，推動企業(yè)通過發(fā)行債券、并購重組等方式做大做強。加快京津冀區(qū)域的國家科技金融創(chuàng)新中心的建設(shè)。逐步完善創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)投資引導機制，通過以政府股權(quán)投資、引導基金、政府購買服務(wù)、政府與社會資本合作等市場化投入為主導、政府資金為引導的新型投融資制度，引導社會資本投入創(chuàng)新型、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)初創(chuàng)期、早中期的中小企業(yè)。在京津冀區(qū)域打造具有全球影響力的“前孵化”創(chuàng)新服務(wù)平臺，推動國內(nèi)外具有重大原始創(chuàng)新、基礎(chǔ)創(chuàng)新、應(yīng)用創(chuàng)新的重大科技成果在京津冀區(qū)域的轉(zhuǎn)化和落地。繼續(xù)擴大科技成果轉(zhuǎn)化引導基金規(guī)模，完善戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金、中小企業(yè)發(fā)展基金投入機制，帶動社會資本支持科技創(chuàng)新。鼓勵符合條件的銀行業(yè)金融機構(gòu)在依法合規(guī)、風險可控的前提下，率先進行股權(quán)債權(quán)相結(jié)合的融資服務(wù)方式和機制的創(chuàng)新，開展創(chuàng)業(yè)投資、股權(quán)投資機構(gòu)投資聯(lián)動模式的創(chuàng)新。endprint