劉赫喆

(山東大學 法學院，山東 青島 266237)

行政復議體制改革是目前行政體系改革的重點所在，關于行政復議權的集中，自2008年全國部分地市開始進行試點至今，一直存有一定爭議。從試點地區(qū)的實踐反饋來看，集中行政復議權對提升復議功效的作用顯而易見，但缺乏明確法律依據(jù)、行政復議委員會制度不完善等問題始終沒有得到妥善解決，此項行政行為的合法性及合理性還有待探討，何種集中模式最為合理有效也尚未達成共識。山東省作為行政復議體制改革成果較為顯著的地域，在制度、組織構建等方面經(jīng)驗豐富，形成了適用于本省的復議權集中模式，通過對其優(yōu)勢及不足進行歸納分析，以期對集中行政復議權的可行性產(chǎn)生更為清晰的認識，從而為全國行政復議體制改革提供有力參考。

一、山東省集中行政復議權改革概況

(一)集中行政復議權的實踐探索

行政復議體制改革是近年來行政復議領域一項重要工作，集中行政復議權的提出最早源于2004年國務院 《全面推進依法行政實施綱要》中關于“完善行政復議工作制度”的要求。2006年9月，中辦、國辦聯(lián)合下發(fā)《關于預防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》，旨在“探索符合行政復議工作特點的機制和方法”。同年10月的黨的十六屆六中全會上，《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》通過，“完善行政復議制度”首次寫入黨的全會決定。同年12月，國務院召開全國行政復議工作會議，將行政復議委員會的試點工作正式提上日程。2008年3月，溫家寶總理在十一屆全國人大一次會議所作的政府工作報告中再次強調(diào)“健全行政復議體制”。同年5月，國務院 《關于加強市縣政府依法行政的決定》對進一步加強市縣政府行政復議工作提出“健全市縣政府行政復議機構”的新要求，復議組織的完善成為加強基層復議工作的重要方面。

2008年9月，國務院法制辦下發(fā) 《關于在部分省、直轄市開展行政復議委員會試點工作的通知》，在北京、山東等8個省、直轄市，開展集中行政復議權以及設置行政復議委員會的試點工作。此次改革目的是將原所屬于各部門的行政復議權集中至政府統(tǒng)一行使，并通過建立行政復議委員會的途徑引入外部力量，提升行政復議的中立性和公信力，行政復議組織體制變革就此正式拉開帷幕。2010年11月，《國務院關于加強法治政府建設的意見》將行政復議作為依法化解社會矛盾糾紛的重要內(nèi)容，為集中行政復議權的實踐提供了正式的政策支撐。2013年11月，黨的十八屆三中全會提出“改革行政復議體制，健全行政復議案件審理機制，糾正違法或不當行政行為”*《中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會全面深化改革決定(單行本)》，人民出版社2013年版。，從中央到地方，行政復議體制改革已形成廣泛共識，行政復議審理機制的完善成為改革行政復議體制的主要方向。

將各地行政復議委員會試點工作進行對比可知，北京市僅在省一級政府設立行政復議委員會，而貴州省、黑龍江省等省份的行政復議委員會在省級政府及市、縣級政府均有設立。不同于此類推行行政復議委員會試點的路徑，山東省僅在設區(qū)的市級政府、縣級政府設立行政復議委員會作為試點。從2009年開始，山東省在濟南、濰坊、濟寧、臨朐等各地市開始試點進行行政復議體制改革，基本達到預期改革效果。2012年，山東省已基本具備全面推進行政復議委員會試點建設的條件，從而逐步在縣級以上政府設立行政復議委員會。2014年，山東省濟寧市先行探索出復議權集中，復議審理與監(jiān)督模式并行的創(chuàng)新模式，因其在行政復議體制改革中的出色表現(xiàn)，獲得第三屆 “中國法治政府獎”第一名。*谷雨：《濟寧市政府榮獲第三屆“中國法治政府獎”第一名》，http://www.jnnews.tv/news/2014-11/20/cms439268article.shtml，載濟寧新聞網(wǎng)。自2012年起，山東省政府連續(xù)三年將行政復議作為政府法制重點任務進行部署。2015年7月30日，山東省行政復議工作會議暨省政府行政復議委員會第一次全體會議召開，對行政復議體制機制改革再次提出明確要求。到2015年，全省行政復議綜合糾錯率達38.79%，辦理行政應訴案件13546件，*王德全、劉鵬：《山東行政復議體制改革任務基本完成》，http://news.iqilu.com/shandong/yuanchuang/2016/0330/2736474.shtml，載齊魯網(wǎng)。山東省17個設區(qū)地市、137個縣(市、區(qū))集中行政復議職權工作基本完成，省、市、縣三級政府已全部設立行政復議委員會。2016年4月山東省政府法制辦出臺《關于規(guī)范完善集中復議職權有關問題的通知》，除《行政復議法》所規(guī)定的實行垂直領導的行政機關和國家安全機關以外，將我省行政復議權集中至縣級以上人民政府統(tǒng)一行使，省政府各部門、直屬機構以及法律法規(guī)授權組織不再辦理行政復議案件。并且明確了執(zhí)法文書的行政復議告知途徑，要求各級機關及部門確保行政復議申請及時轉(zhuǎn)送，積極做好工作職能承接。這一通知的出臺，象征著今后山東省行政復議工作將全部集中于各級政府，相關部門不再享有行政復議權。

(二)集中行政復議權的模式選擇

行政復議委員會的運行模式基本可以歸納為全部集中、部分集中以及不集中三類，而將行政復議權全部集中至政府行使又有兩種情況：一是將受理、審理、決定復議職能全部集中至政府行使；二是行政復議委員會僅集中行使受理、審查職能，決定權依然屬于各政府部門，僅在某些復議環(huán)節(jié)進行“集中式”改造。*王萬華：《以行政復議權集中行使為基礎重構行政復議體制》，《財經(jīng)法學》2015年第1期。顯然，山東省選擇適用“集中受理、集中審理、集中決定”的“三集中”模式，有效避免了長期漸進改革可能引發(fā)的過渡性問題，有利于復議資源的快速整合，從而最大程度上提高復議工作效率。整體而言，山東省的行政復議權集中工作強調(diào)政府的主導作用，以社會專家意見為輔助，在保障行政復議效率的前提下盡量兼顧公平。

就實踐情況來看，各行政復議委員會的主任委員和副主任委員，一般由設立行政復議委員會的政府領導及其法制機構領導擔任。而其他委員的來源主要包括被集中行政復議權的政府工作部門或直屬機構、所屬政府法制機構，以及人大、律所、高等院校的人員等等。而山東省在各地市試點中，部分行政復議委員會采用無外部委員參與的模式，委員皆由政府工作部門的人員擔任，如臨沂市、平度市等市級政府行政復議委員會。這種委員構成模式與現(xiàn)行制度相比形式上差異不大，限制了委員的知識背景和身份，從一定程度上影響著行政復議委員的客觀性。但是具體到某一行政復議案件時，通過規(guī)定原行政復議機關以外的委員參與審理，可以提高審理結(jié)果的中立性。*潘修文：《論我國行政復議委員會制度的試點改革——基于8省(市)實踐的分析》，上海交通大學2012年碩士學位論文。當然，將來自各政府工作部門的委員納入案件審理之中，對于行政復議委員會案件審理會議專業(yè)性的提升有所助益，相關委員憑借其豐富的行政管理經(jīng)驗，一定程度上提高了處理行政爭議所涉及專門問題的正確率，尤其是在法院較為陌生的行政裁量權行使的方面，同時有利于防止行政機關濫用行政裁量權，保護相對人的合法權利。

其余多數(shù)行政復議委員會采用政府部門委員與外部委員共存的模式，多由政府部門委員主導，外部委員輔助。例如濟南市行政復議委員會共有委員59名，其中包含一般委員56名，由來自市政府工作部門副職領導，法學學者，律師擔任。*濟南市政府行政復議委員會委員名單參見《濟南市人民政府辦公廳關于成立濟南市政府行政復議委員會的通知》(濟政辦字2011〔5〕號)。這種模式將大量各政府部門工作人員吸收至行政復議委員會之中，盡管對具體行政行為所涉及專門問題的深入了解有一定幫助，但也嚴重影響了行政復議委員會的中立性。以鄒城市為例，若由政府工作部門的法制機構人員擔任委員，當其工作部門是原復議機關時，該委員審理案件的做法與現(xiàn)行復議制度無本質(zhì)區(qū)別；當該委員所屬工作部門與被申請人有利益關系時，則必須按照領導指示審理案件。*潘修文：《論我國行政復議委員會制度的試點改革——基于8省(市)實踐的分析》，上海交通大學2012年碩士學位論文。而臨朐縣政府行政復議裁決委員會政府部門委員與外部委員人數(shù)基本持平，委員主要由縣政府原本具有復議權的部門、企業(yè)、律師事務所等推薦的相關領域?qū)＜覍W者組成，其中來自政府及其部門以外的委員比例達43%，由縣政府統(tǒng)一聘任，聘期2年。*參見臨朐縣人民政府工作報告《立足實際 不斷完善 行政復議委員會試點工作不斷完善》，http://www.sd-law.gov.cn/復議論壇/879.htm，載山東省政府法制網(wǎng)。這種模式更有利于發(fā)揮外部委員的平衡作用，同時兼顧了政府部門委員的專業(yè)優(yōu)勢，效果較為理想，已在山東省全省范圍內(nèi)逐步推廣適用。

目前，山東省市、縣兩級已經(jīng)基本實現(xiàn)了行政復議委員會建設以及復議權由政府統(tǒng)一集中行使兩項全覆蓋，省級行政復議委員會建設工作開展較晚，在汲取市、縣級成功經(jīng)驗后也已步入正軌。山東省行政復議委員會屬于省政府內(nèi)設機構，在原有復議辦公室基礎上細化擴充，為了彌補部分地市無外部委員參與模式的缺陷，隨著集中復議權工作的不斷深入開展，山東省的行政復議委員會的形式也不斷改良，復議權的行使不只限于法制辦復議辦公室。由政府、復議機構和相關部門負責人以及專家學者組成的專家咨詢委員會，為復議權的合理行使起到了重要的咨詢和建議作用，既解決了內(nèi)部人員辦案的公正性問題，又提高了辦案專業(yè)化水平。需要明確的是，行政復議并非是一種行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督和糾錯制度，全國各試點成立行政復議委員必須符合中立性、專業(yè)性、公開性要求，在解決行政爭議、維護相對人權益及社會穩(wěn)定方面應有所貢獻。山東省規(guī)定“全面推進行政復議試點工作，依法及時有效化解矛盾糾紛，為保障經(jīng)濟又好又快發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定發(fā)揮更大的作用”*《山東人民政府關于推進行政復議委員會試點工作的意見》(魯政辦發(fā)2012〔2〕號)。，強調(diào)集中行政復議權以化解行政爭議這一功能。

綜上所述，山東省全部集中行政復議權的做法與現(xiàn)有機構設置存在一定沖突，在一定程度上剝奪了行政相對人對于行政復議機關的選擇權，而且此種模式的法律依據(jù)和事實依據(jù)還有待進一步確認。全部集中模式的優(yōu)勢及劣勢都相對突出，山東省作為集中行政復議權的先行者，其做法既有先進之處，同時也存在不妥或風險。如何正確認識其優(yōu)點與不足，并取長補短，將經(jīng)驗推廣至全國行政復議改革，增強集中復議權一系列措施的可行性，是我們目前所要探索的關鍵所在。

二、集中行政復議權的優(yōu)勢

山東省所采用的復議權全部集中模式，在復議組織建設和人員配置方面具有一定優(yōu)越性，緩解了復議管轄權分散引發(fā)的一系列矛盾，有助于行政復議主渠道作用的發(fā)揮。

(一)復議機構合理化

實踐操作中，復議機構需要同時處理大量法制機構的相關事務，兼顧辦理復議案件的職能，這種不合理的職能分配嚴重降低了案件審理質(zhì)量。關于我國目前復議機構的設置，主要存在兩大問題：一是復議機構數(shù)量繁多，二是復議機構獨立性欠缺。隨著復議體制改革的不斷深入以及行政復議委員會制度的逐步完善，山東省復議機構設置日趨合理，體現(xiàn)出機構精簡、獨立、便民的特點。

首先是機構精簡。集中行政復議權使得復議資源配置集中，最大程度上節(jié)省人力物力，提高工作效率。以往的傳統(tǒng)模式中，由于行政復議是行政機關內(nèi)部監(jiān)督機制的重要組成部分，復議權通常由縣級以上政府及相關部門分散行使，行政系統(tǒng)內(nèi)部并不設置專門復議機關，嚴重影響工作效率，導致復議資源配置不合理，不利于行政復議制度發(fā)揮其在化解糾紛方面的優(yōu)越性。整體上看，這樣的行政制度設計可能導致行政資源浪費、復議組織繁雜等問題，不符合行政機關精簡效能的設置原則。全國人大常委會2013年《行政復議法》執(zhí)法檢查報告的統(tǒng)計表明，地方行政復議機關多達30450個，其中部門 27169 個，資源配置效率偏低。自《行政復議法》實施以來，少數(shù)縣市從未辦理復議案件，但每年信訪數(shù)量卻少則三四百件，多達上千件。*參見2013年12月23日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議審議的 《全國人民代表大會常務委員會執(zhí)法檢查組關于檢查 〈中華人民共和國行政復議法〉實施情況的報告》。由此可見，享有復議權的行政主體眾多，從而對各復議機關提出了必須配置專職復議人員的要求。但目前基層復議機構數(shù)量多且分散，人員不足屬于普遍現(xiàn)象。

行政復議權集中對現(xiàn)有復議資源進行優(yōu)化整合，有效緩解了復議資源緊張的問題，而復議審理機構的統(tǒng)一，同時也減少了行政復議部門職能交叉的情況。在這方面可以借鑒國外成功經(jīng)驗，如英國的行政裁判所制度，其將復議案件集中于某一專屬機構審理，有助于達到復議整體效應的最大化。需要明確的是，不同層級的行政復議委員會，可利用的復議資源及所審理案件數(shù)量是不一致的。行政復議委員會所屬的政府級別越高，可能得到人才資源則越多，需要審理的案件數(shù)量卻越小，至于基層政府則恰恰相反，人員少但需求多，案件數(shù)量分配不均。因此基層復議委員會的建設工作是提升復議整體水平的關鍵所在，目前山東省三級行政復議委員會建設較為系統(tǒng)全面，特別是作為試點的基層縣市，行政復議權集中工作頗有成效。

其次是機構獨立。山東省全面建立行政復議委員會，逐步實現(xiàn)各級政府均設立唯一復議機構的目標，將原本分散于各部門的復議權，集中至本級政府統(tǒng)一行使，避免了部門保護的傾向，有利于提升行政復議的中立性及公正性。

《行政復議法》中復議機構作為專門履行復議職能的組織的獨立性未曾明確，僅傳達了復議機構與復議機關法制工作機構在組織上的“同一性”，同時導致辦公經(jīng)費中用于復議工作的經(jīng)費難以落實。*唐璨：《我國行政復議委員會試點的創(chuàng)新與問題》，《國家行政學院學報》2012年第1期。行政復議機構從性質(zhì)上屬于內(nèi)設機構，級別較高的復議機關會設置專門復議機構，而基層往往由法制工作機構充當，地位較低且專業(yè)性較差。從行政復議機關中所派生的復議機構，在干部考核、獎懲等方面，都難免受到行政復議機關主管領導意見的影響。*黃紅星：《對我國現(xiàn)行行政復議體制的兩點反思》，《法學研究》2004年第2期。自我管轄不利于復議工作的公正獨立，容易引發(fā)監(jiān)督不利、程序正義缺失等一系列問題。同時行政復議工作人員難以完全依據(jù)事實及法律開展復議工作，容易被復議機關負責人意志所干擾，缺乏一定的職業(yè)保障。

由于行政復議涉及法律、行政管理等多方面專業(yè)性及技術性問題，因此相關工作由專門裁判機構承擔較為合理。結(jié)合本省實際情況，山東省選擇采用全部集中的行政復議委員會模式。如果復議案件在政府系統(tǒng)中處理分散，勢必為復議人員合理行使復議權設置了障礙，因此案件集中至某一特定機構為中立性的實現(xiàn)提供了必要的基礎和條件。而參考日本、韓國、我國臺灣地區(qū)等地的發(fā)展模式，行政復議委員會的設置旨在將案件審理權集中，同時實現(xiàn)委員和機構人員選聘的制度化管理，中立性問題也一并解決。黃學賢認為，行政復議委員會應當定位于負責復議事務的非常設的內(nèi)設組織，具體負責屬于本級復議機關管轄的案件受理、審查、決定等事項，最后仍以復議機關的名義作出決定。*黃學賢：《關于行政復議委員會的冷思考》，《南京社會科學》2012年第11期?？傮w而言，要保證復議機構具有相對獨立的法律地位，即使仍屬于行政機關的組成部分，但作出復議決定時不應受到行政首長意志的干預。

此外，有的學者主張行政復議委員會由同級人大常委會設立，不隸屬于任何行政機關*張弘：《行政復議機構獨立設置之我見》，《行政論壇》2004年第6期。，這一方案的出發(fā)點是保障行政復議委員會的獨立性，然而這種方案不僅涉及權力體制的結(jié)構性變動，而且與法院的行政糾紛解決職能存在重合，從而導致司法體制更加混亂。一旦脫離行政系統(tǒng)，將難以發(fā)揮其專業(yè)性優(yōu)勢，因此行政復議委員會應當設置在行政復議機關之下，行政復議制度與訴訟制度并存前提下進行適度司法化。

再次是機構便民。行政相對人的法律素養(yǎng)參差不齊，一定數(shù)量的相對人對應當提出復議申請的對口機關及部門認知模糊。在同一案件多個復議機關均有管轄權的情況下，根據(jù)行政復議對本機關及個人的利弊影響，經(jīng)常出現(xiàn)爭搶復議權或推諉責任的情況，使得相對人的權利保護存在一定風險及不便。山東省將行政復議權集中至各級政府統(tǒng)一行使，實現(xiàn)委員會審理行政復議案件，繁瑣的行政復議程序得到簡化，極大方便了相對人行使復議權的形式。此外在完善行政復議委員會的便民制度方面，可以參考他國的一些人性化設置，例如英國行政裁決所制度對于便民具有明確規(guī)定，如對于路途遙遠而又沒有經(jīng)濟能力的相對人，可以提供必要的路費；裁判所應設置面向相對人的休息場所等。*付立坤：《昆明市集中行政復議權實踐研究》，云南大學2014年公共管理專業(yè)碩士學位論文，第12頁。

(二)復議人員職業(yè)化

關于行政復議工作人員的任職標準，目前沒有任何規(guī)范作出明確要求，多數(shù)基層復議機關由一般工作人員兼任，缺乏處理復議案件的專門法律知識。行政復議工作人員人數(shù)偏少，作為法制辦的下設部門，復議機構人員配備受制于嚴格的編制限制，造成有案無人辦，或者難以保證辦案質(zhì)量。而且復議工作人員任職條件的規(guī)定模糊，導致復議工作的人員準入門檻過低，從而引發(fā)諸多問題：一是專業(yè)素養(yǎng)欠缺，基層復議工作人員普遍缺乏法律培訓的經(jīng)歷，部分基層法制工作機構僅由一般行政人員代為行使復議職能，專業(yè)性嚴重不足，案件審理質(zhì)量自然難與法院相提并論。二是人員流動性大，更有甚者并未對法制工作機構及人員進行編制設置和管理，當產(chǎn)生復議案件時臨時抽調(diào)其他機構人員辦理，復議人員并不固定。此外由于復議部門地位較低，工作繁重，導致復議工作人員人才流失現(xiàn)象嚴重，難以培養(yǎng)能夠長期從事復議工作的隊伍。三是審理形式單一，雖然相關法律規(guī)定，當復議機構認為必要或申請人提出要求時可以啟動調(diào)查程序，但實踐中復議機構大多選擇書面審理，從而導致部分復議最終流于形式，處理復議案件的人員缺乏正是主要原因。

針對上述問題，行政復議人員必須統(tǒng)一精簡，在集中復議權的同時著手人員職業(yè)化建設。參考域外相關經(jīng)驗，設立由專業(yè)人員負責的行政爭議裁判機構是各國普遍采用的方式，如韓國設立行政審判委員會、英國設立行政裁判所等，根據(jù)層級不同對其任職人員的行政經(jīng)驗和法律專業(yè)素養(yǎng)，以及各級行政審判委員會的任期、身份保障等法律都有明文規(guī)定，這些復議機構專司復議職責，人員固定。*沈?？。骸缎姓妥h委員會體制的實踐與制度構建》，《政治與法律》2011年第9期。再比如美國專門設置行政法法官，由文官事務委員會統(tǒng)一管理，獨立于所屬行政機關。山東省在集中行政復議權改革中，關于復議委員會成員的選擇，關鍵在于如何平衡人員專業(yè)性及人員中立性的關系，充分發(fā)揮政府行政工作人員和社會人士的各自優(yōu)勢，并且抑制偏重一方可能引發(fā)的風險和問題。政府工作人員具有豐富的實際工作經(jīng)驗，對行政復議的相關事項認知全面，保證了工作效率。但政府內(nèi)部人員在處理行政復議的公正性和中立性上容易產(chǎn)生一定質(zhì)疑，缺乏有力的監(jiān)督途徑。而學者、律師等相關專家在學術理論層面對行政復議有清晰準確的認識，相對客觀公正，但實際處理問題的經(jīng)驗不足，處理意見可能不符合現(xiàn)實需求。因此，山東省通過行政復議委員會這一形式，不但保留政府、復議機構和相關部門負責人作為重要組成部分，充分發(fā)揮人員專業(yè)性的優(yōu)勢，而且吸收專家學者等社會相關從業(yè)人士，確保復議人員的中立性，逐步形成專門從事行政復議工作的人才隊伍，有利于維持穩(wěn)定的成員結(jié)構，并且根據(jù)法律政策的修改變動對專門人員進行及時培訓，達到專業(yè)知識過硬和實踐經(jīng)驗豐富的雙重要求，使行政復議人員的專業(yè)性在處理行政爭議中發(fā)揮有效作用。

(三)復議功效擴大化

我國目前的行政復議體制尚有諸多缺陷，導致行政復議難以充分發(fā)揮其制度優(yōu)勢，復議管轄權過于分散是最主要的原因之一，并因此引發(fā)復議機構審理缺乏中立性、公信力不足等一系列問題。因此集中行政復議權是解決這一問題的必然選擇，全部集中模式對于提升行政復議功效更是作用明顯。

山東省在集中行政復議權工作中注重協(xié)調(diào)聯(lián)動，將行政復議工作納入社會治理體系，各地行政復議機關普遍建立與同級法院聯(lián)席會議制度，建立與信訪部門的配合銜接機制，形成解決行政爭議的工作合力，突出行政復議解決糾紛的優(yōu)勢。集中行政復議權不僅增強了行政復議化解社會矛盾的功效，也有助于提高行政復議的執(zhí)行力。復議受案率大幅度上升，行政復議逐漸成為主要的行政救濟渠道，同級人民法院受理的案件數(shù)有所下降。山東省開展試點工作之后，特別是集中行政復議權以來，各試點地方的案件數(shù)量平均提高一倍以上。2012年，全省新收行政復議數(shù)量比2008年增加近1倍。以濟寧市為例，2011年4月成立行政復議委員會到2012年底，共收到復議申請1072件，受理869件，同比增長近6倍，行政復議案件與訴訟、信訪案件數(shù)量比由之前的1:3:21，變?yōu)?:0.1:2.45，“大信訪、中訴訟、小復議”的化解行政爭議的格局逐步改變。*山東省人民政府法制辦公室：《關于行政復議體制改革情況的調(diào)研報告》，2013年10月。除此之外，行政復議委員會模式引入學者、律師等外部力量參與案件審理，降低社會公眾對行政復議決定的質(zhì)疑，行政復議的公信力得以提升，因案件處理結(jié)果不滿而上訪、起訴的情況也得到緩解。

三、集中行政復議權的潛在風險

全部集中模式優(yōu)勢明顯，但其中不足與漏洞也顯而易見的。雖然目前山東省行政復議權集中工作成效顯著，也不能忽視在法理及實踐層面存在諸多不合理、不完善之處，這些潛在風險極可能在復議體制改革進一步深入時爆發(fā)，從而成為此項改革合法性、可行性的阻礙，需要對其有正確認識，及時修正防患于未然。

(一)法律依據(jù)的欠缺

國務院法制辦2008 年關于開展行政復議委員會試點工作的通知中，明確指出依法實施的原則，但是我國行政復議委員會試點工作目前并不存在嚴格的法律依據(jù)，僅為政策性的指導，相關法律法規(guī)尚未進行相應修訂?！缎姓妥h法》第12-15條以及《行政復議實施條例》第23-25條明確規(guī)定了享有行政復議權的主體，確定了以選擇管轄為主的混合管轄模式，根據(jù) 《行政復議法》 的規(guī)定，復議審理權理應由各法定復議機關的復議機構分別行使。

除了山東省以外，各地行政復議委員會的設立依據(jù)，僅為國務院法制辦所發(fā)布的《國務院法制辦公室關于在部分省、直轄市開展行政復議委員會試點工作的通知》。而山東省針對這種制度障礙，采取了一系列地方立法措施，以省人大常委會制定地方性法規(guī)的方式，授予省政府批準市、縣政府集中行使復議職權的權利。在行政復議委員會試點工作中，山東省是全國唯一得到地方性法規(guī)授權的省份，2009年《山東省行政復議條例》的修訂，為行政復議體制改革提供了地方性法規(guī)依據(jù)，其中第6條第2款明確指出“經(jīng)省人民政府批準，設區(qū)的市、縣(市、區(qū))政府可以集中行使行政復議權”。經(jīng)批準濟寧等試點市的復議權集中工作已基本完成；而作為省政府深化經(jīng)濟體制綜合配套改革的試點單位，濰坊市也實現(xiàn)了行政復議權的相對集中。

各級行政機關的復議審理權集中至政府統(tǒng)一行使，使得縱向上行政主管部門的原有權力不復存在，從而行政復議審理權主體的產(chǎn)生重大改變，在最高權力機關沒有立法或者授權決定的情況下，限制權利的做法理應是違法的，此種復議管轄制度是否成立尚且存疑。因此有關試點地方僅僅集中復議審理權，而復議決定仍以法定復議機關名義分別作出，也正是出于這方面顧慮。*唐璨：《我國行政復議委員會試點的創(chuàng)新與問題》，《國家行政學院學報》2012年第1期。嚴格意義上，如果 《行政復議法》未正式修改，依然保留分散復議體制，行政復議權的集中行使僅能限制在案件受理、調(diào)查、審議等權限之內(nèi)。除非《行政復議法》進行修訂，以集中行政復議權體制代替目前的分散復議機制，才可以由政府作為行政復議機關作出復議決定。

現(xiàn)今山東省將行政復議權統(tǒng)一交由各級政府行使的行為，是否違背了當前法律的規(guī)定？自行修改地方性法律作為依據(jù)，與目前上位法相沖突，顯然不符合依法行政的原則，但其他試點地區(qū)僅依據(jù)政策指導進行行政復議權集中工作的做法，在行為合法性上同樣存在問題。鑒于法律的修改格外慎重，要經(jīng)歷各級試點根據(jù)實施效果才能進一步修改完善，那么本省行政復議條例應當及時修改以滿足實際需要，從實際操作角度也有一定道理。近年來，山東省的行政復議體制改革成效顯著，得到全國人大常委會行政復議法執(zhí)法檢查組及國務院法制辦的認可。2015年《法治政府建設實施綱要(2015年-2020年)》提出“完善行政復議制度改革行政復議體制，積極探索整合地方行政復議職責”，說明此種改革作法已經(jīng)上升至中央層面，改革方向、思路及目標符合國務院的要求。當然，從理論上有力的法律依據(jù)是執(zhí)法的必然要求，因此《行政復議法》的修改已經(jīng)列入全國人大常委會的立法計劃，待國家修法結(jié)束后，山東省也應當總結(jié)近年來實施經(jīng)驗，進行《山東省行政復議條例》的修訂完善，使其成為為復議體制改革提供有力保障的地方性法規(guī)。此外，目前《條例》作為山東省各級行政復議機關辦案依據(jù)及法院行政審判依據(jù)，實際工作中各方對事實認定、證據(jù)使用等方面的理解不完全一致，需要進一步加強溝通，實現(xiàn)行政復議和行政訴訟的有效銜接。

(二)復議體系的不成熟

在全國范圍內(nèi)，山東省的行政復議體制改革無疑處于領先地位，在行政復議權集中方面為其他地區(qū)提供了可參考的改革模式，但在復議體系的構建上，仍然存在一些需要進一步解決并完善的問題，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，與選擇管轄模式相比，將行政復議權集中至各級政府統(tǒng)一行使，當處理涉及各部門具體事項的復議案件時，可能會產(chǎn)生經(jīng)驗缺乏和專業(yè)性不足等問題，初期勢必會影響處理復議案件的準確性及效率。此外行政復議人員在辦案過程中會積累各自領域的辦案經(jīng)驗，但由于行政復議人員僅服務于各自所屬的復議機關，這些辦案經(jīng)驗也因此分散，難以通過系統(tǒng)歸納總結(jié)形成具有廣泛適用價值的制度性建設經(jīng)驗。其次，承擔行政復議職責的復議機構力量不均衡。特別是縣一級，法制機構普遍設在政府辦公室或其他機構內(nèi)，也沒有專職復議工作人員，部分縣級政府不能保障2人辦案的要求，缺乏獨立性和專業(yè)性。再次，行政復議委員會的試點工作盡管已開展多年，但仍然沒有健全和完善配套的法律保障制度和措施。一是在法律上尚未明晰復議委員會的法律定位，二是復議委員會委員的遴選標準等制度需要進一步明確，三是缺乏明確的復議委員會受案范圍。最后，行政復議委員會機制未完全統(tǒng)一，各地委員會設立形式各異，山東省將其定位為議決機構，但個別地市的行政復議委員會目前僅能發(fā)揮議事協(xié)調(diào)機構的功能，復議專業(yè)化程度不高，缺乏固定的審理標準。省級設立行政復議委員會時間較短，對下級委員會的指導監(jiān)督作用較為有限。

因此，針對目前行政復議體制的缺陷，省政府行政復議委員會的建設顯得尤為重要，不但有助于確立較為明確的復議審理標準，推動運行模式及運行規(guī)則的統(tǒng)一，同時對各地市行政復議委員會的運行起到有效的引導和監(jiān)督作用。此外復議案件多集中于基層，必須盡快完善基層政府的集中復議權工作的開展，加強法制機構建設及人員培養(yǎng)。

(三)行政相對人的權利限制

《行政復議法》對行政復議機構的設置確定了行政復議的申請人選擇管轄模式。對于非垂直領導的行政機關，一級政府和其上級行政機關均可以作為復議機關，由誰管轄是行政復議申請人的自愿選擇的結(jié)果。原本相對人可以根據(jù)自身情況或信任程度選擇復議機關，而山東省將行政復議權強制集中至政府統(tǒng)一行使，間接剝奪了相對人選擇復議機關的權利，顯然與行政法保護相對人權益的立法初衷相違背。在相關法律并未修訂的情況下，是否會造成對行政復議申請權的不合理限制，甚至可能引發(fā)權利濫用？

此外，行政相對人如若不能及時知曉本省關于行政復議改革的一系列規(guī)定，可能會導致選擇復議機關時出現(xiàn)偏差，從而給相對人的權益維護帶來不便。為了解決此類問題，山東省各執(zhí)法機構需要對行政執(zhí)法文書進行修改，統(tǒng)一文書中所告知的復議救濟途徑。各級政府與部門之間的銜接過渡工作也非常重要，對行政相對人的復議請求應及時轉(zhuǎn)送，并通知申請人轉(zhuǎn)送相關事宜。

四、結(jié)語

行政復議體制改革是發(fā)揮行政復議化解行政爭議主渠道作用的要求，而行政復議權的集中正是改革的關鍵所在，而行政復議委員會的創(chuàng)立與發(fā)展為其提供了重要的組織支持。縱觀2008年以來全國復議體制改革以及各地行政復議委員會試點工作的開展，集中行政復議權的必要性和重要性毋需多言，這也是復議體制改革的必然要求。目前改革需要解決的主要問題，是集中行政復議權的模式選擇，探究如何使其更具可行性，以形成某種可以廣泛借鑒的合理模式。

山東省作為全國試點工作的先行者，采用行政復議權完全集中模式，實際上取消了除《行政復議法》規(guī)定的海關、金融、國稅、外匯管理等實行垂直領導的行政機關和國家安全機關以外，其他各政府部門的行政復議權。在行政復議委員會的功能定位上，將其作為政府內(nèi)部的議決機關，由政府行政人員主導，同時吸收社會各界相關專業(yè)人士組成。但在部分地市也存在委員會僅發(fā)揮咨詢功效，或僅由行政工作人員組成的情況，尚未實現(xiàn)復議體制的完全統(tǒng)一。這種模式有效避免了部分改革過渡性問題，對完善行政復議組織及人員建設、充分發(fā)揮行政復議功效有著明顯優(yōu)勢。但同時山東省在僅有政策指導相關法律尚未修改的情況下，先行通過修訂《山東省行政復議條例》這一地方性法規(guī)，賦予各地政府集中復議權統(tǒng)一行使的權利，間接剝奪了行政相對人復議申請選擇權，有與上位法沖突的嫌疑。并且在行政復議體制的建設上還存在諸多漏洞，個別基層行政復議委員會在組織建設、人員配備、審理標準上仍不健全。各地選擇適用的集中模式雖不一致，但復議工作發(fā)展不平衡、行政復議委員會運行機制不統(tǒng)一、管轄體制不順暢等一系列山東省復議體制改革中暴露的問題，普遍存在于全國各地的試點工作中。如何選擇復議權集中模式，各地應當根據(jù)實際情況進行合理選擇，目前沒有絕對正確的模式可以推廣至全國適用。但當復議體制改革逐步進入成熟階段時，全部集中模式應當是最終選擇。

因此，在全國行政復議體制改革開展工作中，應當吸取山東省集中復議權改革中的成功經(jīng)驗，認清其存在的風險與問題。針對目前改革現(xiàn)狀，最關鍵的是盡快修改及完善行政復議相關法律，使其具備嚴格的法律依據(jù)，集中行政復議權這一行為才具有充分的合法性及合理性。在此基礎上各級政府應全面成立行政復議委員會，明確委員的遴選條件，制定統(tǒng)一適用的受案及審理標準。同時還應創(chuàng)新行政復議工作機制，加強政府法制機構隊伍建設，使行政復議這一途徑實現(xiàn)其應有價值。