袁曙光

(濟(jì)南大學(xué) 政法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250021)

自1881年11月17日德皇威兼一世接受時(shí)任首相俾斯麥的建議發(fā)布“帝國(guó)詔書”、實(shí)施社會(huì)保險(xiǎn)以來，現(xiàn)代意義的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)過130多年的發(fā)展，組織機(jī)理和制度體系已相當(dāng)成熟。我國(guó)真正意義上的社會(huì)保險(xiǎn)制度始于1986年，作為國(guó)營(yíng)企業(yè)勞動(dòng)用工制度改革的配套措施而實(shí)施*1986年《國(guó)務(wù)院關(guān)于發(fā)布改革勞動(dòng)制度四個(gè)規(guī)定的通知》第4條規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位今后招用工人，應(yīng)當(dāng)比照《國(guó)營(yíng)企業(yè)實(shí)行勞動(dòng)合同制暫行規(guī)定》和《國(guó)營(yíng)企業(yè)招用工人暫行規(guī)定》執(zhí)行，合同制工人的養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)基金的來源，機(jī)關(guān)從行政費(fèi)中列支，事業(yè)單位從事業(yè)費(fèi)中列支?！弊源?，我國(guó)(機(jī)關(guān)、事業(yè)單位除外)開始實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)制度。參見曹洋：《我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)經(jīng)辦的現(xiàn)狀、問題與對(duì)策》，《中國(guó)勞動(dòng)》2015年第4期。，比社會(huì)保險(xiǎn)的發(fā)源地——德國(guó)晚了100多年?！懊總€(gè)社會(huì)的法律在實(shí)質(zhì)上都面臨同樣的問題，但是各種不同的法律制度以極不相同的方法解決這些問題，雖然最終的結(jié)果是相同的。”*[德]K·茨威格特、H·克茨：《比較法總論》，潘漢典等譯，法律出版社2003年版，第47頁。因此，對(duì)于后發(fā)型國(guó)家，制度的比較和借鑒便成為探索社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)、改革和發(fā)展的便捷路徑。

一、社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)類型化之樣本選擇

社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是由國(guó)家指定的、依法負(fù)責(zé)社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)和管理事務(wù)的機(jī)構(gòu)。*據(jù)社會(huì)保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的界定方式解釋。郭靜：《社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的發(fā)展特點(diǎn)及趨勢(shì)——社會(huì)保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)國(guó)際比較之二》，《中國(guó)社會(huì)保障》2011年第2期。由于私法和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不能自動(dòng)消除貧困、失業(yè)、貧富分化等現(xiàn)象，不能自發(fā)地實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正，必須由國(guó)家介入才能解決，由此催生了社會(huì)法“國(guó)家干預(yù)與私法自治相結(jié)合”的法律機(jī)制。*余少祥:《社會(huì)法上的積極國(guó)家及其法理分析》，《江淮論壇》2017年第3期。但基于對(duì)于國(guó)家干預(yù)與私法自治的認(rèn)識(shí)差異，不同的社會(huì)保障模式下，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的設(shè)置并不相同?，F(xiàn)有的研究顯示，關(guān)于國(guó)際社會(huì)保障模式主要有兩種代表性的分類：一是從社保模式入手，認(rèn)為國(guó)外社保模式主要分為四類，即以英國(guó)、美國(guó)和北歐國(guó)家為代表的國(guó)家保障模式，以德國(guó)和法國(guó)為代表的社會(huì)互濟(jì)模式，以新加坡和智利為代表的強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄積累模式以及現(xiàn)今各國(guó)通過多種支柱組合和多層責(zé)任疊加而形成的以一種模式為主、多種模式為輔的混合模式。*周弘：《國(guó)外社保模式探討》，《黨政干部文摘》2009年第7期；周弘：《國(guó)外現(xiàn)代社會(huì)保障制度面面觀》，《求是》2009年第22期。二是從社保經(jīng)辦管理組織體系入手，有三種不同分類：一是以英國(guó)、美國(guó)、日本和北歐國(guó)家等為代表的政府直接管理型、以德國(guó)和法國(guó)為代表的半官方自治管理型以及以新加坡、智利、印度等國(guó)家為代表的商業(yè)保險(xiǎn)管理型；*郭靜：《社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的發(fā)展特點(diǎn)及趨勢(shì)——社會(huì)保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)國(guó)際比較之二》，《中國(guó)社會(huì)保障》2011年第2期。二是以英美為代表的“統(tǒng)一模式”、以法德為代表的“自治模式”和以智利為代表的“公司模式”；*鄭秉文：《中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)體系的現(xiàn)狀、問題及改革思路》，《中國(guó)人口科學(xué)》2013年第6期。三是以英美為代表的政府直接管理模式、以德法為代表的社會(huì)自治管理模式和以智利為代表的商業(yè)化市場(chǎng)運(yùn)作模式。*胡曉義：《社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦管理》，中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社2011年版，第15頁。

其實(shí)，兩種分類并無本質(zhì)區(qū)別，只是側(cè)重點(diǎn)不同而已，前者側(cè)重社保模式的宏觀架構(gòu)，后者具體到社保服務(wù)的經(jīng)辦管理。盡管二者形式不同，但實(shí)質(zhì)基本一致。國(guó)家保障模式基本與政府直接管理型契合，社會(huì)互濟(jì)模式與半官方自治管理型、強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄模式與商業(yè)保險(xiǎn)管理型也是如此。鑒于社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)往往即是社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦管理服務(wù)的實(shí)際主體，因此本文以第二種分類方式作為社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)類型化分析的基礎(chǔ)和依據(jù)。

分類的依據(jù)確定以后，代表國(guó)家會(huì)隨之考量。基于國(guó)情差異，即使是社保管理組織體系相同的國(guó)家，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的設(shè)置及運(yùn)行也會(huì)出現(xiàn)許多不同，更何況一國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦管理組織體系還會(huì)隨著國(guó)情變化和社會(huì)保險(xiǎn)制度的改革發(fā)展而不斷發(fā)展變化，所以，典型國(guó)家的選擇以目前國(guó)際社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域特點(diǎn)突出、績(jī)效顯著的德國(guó)、美國(guó)和智利為主。德國(guó)是俾斯麥模式的發(fā)源地，其社會(huì)保險(xiǎn)模式既是機(jī)制模式*關(guān)于機(jī)制模式和補(bǔ)救模式的闡釋可參見周弘：《社會(huì)福利制度的理論框架》，《中國(guó)人口科學(xué)》2001年第4期。和保險(xiǎn)模式的鼻祖，也是半官方自治管理型的源頭和模板。美國(guó)是最早對(duì)社會(huì)保障制度進(jìn)行統(tǒng)一立法的國(guó)家，受自由主義的影響比較深厚，是集散結(jié)合管理模式的典型代表國(guó)家*鄧大松、丁怡：《國(guó)際社會(huì)保障管理模式比較及對(duì)中國(guó)的啟示》，《社會(huì)保障研究》2012年第6期。，其老年、遺囑和失能保險(xiǎn)由社會(huì)保障署通過區(qū)域項(xiàng)目中心、地區(qū)辦事處和分支機(jī)構(gòu)管理運(yùn)營(yíng)，政府直接管理的特色明顯。英國(guó)是貝弗里奇模式的代表國(guó)家，一直采取補(bǔ)救式的社會(huì)保險(xiǎn)制度，其政府直接管理體制與美國(guó)相較存在不同。兩國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)同樣是由官營(yíng)或公營(yíng)系統(tǒng)組織實(shí)施，但美國(guó)采取的是政府社會(huì)保障管理部門直接經(jīng)辦的“上管下辦”模式，而英國(guó)實(shí)施的則是在政府社會(huì)保障管理部門之外另行設(shè)置獨(dú)立的社會(huì)保障實(shí)施系統(tǒng)專門經(jīng)辦的“管辦分離”模式。*鄭功成：《社會(huì)保障學(xué)——理念、制度、實(shí)踐與思辨》，商務(wù)印書館2000年版，第455-456頁。為力求論證的周延，此處選取美國(guó)作為政府直接管理型的代表國(guó)家。20世紀(jì)80年代，智利的養(yǎng)老保險(xiǎn)私有化改革是世界社會(huì)保障史上的重要變革，直接挑戰(zhàn)著傳統(tǒng)的社會(huì)保險(xiǎn)理念，最終開啟并成為拉美模式的典型。因此，本文的研究樣本為半官方自治管理型的德國(guó)、政府直接管理型的美國(guó)和商業(yè)保險(xiǎn)管理型的智利。

二、社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之主體定位

(一)公法社團(tuán)法人：德國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)基金會(huì)

德國(guó)作為現(xiàn)代社會(huì)保險(xiǎn)的首創(chuàng)國(guó)家，雇主和雇員共同繳費(fèi)、自治管理和統(tǒng)一費(fèi)率是其制度的顯著特征。由雇主和雇員代表(部分情況下有社會(huì)人士組成的外部代表或政府代表)組成的自治團(tuán)體——社會(huì)保險(xiǎn)基金會(huì)在政府的監(jiān)督下對(duì)所有法定事務(wù)全權(quán)負(fù)責(zé)，包括對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金負(fù)完全責(zé)任。這種自治管理模式可以幫助政府從繁雜的社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)和沉重的社會(huì)保險(xiǎn)基金責(zé)任中解脫出來，專職其他社會(huì)管理事務(wù)。

社會(huì)保險(xiǎn)基金會(huì)是實(shí)行自治管理的公法人主體?！啊ㄈ恕莻€(gè)集合性概念。德國(guó)行政法學(xué)界將公營(yíng)造物、公法上之社團(tuán)法人、公法上之財(cái)團(tuán)法人并稱為‘公法人’?！?翁岳生：《行政法(上)》，中國(guó)法制出版社2009年版，第346頁。我國(guó)學(xué)者也把德國(guó)行政法中的公法人分為公法社團(tuán)、公共營(yíng)造物、公法財(cái)團(tuán)三類，公法社團(tuán)又分為地域團(tuán)體、身份團(tuán)體、聯(lián)合團(tuán)體和其他團(tuán)體，法定年金保險(xiǎn)營(yíng)運(yùn)機(jī)構(gòu)是具自治性質(zhì)的公法社團(tuán)法人。李洪雷：《德國(guó)行政法學(xué)中行政主體概念的探討》，《行政法學(xué)研究》2000年第1期。公法上之社團(tuán)法人，又稱公法社團(tuán)，“亦稱公法團(tuán)體，系指國(guó)家所創(chuàng)設(shè)，由成員構(gòu)成，具有權(quán)利能力，但不受成員變動(dòng)影響之高權(quán)行政主體”*陳敏：《行政法總論(第七版)》，新學(xué)林出版有限公司2011年版，第972頁。。在德國(guó)行政法話語體系下，公法社團(tuán)法人是其行政主體范疇體系中的一員。德國(guó)行政法學(xué)者將行政主體分為國(guó)家、公法人、具有部分權(quán)利能力的行政單位、被授權(quán)人、關(guān)于“私法組織的行政主體”及關(guān)于作為行政主體的人民六類。公法社團(tuán)由相關(guān)成員組成，基于法律規(guī)定取得公法人資格，在法律授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行自治，享有職權(quán)、組織及人事方面的自主權(quán)。公法社團(tuán)具有五大特征：一是依公法設(shè)立，即其設(shè)立“不是由私人自發(fā)成立，而是通過公權(quán)力行為，尤其是法律或者根據(jù)法律授權(quán)作出的公權(quán)性法律行為(條例、規(guī)章或者行政行為)成立”*[德]漢斯·J.沃爾夫、奧托·巴霍夫、羅爾夫·施托貝爾：《行政法》，高家偉譯，商務(wù)印書館2007年版，第218頁。。這意味著公法社團(tuán)是行使統(tǒng)治權(quán)的主體，享有公權(quán)力，能夠以自己的名義獨(dú)立地承擔(dān)公法上的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任。因此，任何公法社團(tuán)在作出執(zhí)行其任務(wù)的法律行為時(shí)，可自主決定，無需法律專門授權(quán)。二是社員團(tuán)體。公法社團(tuán)由其社員組成，社員通常借助繳費(fèi)獲得對(duì)其團(tuán)體事務(wù)(組織人事管理、職權(quán)事項(xiàng)、財(cái)政收支等方面)的民主參與權(quán)和選擇決定權(quán)。公法社團(tuán)雖然依據(jù)公權(quán)設(shè)立，但是代表著團(tuán)體成員的利益，“公法團(tuán)體客觀上代表或者反映私人利益，并不改變有關(guān)團(tuán)體的公法地位及其執(zhí)行任務(wù)的公法性質(zhì)”*[德]漢斯·J.沃爾夫、奧托·巴霍夫、羅爾夫·施托貝爾：《行政法》，高家偉譯，商務(wù)印書館2007年版，第219頁。。三是自治行政。社團(tuán)成員能夠依據(jù)民主的要求根據(jù)自己的意愿就法定范圍內(nèi)的團(tuán)體事務(wù)進(jìn)行參與、管理和控制，其中，能夠制定對(duì)社團(tuán)成員具有法律拘束力的自治規(guī)章是公法社團(tuán)自治權(quán)的集中體現(xiàn)。自治管理是德國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度的獨(dú)特之處。1951年2月22日，《自治法》頒布，所有社會(huì)保險(xiǎn)基金被強(qiáng)制實(shí)行自治。1953年，被保險(xiǎn)人及其雇主開始能夠自由地投票選舉自己的代表。自治管理在德國(guó)擁有深厚的根基，自治管理的淵源可以追溯至中世紀(jì)初期，而1808年的《普魯士城市法令》通常被視為現(xiàn)代自治行政的發(fā)端。*Michael Stolleis, “Origins of the German Welfare State: Social Policy in Germany to 1945”, Springer-Verlag Berlin Heidelberg, 2013, p65.隨著資本主義的發(fā)展，國(guó)家的行政事務(wù)逐漸增多，增多的行政事務(wù)逐步由自治行政主體執(zhí)行，致使自治行政領(lǐng)域由區(qū)域性的公法社團(tuán)不斷擴(kuò)充至社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域及職業(yè)性的身份團(tuán)體領(lǐng)域。為避免自治行政領(lǐng)域的擴(kuò)大促使過度分權(quán)，從而導(dǎo)致國(guó)家分裂的危險(xiǎn)，最后它被納入國(guó)家行政的范疇，稱為間接國(guó)家行政，受到法律保留原則的約束并接受國(guó)家的監(jiān)督。*李洪雷：《德國(guó)行政法學(xué)中行政主體概念的探討》，《行政法學(xué)研究》2000年第1期。四是接受國(guó)家的外部監(jiān)督。由于自治行政涉及國(guó)家統(tǒng)治權(quán)的分權(quán)，相對(duì)于部委行政來說，其自身的獨(dú)立性意味著一定程度上擺脫了國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，因此需要通過規(guī)范控制和組織控制加強(qiáng)外部監(jiān)督。規(guī)范控制的強(qiáng)弱主要取決于自治行政獨(dú)立性的目的，如果自治行政的存在是為了執(zhí)行特定的目的(多數(shù)給付行政都是如此)，那么應(yīng)當(dāng)選擇比較細(xì)致的規(guī)范控制；如果是為了利用組織的專業(yè)知識(shí)，規(guī)范控制的細(xì)致程度應(yīng)當(dāng)?shù)鸵恍?[德]漢斯·J.沃爾夫、奧托·巴霍夫、羅爾夫·施托貝爾：《行政法》，高家偉譯，商務(wù)印書館2007年版，第213頁。組織控制往往借助于外部的法律監(jiān)督和行業(yè)監(jiān)督，還體現(xiàn)于一定的人事控制，即公法社團(tuán)“所任用人員于一定范圍內(nèi)必須是公務(wù)員，而不得全為無任用資格之雇員”*翁岳生：《行政法(上)》，中國(guó)法制出版社2009年版，第346頁。。五是作成行政處分。公法社團(tuán)在作出行政決定時(shí)必須遵循行政程序法，其個(gè)案處置且產(chǎn)生外部效果的行為構(gòu)成行政處分，相對(duì)人可對(duì)其提起行政訴訟。*翁岳生：《行政法(上)》，中國(guó)法制出版社2009年版，第346頁。

公法社團(tuán)法人可以進(jìn)一步區(qū)分為地域性公法社團(tuán)法人和身份性公法社團(tuán)法人。地域性公法社團(tuán)法人是指“縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，另外也包括地方自治團(tuán)體間就某項(xiàng)業(yè)務(wù)之辦理而共同組成之‘目的事業(yè)公法人’”*翁岳生：《行政法(上)》，中國(guó)法制出版社2009年版，第347頁。；身份性公法社團(tuán)法人是指由具有某種特定職業(yè)、身份或有共同理念或利害關(guān)系的人，依據(jù)法律規(guī)定組成的公法社團(tuán)法人，以同業(yè)公會(huì)最為常見。*李洪雷：《德國(guó)行政法學(xué)中行政主體概念的探討》，《行政法學(xué)研究》2000年第1期。在德國(guó)，各類社會(huì)保險(xiǎn)基金會(huì)屬于身份性公法社團(tuán)法人。

(二)行政機(jī)關(guān)：美國(guó)的社會(huì)保障總署

美國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)制度實(shí)行分級(jí)分類管理，有強(qiáng)制性社會(huì)保險(xiǎn)與自愿性社會(huì)保險(xiǎn)、政府直接經(jīng)營(yíng)和商業(yè)化、聯(lián)邦政府經(jīng)營(yíng)和州政府經(jīng)營(yíng)之分。此處僅以聯(lián)邦政府實(shí)施垂直經(jīng)營(yíng)管理的強(qiáng)制性保險(xiǎn)——老年、遺囑和失能保險(xiǎn)為代表展開分析。

老年、遺囑和失能保險(xiǎn)由社會(huì)保障署通過區(qū)域項(xiàng)目中心、地區(qū)辦事處和地區(qū)保障局管理運(yùn)營(yíng)。社會(huì)保障署是一個(gè)擁有近60000名員工的龐大機(jī)構(gòu)，總部設(shè)在馬里蘭州的巴爾的摩，主要由各地域組織實(shí)施業(yè)務(wù)，共包括10個(gè)地區(qū)局、6個(gè)處理中心、近1230個(gè)地區(qū)辦事處，總部還設(shè)有2個(gè)輔助處理中心。*“ Organization Structure of The Social Security Administration”，http://www.ssa.gov/org/index.htm,訪問時(shí)間：2015年8月31日。

社會(huì)保障署是政府的行政執(zhí)行機(jī)關(guān)，是獨(dú)立的行政部門，主要負(fù)責(zé)老年、遺囑和失能保險(xiǎn)計(jì)劃和附加保障收入計(jì)劃。社會(huì)保障署實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，社會(huì)保障署署長(zhǎng)是最高行政長(zhǎng)官，經(jīng)參議院建議提名和同意，由總統(tǒng)任命，任期6年。社會(huì)保障署署長(zhǎng)對(duì)社會(huì)保障署的社會(huì)保障事務(wù)和全體職員全權(quán)負(fù)責(zé)。社會(huì)保障署負(fù)責(zé)驗(yàn)證申請(qǐng)人身份，發(fā)放社會(huì)保障號(hào)碼；審核、建立及維護(hù)申請(qǐng)人收入記錄；按時(shí)發(fā)放社會(huì)保險(xiǎn)待遇；核實(shí)證據(jù)，裁決爭(zhēng)議等。*“Federal social security laws: selected statutes and regulations”, 2011 Edition, West Pub. Co. 2011，pp.1451-1467.

(三)公司法人：智利的養(yǎng)老金管理公司

智利的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度創(chuàng)建于1925年。傳統(tǒng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制，覆蓋人群廣泛(70%以上)，后因條塊分割嚴(yán)重，制度運(yùn)行成本高、效率低，貢獻(xiàn)與待遇不對(duì)等等問題逐步陷入危機(jī)。*Gregory J. Buchholz, Alberto Coustasse, Patricio Silva and Peter Hilsenrath, “the Chilean Pension System at 25 Years: the Evolution of a Revolution”, Journal of Economic Issues,42(3),2008，p.636.20世紀(jì)70年代，軍政府上臺(tái)后，開始推崇自由的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)政策，對(duì)養(yǎng)老金制度進(jìn)行私有化改革，由現(xiàn)收現(xiàn)付式的收益確定型模式轉(zhuǎn)為強(qiáng)制積累式的繳費(fèi)確定型模式，并創(chuàng)立養(yǎng)老金個(gè)人賬戶制(the Pension Savings Accounts system,簡(jiǎn)稱PSA),進(jìn)而開啟了世界養(yǎng)老保險(xiǎn)私有化改革的“智利模式”。

這一模式的特點(diǎn)主要有五個(gè)方面。第一，每個(gè)參保者擁有一個(gè)專屬的個(gè)人賬戶，參保者每月繳納工資的10%全部進(jìn)入個(gè)人賬戶。第二，根據(jù)法律授權(quán)成立的具有單一經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的養(yǎng)老金管理公司(Pension Fund Administrator，即Administradora de Fondos de Pension ，簡(jiǎn)稱AFP)負(fù)責(zé)收集繳費(fèi)、管理賬戶、運(yùn)作基金投資和支付養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。第三，參保者可以自由選擇和轉(zhuǎn)換AFP，但只能選擇一個(gè)AFP，一個(gè)AFP只能經(jīng)營(yíng)一種基金。退休時(shí)養(yǎng)老金給付由賬戶積累資產(chǎn)轉(zhuǎn)化成指數(shù)化年金或按計(jì)劃分階段領(lǐng)取；選擇年金的參保者需要轉(zhuǎn)向保險(xiǎn)公司，向保險(xiǎn)公司購(gòu)買。第四，養(yǎng)老基金監(jiān)管局對(duì)AFP實(shí)施監(jiān)管。政府通過設(shè)立最低養(yǎng)老金和社會(huì)養(yǎng)老救助金等方式承擔(dān)擔(dān)保保障責(zé)任；最低養(yǎng)老金不實(shí)行指數(shù)化，由政府隨經(jīng)濟(jì)環(huán)境不斷作出調(diào)整。第五，AFP的投資受到嚴(yán)格限制，政府采取嚴(yán)格的數(shù)量監(jiān)管模式，防范養(yǎng)老基金的投資風(fēng)險(xiǎn)。*鄭秉文、房連泉：《拉美四分之一世紀(jì)以來的社保私有化改革》，《中國(guó)社會(huì)保障》2006年第6期。

作為養(yǎng)老保險(xiǎn)的保險(xiǎn)人，AFP是被授權(quán)經(jīng)營(yíng)單一種類養(yǎng)老金基金的私營(yíng)公司，具有營(yíng)利性，利潤(rùn)主要來自于經(jīng)營(yíng)管理個(gè)人賬戶所收取的傭金。AFP的組建、經(jīng)營(yíng)、破產(chǎn)、監(jiān)管等方面都受到嚴(yán)格的法律規(guī)制。首先，在組建方面，AFP可以由銀行以外的任何股東組建，組建和維持AFP的最低資本要求取決于AFP里的個(gè)人賬戶數(shù)量。其次，在投資方面，制度初建時(shí)，AFP的投資受到嚴(yán)格限制，僅限于一些國(guó)內(nèi)低收入的投資渠道，如政府債券、定期存款和金融機(jī)構(gòu)的有價(jià)證券、金融機(jī)構(gòu)保證收益的債券、金融機(jī)構(gòu)發(fā)放的信用證、上市公司和私人公司的公司債券及其他養(yǎng)老基金收益。因此，退休收入與智利的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況密切相關(guān)。自1981年后，允許AFP投資的種類逐步增多，有公司股票、公司債券、抵押貸款；1996年通過的一個(gè)法令允許成立投資智利國(guó)外資產(chǎn)的國(guó)際投資基金和國(guó)際互助基金。同時(shí)，每個(gè)AFP必須維持一個(gè)相當(dāng)于它的養(yǎng)老基金資產(chǎn)1%的投資儲(chǔ)備金。這些投資儲(chǔ)備金和養(yǎng)老基金接受同等的規(guī)則約束。*Barbara E. Kritzer, “Privatizing Social Security: the Chilean Experience”, Social Security Bulletin, Vol.59, No.3. 1996.政府設(shè)定規(guī)則對(duì)其投資進(jìn)行限制，目的是促使AFP基金完善經(jīng)營(yíng)以提高PSA的收益回報(bào)率。再次，從經(jīng)濟(jì)效益來看，PSA經(jīng)營(yíng)良好當(dāng)然能夠提高參保者的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益，AFP破產(chǎn)對(duì)參保人的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益影響不是很大，因?yàn)檎畷?huì)擔(dān)保PSA破產(chǎn)后參保人最基本的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益。也就是說，從法律上講，AFP和其所經(jīng)營(yíng)的互助基金是兩個(gè)獨(dú)立的實(shí)體，如果AFP破產(chǎn)，互助基金資產(chǎn)(即工人的投資)不受影響。*José Piera, “the Chilean Model”, Economic Affairs, March 1998,pp.24-28.

三、社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)主體選擇之成因

德國(guó)法學(xué)巨匠薩維尼曾經(jīng)指出，法律是民族文化的一部分，就像民族文化一般，法律有機(jī)地由“民族共同的意識(shí)”產(chǎn)生，法律是整個(gè)民族生活和法律人手中的特殊的科學(xué)的結(jié)合體，法律起源于整個(gè)民族的生活。*林端：《德國(guó)歷史學(xué)派——兼論其與法律解釋學(xué)、法律史和法律社會(huì)學(xué)的關(guān)系》，《清華法學(xué)》2003年第2期。整個(gè)民族的生活由歷史、文化、政治、經(jīng)濟(jì)等因素共同交匯并最終形成各自的民族特色。

(一)公法社團(tuán)法人經(jīng)辦的生成

探究現(xiàn)代社會(huì)保險(xiǎn)具體制度的生成總也繞不開工業(yè)革命和自由主義的時(shí)代背景。德國(guó)的工業(yè)革命是在一個(gè)“半封建、以政府為導(dǎo)向且尚未理解自由”的國(guó)家發(fā)生的，從而把與國(guó)家相關(guān)的自由的公共事業(yè)領(lǐng)域委托于并不直接聽命于政府，但又與國(guó)家密切相關(guān)的公法實(shí)體進(jìn)行實(shí)施，用來體現(xiàn)公共權(quán)利的分散化和公眾的民主參與。*[德]托斯頓·肯格林：《德國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)的自治管理》，《社會(huì)保障研究》2006年第1期。而18世紀(jì)末19世紀(jì)初的德國(guó)雖然受到法國(guó)大革命、啟蒙思想和自由主義思想的影響，但自由主義思潮的根基還不算深厚，因此，經(jīng)濟(jì)的自由化并沒有通過暴力革命來實(shí)現(xiàn)，而是力求在君主政體與新自由之間找到合法的平衡點(diǎn)，這樣，自治管理機(jī)制首先在普魯士的城市自治規(guī)定中得以實(shí)踐。*[德]托斯頓·肯格林：《德國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)的自治管理》，《社會(huì)保障研究》2006年第1期。因此，“今天看起來理所當(dāng)然的自治管理公法實(shí)體實(shí)際上是當(dāng)年從上而下小心翼翼民主化和自由化的結(jié)果”*[德]托斯頓·肯格林：《德國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)的自治管理》，《社會(huì)保障研究》2006年第1期。。

其實(shí)，表面上看來，德國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)最終定位于實(shí)行自治管理的公法人團(tuán)體的選擇是在沒有實(shí)現(xiàn)真正個(gè)人自由的前提下為縮短國(guó)家與個(gè)人之間差距的一種妥協(xié)，但深層次的原因卻是社會(huì)福利制度發(fā)展的深刻的“路徑依賴”?！吧鐣?huì)福利的發(fā)展變化沒有擺脫‘路徑依賴’的規(guī)律，事實(shí)上它始終被籠罩在‘過去政策選擇’的強(qiáng)大壓力之下。”*周弘：《社會(huì)福利制度的理論框架》，《中國(guó)人口科學(xué)》2001年第4期。德國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦制度的最終形成直接起因于時(shí)任首相俾斯麥對(duì)私人保險(xiǎn)公司的不信任*Frans Pennings, Thomas Erhag and Sara Stendahl, “Non-public Actors in Social Security Administration”, Kluwer Law International, 2013,p.10.，更深程度上得益于其優(yōu)良的社會(huì)互助傳統(tǒng)和具有深厚的社會(huì)制度基礎(chǔ)的保險(xiǎn)機(jī)制，并在當(dāng)時(shí)的哲學(xué)思想中得以體現(xiàn)。

德國(guó)擁有優(yōu)良的社會(huì)互助傳統(tǒng)，早在中世紀(jì)初期就有數(shù)不清的互助會(huì)(fraternities)、兄弟會(huì)(brotherhoods)、基爾特(gilds)、公司(corporations)、協(xié)會(huì)(associations)等社會(huì)組織出現(xiàn)。它們不僅是宗教、慣例、經(jīng)濟(jì)、政治意義上的共同體，還具有很強(qiáng)的社會(huì)預(yù)護(hù)功能，當(dāng)團(tuán)體成員遭遇疾病、喪偶或成為遺孤等困難時(shí)能夠提供相應(yīng)的物質(zhì)幫助。這些互助組織作為國(guó)家與個(gè)人之間的中間力量，團(tuán)體成員間的自治管理對(duì)社會(huì)問題的消解和社會(huì)秩序的穩(wěn)定起到重要的平衡與協(xié)調(diào)作用。

德國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)制度也有很深厚的社會(huì)基礎(chǔ)。早在16世紀(jì)，一些專門為其成員提供經(jīng)濟(jì)援助的相互性的火災(zāi)保險(xiǎn)團(tuán)體即已出現(xiàn)。至1676年，漢堡的市民代表會(huì)議決定將大約46個(gè)火災(zāi)契約聯(lián)合組成一個(gè)由政府機(jī)關(guān)加以行政管理的公法人社團(tuán)——“一般火險(xiǎn)機(jī)構(gòu)”(General-Feuer-Cassa)，目的在于使建筑物所有權(quán)人對(duì)其建筑物不受火災(zāi)毀損的利益和國(guó)民經(jīng)濟(jì)及社會(huì)利益相結(jié)合，從而創(chuàng)造了德國(guó)于18世紀(jì)最獨(dú)特的保險(xiǎn)思想，成為社會(huì)保險(xiǎn)——公法上保險(xiǎn)——之濫觴。*江朝國(guó)：《保險(xiǎn)法基礎(chǔ)理論》，中國(guó)政治大學(xué)出版社2002年版，第6-7頁。后來，以此為樣本，一連串的公法人火災(zāi)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)陸續(xù)出現(xiàn)，從而為俾斯麥模式的形成根植了深厚的制度基礎(chǔ)。

自治管理與公法團(tuán)體之間表面上看似不可能的結(jié)合卻因德國(guó)獨(dú)特的“民族文化”在其社會(huì)保險(xiǎn)中得以實(shí)現(xiàn)。社會(huì)保險(xiǎn)中的自治管理不同于絕對(duì)論中的“國(guó)家管理”“民主參與”以及社會(huì)組織的社會(huì)自治管理，社會(huì)保險(xiǎn)中的自治是對(duì)公法上的強(qiáng)制的一種平衡，是對(duì)德國(guó)歷史中“互助(行業(yè))協(xié)會(huì)的原則”的一種記憶(歷史學(xué)派觀點(diǎn))；這一潛藏于歷史深處的自治思想的重要意義在1808年《普魯士城市法令》(the Prussian City Code of 1808)規(guī)定的社會(huì)治理、1810年后的漢堡大學(xué)改革、基爾特組織取消后的貿(mào)易重組和路德教的國(guó)家教堂中得以重視。*Michael Stolleis, “Origins of the German Welfare State: Social Policy in Germany to 1945”, Springer-Verlag Berlin Heidelberg, 2013, p65.同時(shí)，自治管理的采用在當(dāng)時(shí)德國(guó)的政黨之爭(zhēng)中具有很強(qiáng)的工具性價(jià)值，被當(dāng)作贏得中央黨的希望和可行措施。*Michael Stolleis, “History of Social Law in Germany”， Springer-Verlag Berlin Heidelberg, 2014, p.51.無論如何，這種自治管理的公法團(tuán)體能夠一邊承繼著德國(guó)社會(huì)團(tuán)體組織的發(fā)展印跡，一邊斡旋著國(guó)家與社會(huì)之間的關(guān)系，一邊還能夠警醒著團(tuán)體成員的積極參與和自我責(zé)任意識(shí)?！盀榱耸股鐣?huì)保險(xiǎn)承辦機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的國(guó)家公共任務(wù)與自主管理的原則相一致，社會(huì)保險(xiǎn)承辦機(jī)構(gòu)采取公法法人的法律形態(tài)是最合適的。因?yàn)檫@樣才有可能調(diào)動(dòng)各社會(huì)團(tuán)體的熱情與興趣，運(yùn)用其專業(yè)知識(shí)發(fā)揮創(chuàng)造力。”*[德]赫爾穆特·普拉策：《德國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)自主管理的構(gòu)想與功能》，《社會(huì)保障研究》2005年第1期。

(二)行政機(jī)關(guān)經(jīng)辦的溯源

美國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)制度實(shí)行分級(jí)分類管理，強(qiáng)制性的老年、遺囑和失能保險(xiǎn)由社會(huì)保障署垂直經(jīng)營(yíng)管理。這是美國(guó)特定的文化傳統(tǒng)、政治體制及社會(huì)思潮共同作用的結(jié)果。

在《社會(huì)保障法》產(chǎn)生之前，美國(guó)的社會(huì)保障事務(wù)在英國(guó)《濟(jì)貧法》的影響下主要由私人和社區(qū)的公共援助來承擔(dān)，政府的經(jīng)濟(jì)援助視“有罪貧窮”和“無罪貧窮”而不同，享受救濟(jì)者被視為“次等資格”，個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)、選舉權(quán)及相應(yīng)的人格權(quán)都受到相應(yīng)的限制，此時(shí)，由政府提供的社會(huì)保障的社會(huì)保護(hù)力度十分有限。這一現(xiàn)象因20世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)危機(jī)而被迫改變。美國(guó)是這次經(jīng)濟(jì)災(zāi)難的發(fā)源地，受到的影響最深刻、最持久，經(jīng)濟(jì)秩序遭到嚴(yán)重破壞，失業(yè)嚴(yán)重，激增的貧困人數(shù)使政府認(rèn)識(shí)到必須對(duì)自由放任的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)政策予以調(diào)整，凱恩斯主義的國(guó)家干預(yù)理論出現(xiàn)。凱恩斯認(rèn)為，有效需求不足是導(dǎo)致大量失業(yè)的主要因素，政府應(yīng)當(dāng)通過實(shí)施高額累進(jìn)稅率和擴(kuò)大社會(huì)保障支出等措施縮小收入差距，增加消費(fèi)需求，刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，提高就業(yè)水平。但是，應(yīng)當(dāng)注意的是，凱恩斯的國(guó)家干預(yù)理論仍以維護(hù)自由的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序?yàn)榛厩疤岷妥罱K目的，是一種有限的干預(yù)，因此，以此理論為基礎(chǔ)的社會(huì)保障也是有限的社會(huì)保障，仍然強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任，政府的責(zé)任較輕，這樣的思想反映在具體的社會(huì)保障制度上即是國(guó)家只提供最基本、最必要的保護(hù)；又因美國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，州的自由權(quán)非常大，因此，聯(lián)邦政府的責(zé)任限定在提供必要、基本的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目上，比如年老、遺囑和失能保險(xiǎn)，而對(duì)于補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)等項(xiàng)目則交由各州各自具體督辦，聯(lián)邦政府不再統(tǒng)一管理。羅斯福在推行新政的演講中也明確闡述，社會(huì)保障立法的原則之一就是除老年保險(xiǎn)外，其他保險(xiǎn)項(xiàng)目在符合聯(lián)邦政府所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上應(yīng)由各州具體經(jīng)營(yíng)。*鄧大松、丁怡：《國(guó)際社會(huì)保障管理模式比較及對(duì)中國(guó)的啟示》，《社會(huì)保障研究》2012年第6期。

如同政治體制和社會(huì)思潮一般，美國(guó)的文化傳統(tǒng)也深刻地影響著社會(huì)保險(xiǎn)制度的選擇。作為一個(gè)新興移民國(guó)家，強(qiáng)烈的個(gè)人本位意識(shí)和頑強(qiáng)的自我奮斗精神是美國(guó)鮮明的文化特色。國(guó)民普遍認(rèn)為，雖然市場(chǎng)并不完美，但相較于市場(chǎng)，政府更不能令人放心，因此反對(duì)政府對(duì)福利領(lǐng)域進(jìn)行過多的干預(yù)，認(rèn)為“幫助者沒有權(quán)利將自己信仰的東西強(qiáng)加于受幫助者”*Day, Phyllis J. “A New History of Social Welfare”, 2nd ed. Boston, MA: Allyn and Bacon, 1997, p.3.。在這種情況下，政府的社會(huì)保障政策要想順利推行就必須對(duì)于這種濃厚的民族文化情結(jié)予以充分地尊重，對(duì)社會(huì)保障項(xiàng)目實(shí)行分級(jí)分類管理。“與美國(guó)的自由傳統(tǒng)與注重效率的傳統(tǒng)密不可分，分級(jí)管理與州權(quán)意識(shí)密切相關(guān)，商業(yè)保險(xiǎn)體現(xiàn)了效率，自愿體現(xiàn)了個(gè)人自由”*劉誠(chéng)：《社會(huì)保障法比較研究》，中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社2006年版，第90頁。。這樣，國(guó)民的社會(huì)安全保障需求與其民族性格完美地結(jié)合，從而生成獨(dú)具特色的經(jīng)營(yíng)管理模式：聯(lián)邦政府只負(fù)責(zé)國(guó)民最基本、最必要的保障，這些保障由社會(huì)保障署直接經(jīng)辦。

(三)公司法人經(jīng)辦的由來

智利是西半球最早建立綜合性社會(huì)保障項(xiàng)目的國(guó)家，制度覆蓋老年、遺囑和失能待遇給付，疾病和醫(yī)療現(xiàn)金待遇給付。*Barbara E. Kritzer, “Privatizing Social Security: the Chilean Experience”, Social Security Bulletin, Vol.59, No.3. 1996，p.45.龐大的體系為國(guó)民提供了必要的安全保障，同時(shí)也加重了政府財(cái)政補(bǔ)貼的負(fù)擔(dān)，因此需要不斷地改革探索?？傮w而言，改革進(jìn)程歷經(jīng)三個(gè)階段：第一階段(1924至1970s)是建立于俾斯麥模式基礎(chǔ)上的碎片化的社會(huì)保險(xiǎn)體制，第二階段(1970s至1980)響應(yīng)了貝弗里奇報(bào)告的倡導(dǎo)建立普遍的社會(huì)保障制度，第三階段(始于1980年)的特點(diǎn)是建立私有化的個(gè)人賬戶制。*Alberto Arenas de Mesa, David Bravo, Jere R. Behrman, Olivia S. Mitchell, and Petra E. Todd With assistance from Andres Otero, Jeremy Skog, Javiera Vasquez, and Viviana Velez-Grajales, “The Chilean Pension Reform Turns 25: Lessons from the Social Protection Survey”, Pension Research Council Working Paper, 2006,p.4.在私有化改革之前的整個(gè)階段，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度碎片化十分嚴(yán)重，存在著大量的建立在職業(yè)勞動(dòng)基礎(chǔ)上的分散的養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目，除政府主辦的三類主要保障項(xiàng)目(分別覆蓋政府雇員、工薪階層和體力勞動(dòng)者三大群體)外，還存在著由32家機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)的100多個(gè)其他養(yǎng)老項(xiàng)目，每個(gè)項(xiàng)目的繳費(fèi)率、精算指數(shù)、收益水平、受益條件等各不相同；參保者隸屬于被雇傭地區(qū)的社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，各機(jī)構(gòu)之間缺乏有效的競(jìng)爭(zhēng)，效率低下。*Gregory J. Buchholz, Alberto Coutasse, Prtricio Silva, Peter Hilsenrath, “The Chilean Pension System at 25 Years: The Evolution of a Revolution”, Journal of Economic Issues, 2008(3), p.636.隨著失業(yè)人數(shù)增加，非正規(guī)雇傭領(lǐng)域擴(kuò)大，逃避繳費(fèi)現(xiàn)象增多，制度的公平性、普惠性、可信任性及可持續(xù)性等都受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。連續(xù)幾屆政府都想在不改變現(xiàn)收現(xiàn)付制的基礎(chǔ)上整合現(xiàn)有制度，但均因利益集團(tuán)抵制而以失敗告終。

軍政府上臺(tái)后，對(duì)舊制度進(jìn)行徹底改革，將現(xiàn)收現(xiàn)付式的收益確定型模式轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)制積累式的繳費(fèi)確定型模式。新制度與舊制度最大的不同在于AFP的積累代表個(gè)人賬戶的積累，在這個(gè)新制度里，附屬者(affiliates)有部分投資和遺產(chǎn)決定權(quán)。在新制度里，工人可以充分地參與，清楚自己的積累額、投資選擇的機(jī)會(huì)及退休支出方面的選擇。重要的是，在這個(gè)制度下工人可以選擇超過10%的貢獻(xiàn)率，這對(duì)那些想通過多積累以提高退休生活水平的人們吸引力很大。*Alberto Arenas de Mesa, David Bravo, Jere R. Behrman, Olivia S. Mitchell, and Petra E. Todd With assistance from Andres Otero, Jeremy Skog, Javiera Vasquez, and Viviana Velez-Grajales, “The Chilean Pension Reform Turns 25: Lessons from the Social Protection Survey”, Pension Research Council Working Paper, 2006,p.9.

同樣，智利的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革也是多種因素匯集作用的結(jié)果。

首先，芝加哥學(xué)派的自由主義思想在改革中起著關(guān)鍵性的作用。在那一時(shí)期，智利政府充滿著自由主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)思想，經(jīng)濟(jì)政策智囊團(tuán)的成員要么是芝加哥學(xué)派的經(jīng)濟(jì)學(xué)者，要么深受芝加哥學(xué)派的影響，全都懷有深厚的經(jīng)濟(jì)自由主義思想。這些如同米爾頓·弗里德曼(Milton Friedman)和阿諾德·哈伯格(Arnold Harberger)一樣持有自由主義思想的經(jīng)濟(jì)學(xué)者們普遍認(rèn)為，退休計(jì)劃應(yīng)該是一個(gè)政府主導(dǎo)的由自由市場(chǎng)提供的社會(huì)安全制度模式。與此同時(shí)，全球出現(xiàn)了一種因華盛頓共識(shí)而聞名的新自由主義政策趨勢(shì)，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本在于市場(chǎng)，市場(chǎng)的自由競(jìng)爭(zhēng)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生命之源，政府龐大的社會(huì)福利支出會(huì)抑制國(guó)民的消費(fèi)需求，直至阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而私有化是解決因社會(huì)福利造成的財(cái)政負(fù)擔(dān)的一劑良藥，應(yīng)當(dāng)成為政策的首選。于是，這些持有新自由主義經(jīng)濟(jì)思想的政策制定者們組成了一個(gè)起草委員會(huì)，在沒有任何國(guó)內(nèi)社會(huì)群體參加的情況下偷偷設(shè)計(jì)出新的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。*Gregory J. Buchholz, Alberto Coutasse, Prtricio Silva, Peter Hilsenrath, “The Chilean Pension System at 25 Years: The Evolution of a Revolution”, Journal of Economic Issues, 2008(3), pp.635，636.其次，世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織、聯(lián)合國(guó)等權(quán)威機(jī)構(gòu)的推崇助成了智利改革的合法性，并成為智利改革模式影響世界社會(huì)保障改革動(dòng)向的強(qiáng)有力的宣傳者和推動(dòng)者。為此，世界銀行斥資54億美元推動(dòng)智利的社會(huì)保障改革。*Gregory J. Buchholz, Alberto Coutasse, Prtricio Silva, Peter Hilsenrath, “The Chilean Pension System at 25 Years: The Evolution of a Revolution”, Journal of Economic Issues, 2008(3), pp.635，634.最后，個(gè)人賬戶制具備財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的表面屬性，能夠切實(shí)滿足國(guó)民對(duì)年金財(cái)產(chǎn)的歸屬渴望，能夠有效激勵(lì)參保人的積極性。正是在這些因素的共同作用下，智利成功完成了養(yǎng)老保險(xiǎn)的私有化改革，并最終促成了公司法人制的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦模式。

四、社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦主體選擇之評(píng)析

“一個(gè)法律制度在指導(dǎo)私人行為與官方行為時(shí)所使用的規(guī)范，其形式一定是多種多樣的?！?[美]E·博登海默：《法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第249-250頁?！熬唧w的、適合一個(gè)國(guó)家的法治并不是一套抽象的無背景的原則和規(guī)則，它涉及一個(gè)知識(shí)體系?！?蘇力：《法治及其本土資源(第3版)》，北京大學(xué)出版社2015年版，第19頁。一個(gè)國(guó)家法律制度的具體形式選擇是多種因素共同作用的結(jié)果，隨著環(huán)境條件的變化，法律制度既在繼承中表現(xiàn)出頑強(qiáng)的適應(yīng)性，也在發(fā)展中呈現(xiàn)出及時(shí)調(diào)適的需求性。

(一)公法社團(tuán)法人制契合社會(huì)保險(xiǎn)的制度屬性

德國(guó)的自治管理歷史悠久。將大多數(shù)國(guó)民和社會(huì)團(tuán)體的共同事務(wù)交由國(guó)民自己或團(tuán)體成員自主管理，而不是由國(guó)家來組織和規(guī)制，能夠充分發(fā)揮社會(huì)中間力量的自治與自洽功能，避免國(guó)家的過多干預(yù)，減輕國(guó)家的行政負(fù)擔(dān)，求得國(guó)家、社會(huì)、個(gè)人之間力量的相對(duì)平衡。把社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)定性為實(shí)行自治管理的公法社團(tuán)法人，通過賦予一定的國(guó)家公權(quán)力，不但充分保障了國(guó)家的社會(huì)保險(xiǎn)政策目標(biāo)能夠順利實(shí)施，而且能夠真正地發(fā)揮社會(huì)中間力量的社會(huì)治理功能。因此，這種模式更契合社會(huì)保險(xiǎn)的本質(zhì)要求。

當(dāng)然，這種模式不但對(duì)社會(huì)自治管理的能力要求很高，還需求完善的行政主體理論支撐。社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦通常以基金會(huì)或公法上的營(yíng)造物*公共營(yíng)造物最初是日本學(xué)者和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)行政法學(xué)者對(duì)德文oeffentlich Anstalt的翻譯，后來，為與習(xí)語中的“建筑物”區(qū)分，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者陳新民建議將之譯為公共機(jī)構(gòu)，指具有特定目的的行政機(jī)關(guān)。參見李洪雷：《德國(guó)行政法學(xué)中行政主體概念的探討》，《行政法學(xué)研究》2000年第1期。面目出現(xiàn)，這些機(jī)構(gòu)通過法律的授權(quán)，實(shí)際擔(dān)負(fù)著間接的國(guó)家管理職責(zé)，通常會(huì)被視作類行政機(jī)構(gòu)，其行為往往具有類行政行為的性質(zhì)，它們有權(quán)對(duì)具體問題(如收繳保費(fèi)和確定福利待遇)制定單方面的且有約束力的規(guī)則。

盡管如此，這種以利益相關(guān)人的參與和自治作標(biāo)榜的制度在面對(duì)現(xiàn)實(shí)生活的考驗(yàn)和法律權(quán)利的解析時(shí)也并非毫無破綻。社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)單方面制定規(guī)則的權(quán)力絕對(duì)不可能通過參與而取得平衡或者抵消；同時(shí)，利害相關(guān)人在推選自己的代表參與自治時(shí)，各方往往只能列出一個(gè)候選人名單，因此對(duì)有選舉權(quán)的人來說不存在被選擇的可能性，從而使其代表的選舉成為實(shí)質(zhì)上的“沒有選舉行為的選舉”或者“沒有競(jìng)爭(zhēng)的選舉”*Frans Pennings, Thomas Erhag and Sara Stendahl, “Non-public Actors in Social Security Administration”, Kluwer Law International,2013,p.12.；況且，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)還會(huì)為了從國(guó)家得來的蠅頭小利而否認(rèn)自己原本的身份。*[德]烏里奇·貝克爾：《德國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)的自治權(quán)——理念、組織安排和改革》，《社會(huì)保障研究》2005年第1期。這樣，團(tuán)體自治變得仰賴政府的支持，行業(yè)自治變成一個(gè)強(qiáng)制性的公法上的聯(lián)盟(自治越來越少，合法性越來越窄)，自治越來越像一個(gè)政府管制和特殊群體利益的維護(hù)者的混合組織，社會(huì)保險(xiǎn)的“自治”發(fā)展成一個(gè)脫離被保險(xiǎn)者的龐大的官僚機(jī)構(gòu)，留給自治的決策領(lǐng)域被同時(shí)出現(xiàn)并聚集起來的各談判方聯(lián)盟占有。*Michael Stolleis, “History of Social Law in Germany”， Springer-Verlag Berlin Heidelberg, 2014, p.52.就連現(xiàn)代社會(huì)保險(xiǎn)的首推者俾斯麥也意識(shí)到由工人真正參與的自治自一開始就立基薄弱，因?yàn)橥ㄟ^自治嫁接不同階級(jí)的橋梁是不可行的。*Michael Stolleis, “Origins of the German Welfare State: Social Policy in Germany to 1945”, Springer-Verlag Berlin Heidelberg, 2013, pp.66,67.當(dāng)然，不管怎樣，就目前來說，自治權(quán)仍是把經(jīng)濟(jì)上的利益相關(guān)者融入到統(tǒng)一組織的強(qiáng)韌紐帶，能夠立基于團(tuán)體組織的特性穩(wěn)定地發(fā)揮作用，實(shí)施著有效率的管理?？梢哉f，“自治權(quán)是我們想要組織安排的東西……任何國(guó)家都不能缺少它；國(guó)家不一定非要承認(rèn)它，但是哪兒缺少它就得在哪兒創(chuàng)造它”*[德]烏里奇·貝克爾：《德國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)的自治權(quán)——理念、組織安排和改革》，《社會(huì)保障研究》2005年第1期。。

(二)行政機(jī)關(guān)制需要采取措施適度釋放社會(huì)保險(xiǎn)的行政負(fù)擔(dān)

不管是美國(guó)的“上管下辦”模式，還是英國(guó)的“管辦分離”模式，都承襲貝弗里奇社會(huì)保險(xiǎn)模式的特點(diǎn)，將社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)一由社會(huì)保障署(部)經(jīng)管。這種做法不但能大大提高社會(huì)保險(xiǎn)的經(jīng)辦效率，還能有效避免“相互扯皮”、待遇交叉和重復(fù)享受以及出現(xiàn)保障的“真空地帶”。*[英]貝弗里奇：《貝弗里奇報(bào)告——社會(huì)保險(xiǎn)和相關(guān)服務(wù)(中英文版)》，勞動(dòng)和社會(huì)保障部社會(huì)保險(xiǎn)研究所編譯，中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社2008年版，第18頁。但是，隨著人口結(jié)構(gòu)的變化，社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)愈加繁多，行政管理成本的增加促使這些國(guó)家不斷地調(diào)整政策和找尋新的出路。一是將原本國(guó)家經(jīng)辦的事項(xiàng)進(jìn)一步限縮。貝弗里奇式的社會(huì)保險(xiǎn)待遇是讓國(guó)民普享，但只限于基本生活水平保障，國(guó)家只承擔(dān)基本的保障責(zé)任，國(guó)民生活水平的提高還需依靠豐富多樣的輔助保障。就長(zhǎng)期性社會(huì)保險(xiǎn)(如養(yǎng)老保險(xiǎn))而言，第一層次的保障由國(guó)家強(qiáng)制，國(guó)家的責(zé)任較大，而第二、三層次的保障由社會(huì)和個(gè)人承擔(dān)，發(fā)展迅速；而就短期性社會(huì)保險(xiǎn)(如醫(yī)療保險(xiǎn))而言，逐步下放到地方，由地方自主決定。這樣，國(guó)家的職責(zé)只限于必要的、基本的需求范圍之內(nèi)，大大減輕了國(guó)家的行政負(fù)擔(dān)。二是將部分社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)“外包”。例如，在英國(guó)，最初參保人的繳費(fèi)記錄由設(shè)置在紐卡斯?fàn)柕睦U費(fèi)代理處保管，后來將管理責(zé)任承包給一家私人公司。*[英]羅伯特·伊斯特：《社會(huì)保障法》，周長(zhǎng)征等譯，中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社2003年版，第23頁；[英]內(nèi)維爾·哈里斯：《社會(huì)保障法》，李西霞、李凌譯，北京大學(xué)出版社2006年版，第186頁。

總體上看，由行政機(jī)關(guān)擔(dān)任社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)需要國(guó)家從制度上構(gòu)建多層次的社會(huì)保險(xiǎn)體系，行政機(jī)構(gòu)的具體經(jīng)辦職責(zé)限于提供基本生活水平保障的第一層次保險(xiǎn)；同時(shí)，就具體的執(zhí)行性事項(xiàng)而言，為了減輕行政負(fù)擔(dān)，可以依法委托專業(yè)機(jī)構(gòu)經(jīng)辦管理，以便節(jié)省成本和提高效率。

(三)公司法人制部分偏離了社會(huì)保險(xiǎn)的制度本質(zhì)

智利養(yǎng)老保險(xiǎn)的私有化改革短期內(nèi)確實(shí)取得了顯著的成效，養(yǎng)老保險(xiǎn)“碎片化”現(xiàn)象得以整治，資本市場(chǎng)開始活躍，經(jīng)濟(jì)逐漸復(fù)蘇。但是，這種改革路徑的復(fù)制對(duì)許多國(guó)家來說需要的不僅僅是足夠的勇氣，還需堅(jiān)實(shí)的財(cái)政支撐。個(gè)人賬戶交由AFP經(jīng)營(yíng)管理意味著參保人的年金收入將不再依賴于政府或特殊利益集團(tuán)的壓力，而是依賴于參保人自己的工作、貢獻(xiàn)和經(jīng)濟(jì)的成功狀況，意味著政治家們無需決定年金是否需要提高、多少數(shù)額或適用于哪個(gè)群體，年金不再是政治沖突和政黨選舉時(shí)煽動(dòng)民情的工具。*José Piera, “the Chilean Model, Economic Affairs”, March 1998, pp.24-28.但是，改革的財(cái)政成本卻十分高昂，制度的轉(zhuǎn)軌成本和由于覆蓋面過低而致的依靠政府補(bǔ)助的最低養(yǎng)老金和養(yǎng)老救助金生活的老年貧困人口增加帶來的開支將是持久的、沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。有研究顯示，2000年智利的養(yǎng)老金財(cái)政支出已達(dá)到GDP的6%。另據(jù)世界銀行預(yù)測(cè)，到2040年，阿根廷、玻利維亞和哥倫比亞這些養(yǎng)老保險(xiǎn)私有化改革的后進(jìn)國(guó)家的養(yǎng)老金財(cái)政負(fù)擔(dān)要高于改革前的預(yù)測(cè)水平，而墨西哥和秘魯在2001年至2040年期間養(yǎng)老財(cái)政支出呈上升趨勢(shì)。*鄭秉文、房連泉：《拉美四分之一世紀(jì)以來的社保私有化改革》，《中國(guó)社會(huì)保障》2006年第6期。

試圖通過私有化改革降低社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的行政管理成本，并借此提高參保人的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益的初始愿想并沒有實(shí)現(xiàn)。與改革前政府集中管理的公共養(yǎng)老金計(jì)劃相比，在私營(yíng)養(yǎng)老金體制下，由于基金管理公司之間缺乏有效的競(jìng)爭(zhēng)，致使基金管理公司旱澇保收且能獲得超額利潤(rùn)。近5年內(nèi)，AFP的行業(yè)平均利潤(rùn)率超過50%，遠(yuǎn)高于金融行業(yè)的平均利潤(rùn)水平。*鄭秉文、房連泉：《社保改革“智利模式”25年的發(fā)展歷程回眸》，《拉丁美洲研究》2006年第5期。再加之管理分散，這都導(dǎo)致管理成本相對(duì)較高。高額的管理傭金耗用了大量的養(yǎng)老金繳費(fèi)資源，間接稀釋了參保人的養(yǎng)老保險(xiǎn)收益。

同時(shí)，私有化改革中過低的覆蓋率也是智利改革備受質(zhì)疑的癥結(jié)所在。普及性和基本保障性通常被視為社會(huì)保險(xiǎn)的兩大基本特征，也是與商業(yè)保險(xiǎn)的區(qū)別所在，但在智利的改革(包括其他拉美國(guó)家的后進(jìn)改革)中，絕大部分就業(yè)人口，特別是后工業(yè)社會(huì)中重要的職場(chǎng)群體——非正規(guī)就業(yè)人口成為改革的邊緣化群體，改革的公平性受到質(zhì)疑。

隨著個(gè)人賬戶制的實(shí)施，個(gè)人賬戶的積累形成個(gè)人最終的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益，參保人之間沒有互濟(jì)，社會(huì)保險(xiǎn)的社會(huì)連帶和互助共濟(jì)功能喪失，社會(huì)保險(xiǎn)的合法性值得懷疑。同時(shí)，還產(chǎn)生了改革的副產(chǎn)品——工人間的團(tuán)結(jié)受到破壞。由于每個(gè)人只關(guān)注自己的個(gè)人賬戶利益，工人之間的團(tuán)結(jié)紐帶遭到進(jìn)一步的松懈。*Gregory J. Buchholz, Alberto Coutasse, Prtricio Silva, Peter Hilsenrath, “The Chilean Pension System at 25 Years: The Evolution of a Revolution”, Journal of Economic Issues, 2008(3), p.636.

智利養(yǎng)老保險(xiǎn)改革存在的問題幾乎就是拉美改革的共通問題，也是社會(huì)保險(xiǎn)特別是養(yǎng)老保險(xiǎn)私有化改革的鼓吹者們需要直視并力求解決的問題，但這一背離社會(huì)保險(xiǎn)精神的改革之路還能延續(xù)多久、伸向何方需要時(shí)間拷問，而阿根廷的私有化社保制度“國(guó)有化再改革”的成功實(shí)踐似乎已經(jīng)對(duì)智利等其他拉美國(guó)家的私有化改革前景作出評(píng)價(jià)。*鄭秉文、房連泉：《阿根廷私有化社保制度“國(guó)有化再改革”的過程、內(nèi)容與動(dòng)因》，《拉丁美洲研究》2009年第4期。

通過分析可以看出，智利的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)制度并不是合適的選擇，而德國(guó)自治管理的公法社團(tuán)法人模式對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的歷史傳統(tǒng)依賴很強(qiáng)，因此，對(duì)于大多數(shù)國(guó)家來說，雖然對(duì)政府職能部門集中經(jīng)辦管理仍有效率低下、行政成本高昂的批評(píng)之聲，但仍是目前可能的最優(yōu)選擇?！皬拈L(zhǎng)遠(yuǎn)看，任何企業(yè)組織、社會(huì)組織都無法既保持原有性質(zhì)又長(zhǎng)期承擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)。半官方自治管理型體制中的社會(huì)保障經(jīng)辦組織的發(fā)展歷史已經(jīng)證明了這一點(diǎn)。”*郭靜：《社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)“外包”謹(jǐn)慎前行——社會(huì)保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)國(guó)際比較之一》，《中國(guó)社會(huì)保障》2011年第1期。