宋成武

（江蘇省宿遷市宿豫區(qū)水務(wù)局，223800，宿遷）

一、基本情況

宿遷市宿豫區(qū)是2013—2014年國家農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)區(qū)。地處江蘇省北部，位于淮河流域下游，屬于黃泛沖積平原；境內(nèi)河流縱橫，受季風(fēng)氣候影響，年內(nèi)雨量分布極不均衡。宿遷市宿豫區(qū)全部耕地歸屬國家大型灌區(qū)來龍灌區(qū)范圍內(nèi)，灌區(qū)灌溉水源主要是通過井頭翻水站抽引南水北調(diào)東線經(jīng)京杭大運(yùn)河輸送的長江水或淮河水。灌區(qū)總耕地面積57.9萬畝（1 畝=1/15hm2，下同），有效灌溉面積52.5萬畝，現(xiàn)狀灌溉面積48.4萬畝，節(jié)水灌溉面積33.2萬畝，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田示范區(qū)7.9萬畝。主要干、支渠系已全部進(jìn)行防滲處理，斗渠防滲處理率達(dá)到60%以上，斗渠（含）以上渠系水利用系數(shù)達(dá)到0.75以上，末級(jí)渠系水利用系數(shù)為0.62左右。

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革前宿豫區(qū)存在的主要問題有：制度針對(duì)性不強(qiáng)，農(nóng)戶缺乏節(jié)約用水的自律意識(shí)，農(nóng)業(yè)水價(jià)制度范疇的定價(jià)、核算、調(diào)價(jià)、補(bǔ)貼等運(yùn)行機(jī)制不健全；由于實(shí)行“按需定供”的供水模式，農(nóng)戶節(jié)水意識(shí)普遍較低；由于末級(jí)渠系缺乏計(jì)量設(shè)施，“按畝分類收費(fèi)”的水價(jià)制度助長粗放用水，形成上游供水、下游排水，灌區(qū)節(jié)水改造效果并不十分顯著。

二、改革主要做法

1.抓組織體系，“三個(gè)明確”保障改革工作有序推進(jìn)

①明確工作責(zé)任。成立由區(qū)政府主要負(fù)責(zé)同志任組長的農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，以水利、財(cái)政、物價(jià)、農(nóng)業(yè)等部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)為成員單位，分解落實(shí)改革任務(wù)，并建立聯(lián)席會(huì)議制度，形成各負(fù)其責(zé)、合力共為的工作格局。

②明確改革目標(biāo)。根據(jù)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革要求，結(jié)合宿豫區(qū)農(nóng)業(yè)用水現(xiàn)狀，確定了用水總量下降20%、農(nóng)民用水負(fù)擔(dān)只減不增的目標(biāo)，以目標(biāo)倒逼改革任務(wù)落實(shí)。

③明確具體方案。宿遷市宿豫區(qū)政府將農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革列為年度重點(diǎn)工作和重大改革任務(wù)之一，精心編制改革實(shí)施方案，確定工程總量、經(jīng)費(fèi)保障、節(jié)點(diǎn)要求、具體措施等，并嚴(yán)格按照方案有序推進(jìn)各項(xiàng)改革工作。

2.抓關(guān)鍵環(huán)節(jié)，“三項(xiàng)機(jī)制”保障改革任務(wù)有力落實(shí)

①建立“水量”監(jiān)控機(jī)制。一是優(yōu)選計(jì)量設(shè)施。綜合考慮各類計(jì)量設(shè)施技術(shù)參數(shù)、價(jià)格、信息采集方式等因素，采用明渠流量計(jì)、電磁流量計(jì)等智能化設(shè)施，并裝配信息采集分析軟件，實(shí)現(xiàn)用水信息實(shí)時(shí)監(jiān)控、即時(shí)發(fā)布。二是優(yōu)化設(shè)施布局。堅(jiān)持既滿足供水計(jì)量、又方便末級(jí)渠系管理的原則，重點(diǎn)在泵站出水口、斗渠首和部分農(nóng)渠首設(shè)置量水設(shè)施，最小計(jì)量單元達(dá)到30畝。三是確定計(jì)量方法。制定農(nóng)業(yè)用水計(jì)量確認(rèn)辦法，明確具體確認(rèn)程序，設(shè)計(jì)規(guī)范表式，保證了計(jì)量的精準(zhǔn)度和數(shù)據(jù)的真實(shí)性。

②探索“水價(jià)”調(diào)控機(jī)制。一是分區(qū)確定水價(jià)。將改革區(qū)分為自流灌溉區(qū)、提水供水區(qū)、經(jīng)濟(jì)作物區(qū)、土地流轉(zhuǎn)區(qū)、回歸水利用區(qū)5種類型，根據(jù)不同用水類型制定用水定額、水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)政策，形成 “一區(qū)一價(jià)”。二是科學(xué)測(cè)算水價(jià)。成立水價(jià)測(cè)算工作組，通過業(yè)內(nèi)外調(diào)研和綜合分析，合理測(cè)算水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)農(nóng)業(yè)不同門類和用水規(guī)模，分類計(jì)價(jià)、分檔定價(jià)、超額加價(jià)。三是政策調(diào)節(jié)水價(jià)。建立精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)補(bǔ)制度，控減農(nóng)民用水負(fù)擔(dān)，引導(dǎo)節(jié)約用水。改革4年來，先后安排節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)基金200萬元、精準(zhǔn)補(bǔ)貼資金750萬元。通過綜合施策，實(shí)現(xiàn)防止水價(jià)低造成浪費(fèi)和防止水價(jià)高增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的 “雙防”目標(biāo)。

③創(chuàng)新“水權(quán)”分配機(jī)制。一是培育水權(quán)分配主體。以行政村和斗渠水文邊界靈活劃分管理范圍，先后組建了32個(gè)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)，通過完善協(xié)會(huì)運(yùn)行制度，充分發(fā)揮協(xié)會(huì)分配“水權(quán)”的主體作用。二是明確水權(quán)分配方式。制定改革區(qū)水權(quán)分配辦法，明確年度用水總量指標(biāo)和分配指標(biāo)，將項(xiàng)目區(qū)用水量指標(biāo)（水權(quán)）分配至農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)，再由農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)將水權(quán)分配至用水戶。三是落實(shí)設(shè)施管護(hù)責(zé)任。按照“產(chǎn)權(quán)明確、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、管理民主”的要求，將改造完成的末級(jí)渠系工程使用權(quán)移交給農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)，由協(xié)會(huì)對(duì)渠系工程、量水設(shè)施進(jìn)行日常管護(hù)，所需經(jīng)費(fèi)全額納入水價(jià)成本。

3.抓宣傳引導(dǎo)，“三個(gè)強(qiáng)化”保障改革合力有效形成

①強(qiáng)化政策宣傳，提高改革知曉率。利用各種宣傳媒介廣泛宣傳農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的意義、目標(biāo)和任務(wù)，提高農(nóng)民對(duì)政策的知曉率，增強(qiáng)他們自覺參與改革的意愿。

②強(qiáng)化效益宣傳，提高群眾參與度。堅(jiān)持將田間工程和計(jì)量設(shè)施具體數(shù)量公示到組,工程效益宣傳到戶，發(fā)動(dòng)群眾爭(zhēng)當(dāng)義務(wù)監(jiān)督員，并聘請(qǐng)群眾代表全程監(jiān)督工程建設(shè)，以規(guī)范透明消除阻力、保證質(zhì)量。

③強(qiáng)化科技宣傳，提升農(nóng)民科學(xué)用水能力。向農(nóng)民宣講農(nóng)作物用水量、用水時(shí)間和用水方式與作物產(chǎn)量的關(guān)系，引導(dǎo)農(nóng)民改變傳統(tǒng)用水習(xí)慣，促使由被動(dòng)節(jié)水轉(zhuǎn)向自覺節(jié)水。

三、改革成效分析

宿遷市宿豫區(qū)實(shí)際完成改革面積6.3萬畝，總投資6 910萬元，主要資金來源為國家農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革投資和灌區(qū)節(jié)水改造續(xù)建配套等涉農(nóng)投資，增量投資強(qiáng)度為1 097元/畝；建設(shè)內(nèi)容包括提水泵站工程、渠道防渠工程、渠系整理工程、計(jì)量設(shè)施建設(shè)以及灌溉管理制度（成立農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)、建立精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)基金等）建設(shè)等。

通過“制度建設(shè)+工程建設(shè)”兩項(xiàng)措施協(xié)調(diào)推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，取得的主要成效為：改革前水稻畝均用水量710 m3，通過灌溉管理制度建設(shè)，實(shí)行定額控制和獎(jiǎng)罰措施，改革后水稻畝均用水量512 m3，即通過農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)畝均節(jié)水198 m3；通過工程建設(shè)，提高渠系防滲水平，渠系水利用系數(shù)從0.582提高到0.615，實(shí)現(xiàn)畝均節(jié)水23 m3；兩項(xiàng)措施助推農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉，畝均節(jié)水達(dá)到221 m3。

由于改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，通過田間工程配套緩解了 “最后一公里”問題，完善了“旱改水”種植體系，水稻畝均增收132 kg。

主要效益分析計(jì)算如下：

1.可定量經(jīng)濟(jì)效益

按供水成本節(jié)約計(jì)算：渠系全成本水價(jià)0.1731元/m3，渠系運(yùn)行維護(hù)水價(jià)0.1003元/m3，畝均節(jié)水效益分別為38.25 元/畝、22.17 元/畝。按照南水北調(diào)東線江蘇段出洪澤湖水價(jià)0.29元/m3測(cè)算，節(jié)水效益達(dá)到64.09元/畝。

按糧食增產(chǎn)效益計(jì)算：2016年改革區(qū)水稻畝產(chǎn)632 kg，對(duì)比相應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件年份的2011年，畝均增產(chǎn)132 kg，按市場(chǎng)平均價(jià)格計(jì)算，畝均增產(chǎn)效益為85.8元/畝。

按可定量經(jīng)濟(jì)效益估算，宿豫區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革畝均節(jié)水、增收、減排3項(xiàng)經(jīng)濟(jì)效益達(dá)到115元/畝以上，按增量投資強(qiáng)度1 097元/畝評(píng)價(jià)分析，以“制度建設(shè)+工程建設(shè)”助推農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革投資效益顯著。

2.非定量間接效益

①縮短了渠系供水時(shí)間。消除了阻水、搶水現(xiàn)象，首輪供水時(shí)間由改革前的15天左右減少到7天左右；既節(jié)省了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)時(shí)間，方便并提高了農(nóng)民外出務(wù)工收入，也促成了灌溉供水單位與村組、農(nóng)戶之間的和諧。

②提高了灌溉水費(fèi)收取率。水費(fèi)收取率由原來85%提高到95%以上，相應(yīng)提高了農(nóng)業(yè)水價(jià)“補(bǔ)本”水平。

③實(shí)現(xiàn)了農(nóng)戶自律灌溉管理。成立了農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)，強(qiáng)化了末級(jí)渠系農(nóng)戶管理責(zé)任，減少了設(shè)施損毀，解決了田間工程的管護(hù)問題，改善了國家（集體）投資建設(shè)和農(nóng)戶（用水戶）管理的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了“建管并重”。

④培養(yǎng)了農(nóng)戶灌溉節(jié)水意識(shí)。通過實(shí)行超定額累進(jìn)加價(jià)制度，農(nóng)戶節(jié)約用水意識(shí)明顯增強(qiáng)。

⑤為農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)移提供了條件。農(nóng)業(yè)灌溉實(shí)行計(jì)量供水，由于量的規(guī)定和價(jià)的落實(shí)，有利于理順工業(yè)用水價(jià)格，為農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)移提供了補(bǔ)償條件。

四、經(jīng)驗(yàn)啟示

①由于灌區(qū)水系條件和工程布局的差異，使得不同灌區(qū)間存在無法類比的供水成本，即使同一灌區(qū)內(nèi)也存在不同的供水條件而產(chǎn)生成本差別。從國家、省、市縣財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)供水全成本水價(jià)的補(bǔ)貼要求分析，應(yīng)該對(duì)各類型灌區(qū)進(jìn)行合理分類，以確定各級(jí)財(cái)政的補(bǔ)貼水平和責(zé)任分工。同一灌區(qū)內(nèi)也應(yīng)該圍繞供水條件、供水水效、水源狀態(tài)等因素進(jìn)行供水區(qū)域劃分，制定差別而均衡的水價(jià)體系，既體現(xiàn)與供水成本的匹配，也體現(xiàn)個(gè)體水價(jià)對(duì)供水產(chǎn)生的公共成本的分?jǐn)偱c承負(fù)補(bǔ)償。

②水利工程水費(fèi)的收繳與管理體制應(yīng)并入農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革體系進(jìn)行協(xié)調(diào)推進(jìn)。水利工程水費(fèi)是農(nóng)業(yè)水價(jià)的一部分，其調(diào)整方向、收費(fèi)規(guī)模、上繳管理等都與農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革相聯(lián)系，并直接影響農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革政策的具體落實(shí)。雖然農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的有關(guān)文件已經(jīng)要求將水利工程水費(fèi)（原水費(fèi)用）列入生產(chǎn)費(fèi)用進(jìn)行價(jià)格管理，但水利工程水費(fèi)已經(jīng)形成較為完善的收繳體系，將提水的機(jī)電費(fèi)與水利工程水費(fèi)合并改革的制度風(fēng)險(xiǎn)較大。

③灌區(qū)分類供水形成的分類水價(jià)實(shí)行成本監(jiān)審和行政審批具有必要性。依靠供需雙方協(xié)商機(jī)制形成水價(jià)，存在供水方被動(dòng)性約束等因素的制約，而依靠市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)又與農(nóng)業(yè)供水產(chǎn)出的低效現(xiàn)實(shí)不相適應(yīng)。實(shí)行政府定價(jià)、協(xié)商定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)，都必須進(jìn)行成本監(jiān)審或成本核查。

④農(nóng)戶承擔(dān)的終端水價(jià)實(shí)行行政限價(jià)審批具有可試點(diǎn)性。通過加密末級(jí)渠系供水計(jì)量設(shè)施，可以有效實(shí)現(xiàn)終端用水計(jì)量，在實(shí)施基本水價(jià)的前提下，可試點(diǎn)終端水價(jià)行政限價(jià)審批辦法，以利于供水部門結(jié)合末級(jí)渠系管理責(zé)任，實(shí)施終端水價(jià)的動(dòng)態(tài)管理。

⑤實(shí)行定額考核與調(diào)高水價(jià)相結(jié)合的“依價(jià)補(bǔ)本”模式具有可操作性。農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革導(dǎo)向的目標(biāo)是促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水，緩解水資源供需矛盾的約束。實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)節(jié)水的根本措施是多元的，節(jié)水工程建設(shè)、農(nóng)業(yè)耕作制度變革等都直接影響農(nóng)業(yè)用水量的考核。調(diào)高農(nóng)業(yè)水價(jià)作為經(jīng)濟(jì)措施，必須與耕作土地的用水條件相結(jié)合，按畝制定用水定額，實(shí)行總量控制，并融入“依價(jià)補(bǔ)本”的調(diào)價(jià)政策，可以體現(xiàn)惠農(nóng)促穩(wěn)的施政目標(biāo)。

⑥多渠道籌集“精準(zhǔn)補(bǔ)貼”和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)基金，支持農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革成果的持續(xù)增效具有迫切性。農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)性產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)出低的特點(diǎn)決定惠農(nóng)政策將成為我國的長期國策之一。通過政策剛性約束，多渠道籌集農(nóng)業(yè)用水的“精準(zhǔn)補(bǔ)貼”基金，通過“花錢買機(jī)制”實(shí)施農(nóng)業(yè)節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)支持政策，應(yīng)該有效地與農(nóng)田水利建設(shè)資金等專項(xiàng)投入統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，細(xì)化績(jī)效考核和投資分配辦法。

⑦農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革導(dǎo)向思路是完善灌區(qū)引水工程和計(jì)量設(shè)施建設(shè)，輔以農(nóng)民用水合作組織的自律管理，創(chuàng)設(shè)農(nóng)業(yè)水價(jià)的形成、考核、調(diào)整與控制制度，從而依靠提高農(nóng)業(yè)定額外用水價(jià)格，依靠?jī)r(jià)格杠桿促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水。從宿豫區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的調(diào)研成果分析，種植農(nóng)業(yè)的用水戶對(duì)超定額用水加價(jià)并不敏感，原因在于人均耕地僅1.6畝左右，畝均水價(jià)負(fù)擔(dān)雖然占畝均種植收入的5.9%左右，但僅占人均年收入的0.5%，農(nóng)民從事務(wù)工收入提高，降低了農(nóng)業(yè)水價(jià)杠桿的調(diào)節(jié)效應(yīng)。

[1]宋成武.宿豫區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和持續(xù)推進(jìn)方向 [J].中國水利,2016(14).

[2]宋成武,張?jiān)柿?崔延松.協(xié)調(diào)推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的實(shí)現(xiàn)機(jī)制和路徑分析—基于江蘇省宿遷市宿豫區(qū)的改革經(jīng)驗(yàn)[J].水利發(fā)展研究,2016,16(1).

[3]宋成武.宿遷市宿豫區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)效應(yīng)和難點(diǎn)分析 [J].江蘇水利,2015(10).

[4]張?jiān)柿?王紹民,王雷,崔延松.宿遷市宿豫區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革實(shí)施路徑分析[J].中國水利,2015(6).

[5]張?jiān)柿?王雷,崔延松.試點(diǎn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革:宿豫的探索[J].中國水利,2015(2).

[6]崔延松.實(shí)施終端水價(jià)的難點(diǎn)和對(duì)策分析[J].中國水利,2006(16).