劉 宇 ，稅創(chuàng)新，韓國(guó)平

（1.湖北省宜昌市水利技術(shù)推廣服務(wù)站，443000，宜昌；2.宜昌市黃柏河流域水資源保護(hù)綜合執(zhí)法支隊(duì)，443000，宜昌）

2015年12月深圳市恒泰裕工業(yè)園渣土收納場(chǎng)滑坡事故造成69人遇難，暴露出城市棄土棄渣這一巨大隱患。隨后，多家媒體對(duì)北京、深圳、濟(jì)南、南京等多個(gè)城市棄土棄渣問(wèn)題進(jìn)行了調(diào)研報(bào)道，以“渣土圍城”這一詞形象地描述出很多城市面臨的困境。在國(guó)務(wù)院精簡(jiǎn)行政許可事項(xiàng)大背景下，水土保持方案許可成為水行政主管部門(mén)保留下來(lái)的行政許可事項(xiàng)之一。棄土棄渣處理是水土保持方案的重點(diǎn)和難點(diǎn)之一。以湖北省宜昌市為例，就建設(shè)項(xiàng)目棄土棄渣處理現(xiàn)狀、存在問(wèn)題和解決思路進(jìn)行分析并提出相關(guān)建議。

一、城市建設(shè)項(xiàng)目棄土棄渣處理方式和存在的主要問(wèn)題

由于歷史原因，宜昌市缺少統(tǒng)一規(guī)劃的棄渣場(chǎng)，大量棄渣都是被建設(shè)單位直接交給土石方開(kāi)挖承包商處理，在利益的驅(qū)使下，違法違規(guī)棄渣現(xiàn)象多發(fā)。從2014年開(kāi)始，為加強(qiáng)城市生態(tài)保護(hù)，宜昌市逐步強(qiáng)化了城市建設(shè)項(xiàng)目水土保持管理。筆者從事水土保持工作數(shù)年，結(jié)合宜昌實(shí)際和與其他城市交流的經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)城市建設(shè)項(xiàng)目棄土棄渣主要處理方式和存在的問(wèn)題。

1.政府規(guī)劃并建設(shè)棄渣場(chǎng)，但難以滿足市場(chǎng)要求

很多城市諸如北京、廣州、深圳、武漢、南京等都是由政府規(guī)劃并建設(shè)棄渣場(chǎng)。但據(jù)媒體報(bào)道，2008年10月，深圳市當(dāng)時(shí)最大的一處渣土受納場(chǎng)運(yùn)營(yíng)，不到4個(gè)月，其約2 400萬(wàn)m3的庫(kù)容基本被填滿；2008—2015年，濟(jì)南市44處建筑垃圾傾倒場(chǎng)已經(jīng)陸續(xù)填滿閉坑，可用的僅有9處。目前全國(guó)很多城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)如火如荼，棄渣場(chǎng)建設(shè)難以滿足市場(chǎng)需求，因而即便在政府規(guī)劃建設(shè)棄渣場(chǎng)的城市，違法棄土棄渣現(xiàn)象依然不斷出現(xiàn)。

2.建設(shè)單位自建渣場(chǎng)，監(jiān)管維護(hù)不到位存在安全隱患

一些大型建設(shè)項(xiàng)目通常自建并管護(hù)渣場(chǎng)，如高速公路、水庫(kù)大壩、工業(yè)園區(qū)建設(shè)等。另外，城市里一些高校、公園、大型樓盤(pán)建設(shè)等因其土地充足，棄土棄渣還可用做堆砌假山，棄土棄渣問(wèn)題一般都容易解決。但城區(qū)大量中小型建設(shè)項(xiàng)目土地有限，自建渣場(chǎng)成本過(guò)高，棄土棄渣問(wèn)題難以解決。

建設(shè)單位自建渣場(chǎng)存在巨大的安全隱患，從深圳市恒泰裕工業(yè)園山體（實(shí)為渣土受納場(chǎng)）滑坡事故可見(jiàn)其危害性。事實(shí)上，眾多棄渣場(chǎng)就是一顆顆定時(shí)炸彈，因而建設(shè)單位需要承擔(dān)長(zhǎng)期的監(jiān)管維護(hù)責(zé)任。每年汛期，宜昌市翻壩高速、宜巴高速等遺留下來(lái)的數(shù)個(gè)渣場(chǎng)都是防汛重點(diǎn)監(jiān)控對(duì)象。

3.不同建設(shè)項(xiàng)目互相平衡棄土棄渣，有的違背水保方案隨意偷棄

甲單位有棄土棄渣要處理，乙單位需要土石料，互通有無(wú)實(shí)現(xiàn)土石方平衡，這也是目前宜昌市水土保持方案采用較多的方法。對(duì)于自身難以建設(shè)渣場(chǎng)的項(xiàng)目，通常是與其他需要土石方的建設(shè)項(xiàng)目單位簽訂棄土棄渣合作協(xié)議，但由于信息溝通機(jī)制不健全，以及建設(shè)單位考慮成本、管護(hù)責(zé)任等因素，這類(lèi)協(xié)議常常不易達(dá)成，或者成為一紙空文，一些建設(shè)單位在拿到行政許可批文后違法棄土棄渣。監(jiān)管中我們發(fā)現(xiàn)，很多建設(shè)單位并不會(huì)按照水土保持方案處理?xiàng)壴?，而是將棄渣交給土石方開(kāi)挖承包商處理，一些土石方承包商將棄渣偷棄至郊野、山溝、河道、水庫(kù)等地。2014年筆者隨單位到深圳市調(diào)研，深圳市水務(wù)局坦言他們水政執(zhí)法8成以上工作內(nèi)容都是處理水土保持違法棄渣案件。

4.棄土棄渣用作土石資源，渣場(chǎng)二次利用中可能造成水土流失

在建設(shè)項(xiàng)目面臨棄土棄渣難題的同時(shí)，大量城市建設(shè)項(xiàng)目卻需要土石資源，為開(kāi)采土石而新建的取料場(chǎng)和采石場(chǎng)對(duì)生態(tài)構(gòu)成巨大破壞，更衍生出一系列環(huán)境和社會(huì)問(wèn)題。棄土棄渣和土石資源就是同一種物體，比如隧洞等開(kāi)挖的石方是重要的碎石原料，而表土是很好的植被恢復(fù)土壤。一些棄渣場(chǎng)數(shù)年后又會(huì)被開(kāi)挖，但值得注意的是，這些渣場(chǎng)的棄土棄渣二次利用雖然減弱了安全隱患，但很多渣場(chǎng)常常是被破壞性地開(kāi)挖，造成水土流失的同時(shí)還可能造成新的安全隱患。

二、對(duì)策建議

1.解決方案

僅靠新建棄渣場(chǎng)滿足不了棄土棄渣要求，而且還會(huì)帶來(lái)后期管護(hù)、安全隱患等諸多問(wèn)題。很多人也意識(shí)到棄土棄渣就是土石資源，但問(wèn)題是很多城市都缺乏有效的手段來(lái)實(shí)現(xiàn)這一想法。在此筆者提出解決方案：利用信息化手段，推動(dòng)“棄”和“需”之間的平衡，從城市全域角度來(lái)實(shí)現(xiàn)土石方的大平衡，減少最終的棄土棄渣，實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境的保護(hù)。具體來(lái)講，即由政府來(lái)推動(dòng)建立統(tǒng)一的土石資源調(diào)配中心，構(gòu)建信息平臺(tái)，幫助各建設(shè)單位來(lái)實(shí)現(xiàn)“棄”和“需”的平衡，并在此過(guò)程中強(qiáng)化土石分類(lèi)化、資源化管理，最大程度地實(shí)現(xiàn)土石資源化流轉(zhuǎn)并減少棄渣數(shù)量；同時(shí)做好土石資源流轉(zhuǎn)中的臨時(shí)保護(hù)工作，并對(duì)最終的棄土棄渣做好規(guī)范化存儲(chǔ)和管理，確保棄渣場(chǎng)安全。

2.具體措施

初步設(shè)想中的土石資源調(diào)配中心包含三部分：信息平臺(tái)，土石資源流轉(zhuǎn)倉(cāng)儲(chǔ)基地，規(guī)范化棄渣場(chǎng)。

（1）構(gòu)建信息平臺(tái)，協(xié)調(diào)各建設(shè)項(xiàng)目土石資源，實(shí)現(xiàn)土石方大平衡

城區(qū)所有建設(shè)項(xiàng)目，有棄土棄渣要處理或者需要土石資源的，向土石資源調(diào)配中心申報(bào)，由調(diào)配中心統(tǒng)一調(diào)配。土石資源調(diào)配方式有兩種，第一種是由調(diào)配中心提供信息，各建設(shè)單位自行運(yùn)輸，但此方式可能難以杜絕偷棄等現(xiàn)象，且不同建設(shè)單位間依然會(huì)存在一些糾紛；第二種是由建設(shè)單位提交土石資源調(diào)出和調(diào)入申請(qǐng)，由調(diào)配中心統(tǒng)一運(yùn)輸，運(yùn)輸車(chē)輛既可以是調(diào)配中心自有車(chē)輛，也可通過(guò)招標(biāo)、政府采購(gòu)等方式由具備資質(zhì)的土石運(yùn)輸公司提供，如此還可以使城區(qū)土石運(yùn)輸更為規(guī)范，實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。通過(guò)信息平臺(tái)統(tǒng)一調(diào)配，可在城市全域范圍或局部片區(qū)實(shí)現(xiàn)多個(gè)建設(shè)項(xiàng)目土石資源供需基本平衡，對(duì)于多出或缺失的土石資源，可通過(guò)其他方式進(jìn)一步完善應(yīng)對(duì)措施。

（2）科學(xué)規(guī)劃城區(qū)土石資源流轉(zhuǎn)倉(cāng)儲(chǔ)基地

一定時(shí)間段內(nèi)各建設(shè)項(xiàng)目棄土棄渣量和土石資源需求量可能不同，另外，土石資源還存在表土、石渣、土石混合體、淤泥、建筑垃圾等不同類(lèi)別，各建設(shè)項(xiàng)目需求也不同。所以需要科學(xué)布局幾處土石資源流轉(zhuǎn)倉(cāng)儲(chǔ)基地，用于臨時(shí)存儲(chǔ)多余的土石資源，并做好分類(lèi)存儲(chǔ)、水土流失防護(hù)等工作。加強(qiáng)土石資源分類(lèi)存儲(chǔ)利用，表土可以用于城區(qū)綠化用途，石渣可用于路基敷設(shè)、場(chǎng)地平整、石料加工等，土石混合體可用于場(chǎng)地平整等，淤泥可用于綠化用土肥料來(lái)源、建筑磚瓦原料等，建筑垃圾可以用于垃圾填埋場(chǎng)填土、場(chǎng)地平整等。同時(shí)，這些流轉(zhuǎn)倉(cāng)儲(chǔ)基地既可以是永久的，也可以是臨時(shí)的，可以根據(jù)相關(guān)規(guī)劃調(diào)整位置，當(dāng)有需求的時(shí)候，短時(shí)期內(nèi)也可轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)土地增值。

（3）高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)規(guī)范化棄渣場(chǎng)

對(duì)于確實(shí)多出的棄渣，由調(diào)配中心建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)棄渣場(chǎng)，切實(shí)做好渣場(chǎng)的安全、水土保持、生態(tài)恢復(fù)等工作。對(duì)渣場(chǎng)棄渣同樣要做好分類(lèi)工作，作為儲(chǔ)備土石資源庫(kù)，一旦需要即可開(kāi)采。建設(shè)單位自建的渣場(chǎng)基于成本等原因普遍存在安全不達(dá)標(biāo)、生態(tài)恢復(fù)難等問(wèn)題，點(diǎn)多面廣的渣場(chǎng)就是一顆顆定時(shí)炸彈。而由土石資源調(diào)配中心統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)的渣場(chǎng)必須經(jīng)過(guò)科學(xué)選址、嚴(yán)格審批、安全設(shè)計(jì)和嚴(yán)格施工質(zhì)量，因此這些渣場(chǎng)具備數(shù)量少、安全可靠、管理到位等優(yōu)勢(shì)，通過(guò)土石資源調(diào)配中心嚴(yán)格管理，有利于水土流失防治和生態(tài)恢復(fù)等。

三、效益分析

1.社會(huì)效益

土石資源化將減少最終棄渣量，使管理更加規(guī)范，降低渣場(chǎng)安全隱患。棄土棄渣處理規(guī)范到位，可減少偷棄現(xiàn)象，凈化市容市貌，減輕棄土棄渣對(duì)河道水庫(kù)的侵占和淤積，保護(hù)城市水環(huán)境，減輕防洪壓力。同時(shí)，利于水行政主管部門(mén)作出更為合理可行的水土保持方案行政許可，降低行政風(fēng)險(xiǎn)；幫助建設(shè)單位更方便地處理?xiàng)壴吞峁┩潦Y源，更好地體現(xiàn)政府服務(wù)理念。

2.生態(tài)效益

減少土石資源開(kāi)采對(duì)山體造成的破壞，加強(qiáng)城市山體保護(hù)。減輕棄土棄渣對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的水土流失、植被破壞、環(huán)境污染等不利影響。目前很多城市面臨“渣土圍城”困境，筆者所在的宜昌市正在創(chuàng)建國(guó)家生態(tài)文明先行示范區(qū)，評(píng)價(jià)體系對(duì)水土流失面積、水土流失治理率、礦山生態(tài)環(huán)境破壞恢復(fù)率等均有著嚴(yán)苛要求，如果能夠走出一條渣土資源利用的新路，必將為城市生態(tài)文明建設(shè)添色。

3.經(jīng)濟(jì)效益

棄土棄渣資源化，對(duì)社會(huì)來(lái)講就是巨大的經(jīng)濟(jì)效益。就建設(shè)單位而言，無(wú)論是自建渣場(chǎng)、棄渣外運(yùn)抑或購(gòu)買(mǎi)土石資源，不但手續(xù)復(fù)雜，還需要付出不小的開(kāi)支，且相關(guān)責(zé)任難以厘清。將土石資源交由調(diào)配中心統(tǒng)一調(diào)配，繳納的費(fèi)用由政府合理定價(jià)，不會(huì)增加建設(shè)單位負(fù)擔(dān)。調(diào)配中心可通過(guò)收取合理費(fèi)用、資源出售等創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益，還可利用自身便利條件做好場(chǎng)平等工作，實(shí)現(xiàn)土地升值，在創(chuàng)造巨大間接效益的同時(shí)還可為政府帶來(lái)一定收益。

[1]黨維勤,等.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中水土保持技術(shù)防治措施體系及其作用 [J].中國(guó)水利，2014（22）.