陳 林，吳雪雄

（浙江省水利河口研究院，浙江 杭州 310020）

1 問題的提出

始于20世紀90年代的工程建設體制改革，至今已走過了大約30a歷程。當時針對建設市場存在的“投資無底洞、工期馬拉松、質量無保障”情況，提出的項目法人制、招標投標制、建設監(jiān)理制以及合同管理制4項制度，發(fā)揮了積極作用，規(guī)范競爭秩序，理順參建各方的相互關系，使我國的工程建設管理從計劃走向市場。

但是，對公益性工程項目的法人制建設，進展卻十分緩慢。主要存在2大問題：一是誰來當法人，二是誰來當業(yè)主。為此有關部門左手按照慣例成立業(yè)主單位（指揮部或者辦公室等），右手成立項目法人（投資公司或者開發(fā)公司），通過左手管右手的方法來運作。但建設市場存在的“豆腐渣問題、腐敗問題”還是沒有得到徹底解決。據(jù)報道，有關部門經(jīng)過市場調查，發(fā)現(xiàn)建設市場發(fā)生的50%以上的問題是因項目法人制運作不規(guī)范造成的。由于政府處于既是裁判員又是運動員的尷尬位置，始終不能很好地發(fā)揮監(jiān)管作用，顯然政府的角色定位是問題的關鍵所在。

為此，國家發(fā)改委率先作為，在4項制度推出10a后，開始推行代建制。代建制雖然解決了政府退出市場的問題，建立項目法人單位，但是誰是業(yè)主問題仍然沒有解決。盡管在全國先后開展了由投資管理部門、行業(yè)主管部門與資產(chǎn)管理部門擔當業(yè)主的試點，進行不同類型代建制的嘗試，但還是沒有取得很好的進展。同期，建設部低調推出項目管理制，取得了一定進展，明確項目管理單位與項目法人的地位和作用，減少政府作為項目法人或業(yè)主對項目的干預，強化了政府的監(jiān)管作用。但是同樣沒有真正解決項目法人制推行的難題，所以也沒有很好地得到推廣。

現(xiàn)在，政府開始嘗試推出PPP項目的體系建設，看似意在引進私有資本，加快公益性項目建設進程，緩解公益性項目的融資難問題；同時可能含有進一步完善項目法人制的意圖，假如有這一意圖，應讓PPP項目的項目公司發(fā)揮項目法人的作用。

2 公益性項目的業(yè)主或業(yè)主代表

要建設好項目法人制，必須先搞清楚誰是公益性工程建設項目的業(yè)主。其實，公益性項目的業(yè)主就是政府，部門則是業(yè)主的代表。哪一方代表業(yè)主取決于政府授權，任何一個部門都可以擔當業(yè)主的角色，但最好還是行業(yè)主管部門。

投資管理部門的職責是代表政府對工程建設項目投資進行管理，目的是了解項目是否符合國家戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，顯然不是項目的發(fā)起人，也不是項目的管理者，更不是使用者，因此，沒有業(yè)主的特性。

資產(chǎn)管理部門是國有資產(chǎn)形成后的管理部門，也不是項目的發(fā)起人，但是項目建成后的資產(chǎn)管理部門，由于在項目建成前肯定不是項目的發(fā)起者、管理者和使用者，所以擔當項目的業(yè)主也不合適。

在這3個部門中，行業(yè)主管部門作為項目業(yè)主的代表是最合適的。首先，行業(yè)主管部門通常是行業(yè)規(guī)劃的編制人，因此通常是項目的發(fā)起人。其次，行業(yè)主管部門是項目發(fā)揮效益的直接管理者，項目建成后通常負責工程項目的運行管理，雖然不是項目的使用者，但是業(yè)主特性最完整的當事方。

3 公益性項目的項目法人建設

3.1 建立項目法人的時間

項目法人是負責工程建設項目實施、運行的當事方?？梢栽陧椖空絾雍蟪闪ⅲ钡竭\行移交后終止。對于盈利性項目，由于對項目法人的考核比較容易，通常在項目建議書批準后就可以建立，以便項目法人對項目建設的全過程負責。但對于公益性項目，其績效的考核通常比較困難，為此通常將項目建設過程分成可行性研究、初步設計、施工圖設計、招標設計、施工及運行等階段，為了吸引投資人，可以根據(jù)項目建設的風險情況，在各個階段，適時建立項目法人單位，但最遲不能遲于項目施工招標前。

3.2 項目法人的組建

隨著建設市場的發(fā)展，越來越多的私有資本被引入建設市場，使業(yè)主有了更多的手段組建項目法人，通常把引入私有資本和公有資本合作組建項目法人的模式稱作PPP，PPP模式下的工程項目稱作PPP項目，PPP模式組建的項目法人稱為項目公司。

不管采取哪一種投資模式，項目法人通常是由業(yè)主按照公司法的要求直接或間接地策劃組建。間接，就是按照事前策劃的方案，通過招標投標，按照投資協(xié)議的要求由資方負責組建。

3.3 項目公司的組建

組建項目法人公司需要考慮3個問題：一是項目公司的資本結構，二是資產(chǎn)結構，三是法人治理模式。

項目公司的資本結構可以視項目的公益性特質來決定。盈利性項目，政府可以適當參與投資，但比例不宜過高，因為市場的資本大鱷對商機的嗅覺，遠遠高于政府的管理能力，政府的資本金只要搭順風車，保持國有資產(chǎn)不斷增值就可以了。對于純公益性項目，政府的資金最好以補助形式存在，不宜參與投資，以便在移交時能更清晰地交割和清算。

對于資產(chǎn)結構設計，資本金與負債的比例，同樣取決于項目的公益性特質。盈利性項目融資相對容易，對項目公司負債的比例應減少干預，建議由市場來決定。如招標投標時設置資產(chǎn)負債率低的優(yōu)先中標，以降低項目風險。但對于純公益性項目，因需要政府擔保，所以政府應該評估項目風險，設置合理的資產(chǎn)負債率，以增加項目的吸引力，降低投資風險。

至于法人治理結構的建設，應該按公司法的要求來設計?？紤]到工程建設項目不涉及生產(chǎn)經(jīng)營方向、投資戰(zhàn)略等重大問題調整，為提高項目運行的效率，純公益性項目可以只找一個資方，并且不設董事會，直接委派執(zhí)行董事、總經(jīng)理組建項目建設團隊。

4 策劃項目公司時，項目業(yè)主須注意的事項

4.1 資質管理

由于項目公司是投資各方在工程項目所在地新成立的有限責任公司，沒有一項建設項目的資質，不具備生產(chǎn)經(jīng)營中的設計、施工、監(jiān)理、招標代理、巖土勘探等資格。因此，需要根據(jù)國家有關資質管理規(guī)定，通過建設市場委托有關業(yè)務，完成工程項目的建設任務，并接受政府的監(jiān)督和管理。

為增加項目的吸引力，吸引私有資金參與公益性項目投資，公益性PPP項目也可以由具有相應資質的單位擔任資方，以便將相應的設計、施工業(yè)務作為資方自營項目處理，即由項目公司直接委托具有相應資質的資方來完成相應的建設任務，以降低資方的投資風險。所以PPP項目在建設期，需要政府賦予項目公司特別委托權，以免除項目公司必須按照招標投標法的規(guī)定，將公益性項目進行市場招標投標的要求。

資方僅有相應的施工資質時，業(yè)主應要求項目法人將其他業(yè)務通過市場招標投標來完成，比如，設計工作。同樣，資方僅有設計資質時，業(yè)主應要求項目法人必須將其他業(yè)務通過市場招標投標來完成，比如，施工工作。資方同時具有設計和施工資質時，可以將施工圖設計及施工，以EPC模式由項目公司委托給資方，但初步設計必須通過市場招標投標，以便更好地進行投資控制。

4.2 投資收益

如政府的公有資金作為資本金參與項目公司的生產(chǎn)經(jīng)營活動，在項目進入運行期后，就會產(chǎn)生投資收益。這部分投資收益，項目業(yè)主應該如何使用，現(xiàn)在的管理體制通常不是很明確。應該上繳國庫，還是充抵建設資金，需要在項目招商引資階段，由業(yè)主提出一個明確的說法，以便項目公司在運行期間及時上繳公有資本金的投資收益。

4.3 運行管理

由于公益性項目的使用方是社會大眾，其使用收費也帶有一定的公益性。在考慮公益性時，政府通常在使用的價格上采取優(yōu)惠措施，進行價格補助，以降低項目風險，提高投資收益率。

補助時，政府可以補助項目公司，也可以直接補助給用戶。但兩者各有優(yōu)缺點，前者雖然免稅、管理簡單，且在項目移交后沒有政策風險，但降低了市場約束能力，存在項目運行產(chǎn)品的質量控制問題。后者，項目公司在收費時需多繳納補助部分的營業(yè)稅，并且在項目建成后，存在政策調整風險，但用戶可以通過市場手段約束項目公司的運行質量。

4.4 項目移交

項目移交應當明確是項目公司資產(chǎn)所有權的移交，還是工程建設項目所有權移交。前者，資方將手中持有的項目公司資產(chǎn)出售給業(yè)主，項目移交后項目公司依然存在，其債權債務將由業(yè)主繼承，項目公司歸業(yè)主所有，因此資產(chǎn)交割時必須進行項目公司的財務清算。后者，業(yè)主僅需要對具體的工程建設項目進行評估后購回，項目公司雖然還在，但屬于資方財產(chǎn)，業(yè)主只要及時終止其特許經(jīng)營權即可。

5 結 語

目前PPP項目的法人建設尚處在規(guī)范管理的初期，還有很多問題有待研究和規(guī)范，以上一些研究成果和意見僅供參與PPP項目的建設者參考。