趙一晗

洪澤湖地處國(guó)家大運(yùn)河文化帶和江淮生態(tài)大走廊的結(jié)合部，是黃淮海地區(qū)防洪安全、供水安全、生態(tài)安全的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、歷史文化傳承的重要依托，兼有航運(yùn)、水產(chǎn)養(yǎng)殖和旅游等多項(xiàng)功能，在國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展布局中戰(zhàn)略地位突出，在江蘇省主體功能區(qū)布局中生態(tài)功能突出。根據(jù)洪澤湖及周邊地區(qū)的功能定位和生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向，系統(tǒng)研究洪澤治理與保護(hù)措施，具有重要意義。

一、洪澤湖的功能定位

1.防洪保安功能

洪澤湖位于淮河中下游結(jié)合部，是淮河流域最大的湖泊型水庫，承接淮河上中游豫皖兩省15.8萬平方公里洪水，保護(hù)著江蘇省淮河下游地區(qū)2000多萬人口、3000萬畝耕地，其調(diào)節(jié)洪水能力對(duì)于淮河中下游防洪至關(guān)重要，是淮河下游防洪體系的重要組成部分。洪澤湖湖底高程一般為10～11米，高出下游地區(qū)4～8米，設(shè)計(jì)洪水位16.0米，更高出下游地面10米以上，是一座名副其實(shí)的“懸湖”。由于入湖洪峰洪量大于下游洪水出路的泄洪能力，在下游入江入海通道全力排洪的情況下，上游洪水必須經(jīng)過洪澤湖的滯蓄錯(cuò)峰調(diào)節(jié)，并通過周邊1700平方公里圩區(qū)臨時(shí)滯洪，才能維持不超過設(shè)計(jì)洪水位。

2.水資源調(diào)蓄功能

洪澤湖是國(guó)家南水北調(diào)東線工程的重要水源地和輸水干線上最大的調(diào)蓄湖泊，承擔(dān)著南水北調(diào)東線工程的調(diào)水蓄水功能，每年需要調(diào)出數(shù)十億立方米的水資源供給山東、河北、天津等地區(qū)。洪澤湖也是江蘇省淮北地區(qū)的主要水源，沿湖周邊和下游地區(qū)現(xiàn)狀實(shí)際灌溉面積達(dá)290萬畝，年均供水量約140億立方米，是淮北地區(qū)和沿海開發(fā)的主要水源。湖內(nèi)還有泗陽盧集、泗洪龍集兩個(gè)城鎮(zhèn)集中式飲用水源地，供水能力分別為4萬噸/日和7.5萬噸/日。根據(jù)京津冀地區(qū)尤其是雄安新區(qū)的發(fā)展需求，國(guó)家正在推進(jìn)南水北調(diào)東線二期工程規(guī)劃，繼續(xù)加大調(diào)水規(guī)模，洪澤湖的水資源調(diào)蓄功能將進(jìn)一步強(qiáng)化，水質(zhì)保障的要求將進(jìn)一步提高。

3.生態(tài)保護(hù)功能

江蘇省第十三次黨代會(huì)關(guān)于江淮生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)戰(zhàn)略部署中，明確將洪澤湖等重點(diǎn)湖泊定位為江淮生態(tài)大走廊的生態(tài)綠心，要求以湖為中心，踐行綠色發(fā)展路徑，形成全省生態(tài)安全保障的“綠心地帶”，實(shí)現(xiàn)“生態(tài)清淤、聚泥成島”?！督K省主體功能區(qū)劃》將洪澤湖確定為“兩橫兩縱”生態(tài)保護(hù)格局的重要組成部分，要求提升生態(tài)功能。新出臺(tái)的《江蘇省國(guó)家級(jí)生態(tài)保護(hù)紅線規(guī)劃》也將洪澤湖劃入生態(tài)紅線區(qū)域，要求強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)與修復(fù)。

二、洪澤湖治理與保護(hù)情況

洪澤湖的治理與保護(hù)一直是江蘇省水利工作的重中之重。2015年9月省政府批復(fù)成立洪澤湖管理委員會(huì)以來，省水利廳在省委省政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在沿湖地方政府和相關(guān)部門的共同努力下，不斷加強(qiáng)治理與保護(hù)工作，取得了明顯成效。

1.防洪保安能力進(jìn)一步提升

洪澤湖是淮河下游防洪體系的核心，是江蘇省防洪的重中之重，也是全國(guó)防洪的重點(diǎn)之一。近年來，陸續(xù)實(shí)施了淮河入海水道一期工程、淮河入江水道整治工程、分淮入沂整治工程、洪澤湖大堤除險(xiǎn)加固等工程，擴(kuò)大了洪水下排出路，提升了洪澤湖大堤擋洪能力，洪澤湖及下游地區(qū)防洪標(biāo)準(zhǔn)已達(dá)到100年一遇。

2.資源管理持續(xù)加強(qiáng)

經(jīng)洪澤湖調(diào)蓄向山東送水累計(jì)達(dá)到29億立方米，淮安、宿遷2個(gè)調(diào)水保護(hù)區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率一直維持在100%；從洪澤湖直接取水的2個(gè)城鎮(zhèn)集中式水源地水質(zhì)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)；砂石資源禁采取得決定性成效，實(shí)現(xiàn)盜采行為和滯留采砂船“雙清零”；淮河干流及洪澤湖周邊地區(qū)亂占亂建亂排“三亂”整治，排查違法違規(guī)行為159起，清理完成101起，非法風(fēng)電等一批建設(shè)項(xiàng)目得到查處。

3.管理能力不斷提升

在全省率先試點(diǎn)開展湖泊網(wǎng)格化管理，125名網(wǎng)格長(zhǎng)履職盡責(zé)；洪澤湖（泗陽）退圩還湖獲省政府批復(fù)，非法圈圩連年保持“零增長(zhǎng)”。各部門聯(lián)合巡查執(zhí)法形成常態(tài)，水文、水質(zhì)、水生態(tài)各要素監(jiān)測(cè)全面覆蓋，GPS定位、遙感監(jiān)測(cè)、視頻監(jiān)控等信息數(shù)據(jù)運(yùn)用效能持續(xù)提升。

三、存在問題分析

過去較長(zhǎng)一段時(shí)期，由于在發(fā)展觀的定位上、政績(jī)觀的導(dǎo)向上、生態(tài)觀的認(rèn)識(shí)上不同程度存在偏差，洪澤湖開發(fā)利用較為粗放，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的矛盾逐漸凸顯。目前，洪澤湖主要存在三個(gè)方面的問題：

1.非法圈圩造成興利調(diào)洪庫容減少

新中國(guó)成立以來，洪澤湖經(jīng)歷了多次大規(guī)模的“湖灘圈圩”，湖泊面積不斷萎縮，部分沿湖自然岸線和生態(tài)濕地喪失。洪澤湖各年代圍墾情況的監(jiān)測(cè)成果顯示，在2005年以前圍墾湖面298平方公里的基礎(chǔ)上，2005～2010年間新增圍墾面積108平方公里，至2010年共計(jì)圍墾總面積406平方公里，占蓄水范圍面積的23%。2006年，省政府批復(fù)《江蘇省湖泊保護(hù)規(guī)劃》以來，江蘇省持續(xù)加大了涉湖違法建設(shè)行為的打擊力度，尤其是在十八大后開展的洪澤湖清障專項(xiàng)行動(dòng)中，對(duì)新增違法圈圩進(jìn)行全面清除，非法圈圩勢(shì)頭得到遏制。但由于歷史原因，現(xiàn)狀仍有圈圩面積330平方公里未能得到清退，約侵占蓄水興利庫容4億立方米，占比12%，相當(dāng)于江都站400立方米每秒滿負(fù)荷運(yùn)行15天的抽水量；如圈圩堤防逐步加高，將侵占調(diào)洪庫容14億立方米左右，占比22%，相當(dāng)于現(xiàn)狀淮河入海水道滿負(fù)荷運(yùn)行10天左右的外排水量。

2.無序養(yǎng)殖造成湖泊水質(zhì)惡化

根據(jù)近年監(jiān)測(cè)成果分析，洪澤湖水體水質(zhì)COD、氨氮雙指標(biāo)評(píng)價(jià)為Ⅱ類，但總氮評(píng)價(jià)為劣Ⅴ類、總磷評(píng)價(jià)為Ⅳ類，新汴河、安東河、濉河等部分入湖河道水質(zhì)指標(biāo)也較差。洪澤湖局部湖區(qū)富營(yíng)養(yǎng)化嚴(yán)重，局部區(qū)域常年夏季出現(xiàn)不同程度的藍(lán)藻集聚現(xiàn)象，影響供水安全。湖體水質(zhì)變差的原因，除受部分入湖河道水質(zhì)影響外，主要是湖內(nèi)有74萬畝左右的圈圩養(yǎng)殖和圍網(wǎng)養(yǎng)殖，遠(yuǎn)超《江蘇省洪澤湖漁業(yè)養(yǎng)殖規(guī)劃》確定的25.5萬畝控制面積，大量的殘餌、代謝物、藥物造成水體污染嚴(yán)重。

3.防洪保安仍存在壓力

目前，洪澤湖及淮河下游防洪標(biāo)準(zhǔn)僅為100年一遇，尚未達(dá)到國(guó)家規(guī)定的300年一遇標(biāo)準(zhǔn)，淮河入海水道二期工程尚未實(shí)施，淮河下游地區(qū)防洪安全度還不高，區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展還存在安全風(fēng)險(xiǎn)。另外，根據(jù)國(guó)家防總批準(zhǔn)的淮河洪水調(diào)度方案要求，當(dāng)洪澤湖水位超過14.5米時(shí)，洪澤湖周邊需要滯洪，而滯洪區(qū)安全建設(shè)工程滯后、沿湖擋洪堤能力不足，滯洪區(qū)內(nèi)1515平方公里、84萬人口面臨洪水威脅。當(dāng)遭遇超標(biāo)準(zhǔn)洪水時(shí)，渠北地區(qū)還需分洪，1685平方公里、155萬人口可能遭受滅頂之災(zāi)，不僅經(jīng)濟(jì)損失巨大，還可能造成難以挽回的政治影響。

四、思考與建議

根據(jù)洪澤湖及周邊地區(qū)的功能定位和生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向，從健全洪澤湖長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制、解決洪澤湖現(xiàn)狀存在的突出問題、提升洪澤湖綜合功能等方面，提出以下建議。

1.強(qiáng)化洪澤湖退圩還湖工作

退圩、退漁還湖有利于恢復(fù)湖泊調(diào)蓄能力，改善湖泊水質(zhì)，修復(fù)生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)湖泊生態(tài)效益、環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效益的共贏。根據(jù)省政府批復(fù)的《洪澤湖保護(hù)規(guī)劃》，建議由省水利廳牽頭組織編制《洪澤湖退圩還湖規(guī)劃》報(bào)省政府審批，淮安、宿遷兩市以縣區(qū)為單元編制實(shí)施方案。按照省級(jí)統(tǒng)一規(guī)劃、市級(jí)組織協(xié)調(diào)、縣區(qū)分頭推進(jìn)的原則，加快推進(jìn)退圩還湖工作。研究制定退圩還湖激勵(lì)政策。退圩還湖工程量大，資金投入多，涉及多方利益，推進(jìn)難度一直很大。建議研究在湖內(nèi)一定區(qū)域保留少量棄土區(qū)，所形成的土地收益解決地方政府退圩還湖資金投入問題，充分調(diào)動(dòng)地方政府實(shí)施的積極性；同時(shí)建立退圩還湖省級(jí)公共財(cái)政投入機(jī)制，研究出臺(tái)省級(jí)資金獎(jiǎng)補(bǔ)辦法進(jìn)行引導(dǎo)，實(shí)行“先退后補(bǔ)、多退多補(bǔ)、過期不補(bǔ)”的獎(jiǎng)補(bǔ)政策，推進(jìn)退圩還湖實(shí)施進(jìn)度。

2.協(xié)同推進(jìn)水污染防治和“三亂”整治

鑒于洪澤湖管理保護(hù)、開發(fā)利用、綜合治理涉及多行業(yè)、多部門，建議由省政府辦公廳牽頭，水利、環(huán)保、國(guó)土、海洋漁業(yè)、公安等部門參加，開展洪澤湖綜合治理專項(xiàng)行動(dòng)。加強(qiáng)源頭治理，重點(diǎn)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，開展污染企業(yè)治理，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)面源污染治理和畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)整治，推進(jìn)截污導(dǎo)流和生活污水治理，減少入河污染排放。加強(qiáng)入湖河流治理，集中整治維橋河、老濉河等水質(zhì)污染問題突出的入湖河道，加強(qiáng)淮河上游來水水質(zhì)監(jiān)測(cè)。加強(qiáng)內(nèi)源污染治理，重點(diǎn)強(qiáng)化盱眙淮河入湖段“三灘”環(huán)境綜合治理，實(shí)施污染底泥清淤疏浚，加強(qiáng)湖區(qū)漁船和航運(yùn)船舶治理。加大沿湖岸線“三亂”治理力度，繼續(xù)鞏固非法采砂整治成果，堅(jiān)決防止非法采砂行為反彈，嚴(yán)厲打擊非法占用岸線等行為。此外，對(duì)湖內(nèi)劃有基本農(nóng)田的，督促地方政府進(jìn)行整改，即時(shí)調(diào)出。

3.加快實(shí)施滯洪區(qū)建設(shè)等重點(diǎn)民生工程

洪澤湖周邊滯洪區(qū)是應(yīng)對(duì)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)洪水的一項(xiàng)重要措施?，F(xiàn)狀大部分迎湖擋洪堤矮小單薄，不能擋御洪澤湖14.5米洪水位的要求，存在安全隱患。近期，洪澤湖迎湖擋洪堤加固等工程內(nèi)容已納入了國(guó)家172項(xiàng)重大工程，同意結(jié)合洪澤湖周邊滯洪區(qū)建設(shè)提高迎湖擋洪堤標(biāo)準(zhǔn)。但由于受國(guó)家財(cái)力限制，放緩了新開工重大水利工程中央補(bǔ)助資金安排。鑒于退圩清障后擋洪堤迎風(fēng)頂浪，安全隱患更加嚴(yán)重，建議結(jié)合退圩還湖、聚泥成島工程建設(shè)，實(shí)施迎湖擋洪堤加固，建設(shè)一條集環(huán)湖擋浪堤、防汛搶險(xiǎn)、生態(tài)觀光、道路交通等功能為一體的環(huán)湖堤防，推動(dòng)周邊地區(qū)生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。此外，根據(jù)省“十三五”重大水利工程實(shí)施安排，建議繼續(xù)推進(jìn)鮑集圩行洪區(qū)和淮干“三灘”居民遷建工程建設(shè)，提高淮河入湖段行洪能力，改善居民生產(chǎn)生活條件；加快淮河入海水道二期工程前期工作進(jìn)度，爭(zhēng)取2018年先導(dǎo)段實(shí)施、2019年全面開工建設(shè)，進(jìn)一步擴(kuò)大淮河下游行洪能力