葛奇

美國(guó)在后危機(jī)時(shí)代實(shí)行的金融監(jiān)管改革，在促進(jìn)金融穩(wěn)定方面取得的成果遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了因改革而付出的成本。但在其他一些領(lǐng)域，由新的監(jiān)管規(guī)定所產(chǎn)生的監(jiān)管負(fù)擔(dān)超過(guò)了金融監(jiān)管改革本身帶來(lái)的好處。

特朗普政府已計(jì)劃對(duì)金融危機(jī)后在美國(guó)實(shí)施的金融監(jiān)管法規(guī)重新進(jìn)行全面的改革。美國(guó)財(cái)政部近期發(fā)布的關(guān)于存款機(jī)構(gòu)監(jiān)管改革建議的報(bào)告，就是這項(xiàng)改革計(jì)劃中的一個(gè)重要組成部分。

美國(guó)在后危機(jī)時(shí)代實(shí)行的金融監(jiān)管制度改革，一方面，在促進(jìn)金融穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面取得了顯著的效果；另一方面，也給許多規(guī)模較小的銀行帶來(lái)過(guò)重的監(jiān)管負(fù)擔(dān)（表現(xiàn)在合規(guī)成本的增加與它們資產(chǎn)規(guī)模的增長(zhǎng)不成比例）。因此，經(jīng)過(guò)七年來(lái)《多德-弗蘭克法案》的改革實(shí)踐，對(duì)包括資本和流動(dòng)性管理以及壓力測(cè)試等在內(nèi)的美國(guó)現(xiàn)行的銀行監(jiān)管框架進(jìn)行一次全面的重新評(píng)估也是完全必要的。

然而，試圖通過(guò)這種評(píng)估來(lái)否定危機(jī)后實(shí)行的嚴(yán)格資本監(jiān)管規(guī)定的做法則是不可取的。對(duì)財(cái)政部的銀行監(jiān)管改革建議所做的分析表明，這些建議，尤其是關(guān)于放寬對(duì)大型銀行資本和流動(dòng)性監(jiān)管的建議一旦付諸實(shí)施，必然會(huì)增加美國(guó)甚至全球的金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

現(xiàn)狀之亂

根據(jù)特朗普2017年2月3日以行政命令形式頒布的關(guān)于美國(guó)金融體系監(jiān)管的七項(xiàng)核心原則，美國(guó)財(cái)政部于6月12日遞交了一份題為《一個(gè)創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)的金融體系：銀行和信用社》的報(bào)告（下稱(chēng)《財(cái)政部報(bào)告》），就美國(guó)整個(gè)存款系統(tǒng)如何實(shí)施監(jiān)管改革提出了100多項(xiàng)具體建議，以此作為金融體系監(jiān)管改革計(jì)劃的第一步。財(cái)政部隨后還會(huì)對(duì)資本市場(chǎng)、資產(chǎn)管理和保險(xiǎn)業(yè)及非銀行金融機(jī)構(gòu)等存款機(jī)構(gòu)以外的金融體系監(jiān)管改革分別提出建議。

《財(cái)政部報(bào)告》在分別回顧了美國(guó)金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)和美國(guó)存款系統(tǒng)發(fā)展歷史的基礎(chǔ)上，對(duì)如何通過(guò)改善資本和流動(dòng)性監(jiān)管等途徑提高銀行監(jiān)管效率，以及如何通過(guò)放松銀行監(jiān)管為消費(fèi)者和企業(yè)提供更多的信貸以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，提出了一系列改革建議。從這份報(bào)告提出的存款系統(tǒng)的監(jiān)管改革計(jì)劃來(lái)看，絕大部分可以采取銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)直接頒布法規(guī)的形式而無(wú)需經(jīng)過(guò)國(guó)會(huì)立法批準(zhǔn)，加之所有聯(lián)邦銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的高層管理人士在2018年年底之前都將可能被特朗普政府所替換，因此該計(jì)劃中的許多建議預(yù)計(jì)將得以正式實(shí)施。

按照《財(cái)政部報(bào)告》提供的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，美國(guó)的存款系統(tǒng)涵蓋了5900多家規(guī)模不等的銀行和5800家信用社；截至2016年底，存款系統(tǒng)總資產(chǎn)達(dá)到21.4萬(wàn)億美元，占美國(guó)GDP的115%。其中8家在美國(guó)的全球系統(tǒng)重要性銀行的資產(chǎn)就占了美國(guó)國(guó)內(nèi)存款系統(tǒng)資產(chǎn)總額的近50%，為10.7萬(wàn)億美元。它們?cè)诿绹?guó)和全球資本市場(chǎng)中扮演了重要角色。區(qū)域性銀行（資產(chǎn)在500億美元以上）和中型銀行（資產(chǎn)在100億到500億美元）這兩類(lèi)銀行合計(jì)90家左右，資產(chǎn)占比分別為25%和6%，它們大多以存貸業(yè)務(wù)為主要經(jīng)營(yíng)模式。其余的為經(jīng)營(yíng)模式相對(duì)簡(jiǎn)單并以服務(wù)小企業(yè)和農(nóng)村社區(qū)為主的5500家社區(qū)銀行（資產(chǎn)在100億美元以下）和5800家左右的信用社（資產(chǎn)不到10億美元的占95%），資產(chǎn)占比分別為13%和6%。此外，如果將外國(guó)銀行在美機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)單列，則以銀行和非銀行子公司形式或以分行和代理機(jī)構(gòu)形式在美經(jīng)營(yíng)的外國(guó)銀行的資產(chǎn)總額已超過(guò)4.5億美元，在整個(gè)美國(guó)銀行系統(tǒng)中占了約20%的比重。它們之間的資產(chǎn)規(guī)模上差異很大，經(jīng)營(yíng)范圍則涉及到企業(yè)貸款、基建融資以及資本市場(chǎng)服務(wù)的各個(gè)方面。

《財(cái)政部報(bào)告》認(rèn)為，2010年7月《多德-弗蘭克法案》頒布之后，雖然美國(guó)存款系統(tǒng)的財(cái)務(wù)狀況和運(yùn)作方式發(fā)生了很大的變化，但七年來(lái)的實(shí)踐也證明，該法案所涉及的一系列監(jiān)管法規(guī)變革，尤其是資本和流動(dòng)性方面的規(guī)定，并未能充分考慮到存款機(jī)構(gòu)在規(guī)模和經(jīng)營(yíng)模式方面存在的差異；另一方面，美國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)所具有的機(jī)構(gòu)重疊和職能重復(fù)的歷史特征，也決定了監(jiān)管機(jī)構(gòu)在《多德-弗蘭克法案》的具體執(zhí)行上缺乏充分的合作，從而增加了存款機(jī)構(gòu)的合規(guī)成本。由于《多德-弗蘭克法案》在這期間對(duì)銀行和信用社實(shí)施了一系列新的監(jiān)管規(guī)定，導(dǎo)致銀行資產(chǎn)和貸款的增長(zhǎng)速度減緩，可用于市場(chǎng)流動(dòng)性的銀行資產(chǎn)減少，給危機(jī)后的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇增加了許多新的障礙。

自2010年以來(lái)，美國(guó)實(shí)際平均GDP僅比2007年高出13%，就業(yè)僅增加12%，經(jīng)歷了戰(zhàn)后最為緩慢的復(fù)蘇期。因此，如何提高金融監(jiān)管體系的效率，以增加金融市場(chǎng)的流動(dòng)性和銀行信貸，已經(jīng)成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一個(gè)關(guān)鍵政策支柱。

監(jiān)管之殤

然而對(duì)《財(cái)政部報(bào)告》進(jìn)行分析后會(huì)發(fā)現(xiàn)，財(cái)政部提出的關(guān)于存款系統(tǒng)監(jiān)管改革的建議，尤其是牽涉到對(duì)大型銀行的資本和流動(dòng)性監(jiān)管規(guī)定的改革，一旦由銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)付諸實(shí)施，不僅會(huì)加重金融體系的不穩(wěn)定，而且也無(wú)助于經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。

我們必須承認(rèn)，后危機(jī)時(shí)代在美國(guó)實(shí)行的金融監(jiān)管改革，在促進(jìn)金融穩(wěn)定方面取得的成果遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了因改革而付出的成本。但在其他一些領(lǐng)域，由新的監(jiān)管規(guī)定所產(chǎn)生的監(jiān)管負(fù)擔(dān)超過(guò)了金融監(jiān)管改革本身帶來(lái)的好處。因此，經(jīng)過(guò)七年來(lái)《多德-弗蘭克法案》的改革實(shí)踐，對(duì)包括資本和流動(dòng)性監(jiān)管在內(nèi)的美國(guó)現(xiàn)行的銀行監(jiān)管框架進(jìn)行一次全面的重新評(píng)估，也是完全有必要的。然而，試圖通過(guò)這種評(píng)估來(lái)否定危機(jī)后實(shí)行的嚴(yán)格的資本監(jiān)管和監(jiān)督規(guī)定的做法是不可取的。正如美聯(lián)儲(chǔ)前副主席Stanley Fischer最近指出的，類(lèi)似1930年代的這場(chǎng)嚴(yán)重的金融危機(jī)才剛過(guò)去了10年，就有這么多人又想回到危機(jī)前的狀態(tài)，這是極端危險(xiǎn)的，也是極為短視的。

根據(jù)以上對(duì)《財(cái)政部報(bào)告》提出的銀行監(jiān)管改革建議所做的分析，筆者認(rèn)為，對(duì)后危機(jī)時(shí)代銀行監(jiān)管框架的任何改進(jìn)和完善，應(yīng)該遵循兩條基本原則：一是出于金融穩(wěn)定的需要，監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須加強(qiáng)，而不是放松對(duì)大型銀行的監(jiān)管；尤其是以大型銀行為目標(biāo)的資本和流動(dòng)性管理，以強(qiáng)化審慎監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)涉及到的后危機(jī)時(shí)代金融監(jiān)管制度中最為核心的內(nèi)容，均不能通過(guò)“監(jiān)管出口坡道”或任何其他方式取代。二是對(duì)于資本充足且對(duì)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)不構(gòu)成威脅的眾多中小銀行，完善監(jiān)管的重點(diǎn)不是放松對(duì)它們的資本監(jiān)管，而是適當(dāng)?shù)販p輕其監(jiān)管負(fù)擔(dān)。由于小型銀行合規(guī)成本的增加與它們資產(chǎn)規(guī)模的增長(zhǎng)不成比例，監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要建立一套專(zhuān)門(mén)適用于這類(lèi)銀行的簡(jiǎn)化的監(jiān)管制度，以促進(jìn)美國(guó)的社區(qū)貸款和企業(yè)發(fā)展。endprint