張利娟

2017年年底，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委以及國(guó)資委等相繼出爐關(guān)于規(guī)范PPP項(xiàng)目的新規(guī)，打響了PPP規(guī)范發(fā)展的“攻堅(jiān)戰(zhàn)”。

自2013年年底財(cái)政部提出推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）以來(lái)，該市場(chǎng)一直高速發(fā)展。相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，到2017年9月末，全國(guó)各地政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)中的入庫(kù)項(xiàng)目合計(jì)14，220個(gè)，累計(jì)投資額17.8萬(wàn)億元。

PPP項(xiàng)目快速發(fā)展的同時(shí)，行業(yè)亂象也不斷涌現(xiàn)。2017年年底，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委以及國(guó)資委等相繼出爐關(guān)于規(guī)范PPP項(xiàng)目的新規(guī)，打響了PPP規(guī)范發(fā)展的“攻堅(jiān)戰(zhàn)”。

虛火太旺需深思

2017年11月16日，財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》中提到，2018年3月31日為各省級(jí)財(cái)政部門清理PPP項(xiàng)目的時(shí)間點(diǎn)。隨后，財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人在對(duì)通知進(jìn)行解釋中指出，通知旨在糾正當(dāng)前PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的走偏、變異問(wèn)題，進(jìn)一步提高入庫(kù)項(xiàng)目質(zhì)量和信息公開(kāi)有效性，更好地接受社會(huì)監(jiān)督。

在財(cái)政部發(fā)布規(guī)范PPP通知后，國(guó)家發(fā)改委和國(guó)資委也陸續(xù)發(fā)布有關(guān)PPP方面的政策。2017年11月17日，國(guó)資委印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》，對(duì)央企PPP業(yè)務(wù)規(guī)模從嚴(yán)設(shè)定上限，以防止杠桿率過(guò)高，并明確提出對(duì)PPP業(yè)務(wù)重大決策實(shí)施終身責(zé)任追究制度。11月30日，《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目的指導(dǎo)意見(jiàn)》出爐，鼓勵(lì)民間資本規(guī)范有序參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。

“政策接連出臺(tái)的原因是PPP項(xiàng)目發(fā)展背后虛火太旺?！眹?guó)家發(fā)改委、財(cái)政部PPP專家?guī)祀p庫(kù)專家，山西省萬(wàn)方建設(shè)工程項(xiàng)目管理咨詢有限公司副經(jīng)理連國(guó)棟坦言，“市場(chǎng)起起落落本是常態(tài)，但是大起大落對(duì)行業(yè)還是會(huì)造成比較大的傷害。2017年上半年，PPP市場(chǎng)虛火太重，亟需規(guī)范，以防止泛化和異化?！?/p>

連國(guó)棟指出，PPP本來(lái)只是提供公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的一種形式，但部分地方政府不恰當(dāng)?shù)厥褂肞PP，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管控有所忽視，導(dǎo)致PPP變成一個(gè)筐，什么樣的項(xiàng)目都往里面裝，不合規(guī)的項(xiàng)目急劇增加。

據(jù)了解，PPP前期決策本應(yīng)該慎重，應(yīng)做好分析論證，把政府的有限資金應(yīng)用到刀刃上。但由于有些政府急于上項(xiàng)目，決策甚是粗糙和草率，如某地甚至制定了PPP項(xiàng)目操作落地不超過(guò)4個(gè)月的規(guī)定，最終導(dǎo)致項(xiàng)目質(zhì)量不高。

連國(guó)棟告訴本刊記者，過(guò)度的金融杠桿和風(fēng)險(xiǎn)分配不合理，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)考慮不足，也為PPP市場(chǎng)帶來(lái)了不小的隱憂。央企和國(guó)企在PPP市場(chǎng)狂飆突進(jìn)，但限于資產(chǎn)負(fù)債率等管理要求，大量采用金融工具出表，但融入資金很難與PPP項(xiàng)目的時(shí)間周期相匹配，如遇有金融政策調(diào)整將會(huì)出現(xiàn)較大的風(fēng)險(xiǎn)。

和連國(guó)棟看法相似，中建政研項(xiàng)目總監(jiān)李艷艷指出，有些地方PPP泛濫，致使PPP支出嚴(yán)重超出10%的紅線，給未來(lái)地方政府財(cái)政帶來(lái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患。為了使財(cái)政承受能力論證通過(guò)，有的地方政府采用單項(xiàng)目占一般公共預(yù)算支出比例的做法。這可能導(dǎo)致政府未來(lái)支付違約風(fēng)險(xiǎn)。

同時(shí)，信息公開(kāi)不夠及時(shí)也是PPP市場(chǎng)發(fā)展中存在的問(wèn)題。實(shí)踐中很多PPP項(xiàng)目未能按時(shí)入庫(kù)接受監(jiān)督，有的甚至采購(gòu)已結(jié)束，合同已簽署，尚未入庫(kù)。

民間資本新機(jī)遇？

從內(nèi)容看，《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》和《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》基調(diào)一致，都是為規(guī)范PPP項(xiàng)目運(yùn)作，加強(qiáng)PPP領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)管控。而《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目的指導(dǎo)意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）旨在補(bǔ)齊PPP項(xiàng)目中民間資本份額不足、民營(yíng)企業(yè)參與度不夠的短板。

“在前期PPP市場(chǎng)中，央企和國(guó)企大約占了PPP總投資的81%?！兑庖?jiàn)》符合近年來(lái)一貫的政策導(dǎo)向，對(duì)民營(yíng)企業(yè)來(lái)講是一個(gè)切入PPP市場(chǎng)的機(jī)遇。但民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目尚需解決幾個(gè)主要的問(wèn)題。”連國(guó)棟說(shuō)。

在連國(guó)棟看來(lái)，民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目一要解決民企融資難、融資貴的問(wèn)題。目前，金融機(jī)構(gòu)還是比較傾向于央企和國(guó)企，民營(yíng)融資瓶頸的存在，造成了民營(yíng)企業(yè)在PPP市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)，能夠出臺(tái)融資方面的優(yōu)惠政策，才是真正地促進(jìn)民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入PPP市場(chǎng)。二是加強(qiáng)政府契約精神，解決民營(yíng)企業(yè)后顧之憂。當(dāng)下，由于PPP項(xiàng)目合作期較長(zhǎng)，政府容易出現(xiàn)新官不理舊賬等現(xiàn)象，因此加大誠(chéng)信社會(huì)建設(shè)，才能提高民企參與PPP項(xiàng)目的積極性。三是加快解除市場(chǎng)準(zhǔn)入限制，為民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入公用市場(chǎng)等領(lǐng)域創(chuàng)造條件。

中建政研項(xiàng)目經(jīng)理王迎則認(rèn)為，未來(lái)的PPP市場(chǎng)還將是以國(guó)企、央企為主。之所以專門發(fā)文鼓勵(lì)民間資本參與PPP項(xiàng)目，主要是由于在近幾年的發(fā)展過(guò)程中，民間資本參與度較低。究其原因，一方面與民間資本對(duì)長(zhǎng)期合作中政府誠(chéng)信守約行為存在擔(dān)憂，另一方面對(duì)與政府合作中因地位不對(duì)等可能引致的利益侵蝕所形成的擔(dān)憂，以及受PPP項(xiàng)目本身周期長(zhǎng)、回報(bào)率低等諸多因素影響。

關(guān)于PPP市場(chǎng)發(fā)展，王迎說(shuō)，未來(lái)總量上會(huì)保持基本穩(wěn)定；在領(lǐng)域上，預(yù)計(jì)將圍繞城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提升；從各部發(fā)文來(lái)看，央企與地方國(guó)企和民企的合作將日漸增多。

分類施策不容忽視

《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》為PPP項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作劃出8條紅線，嚴(yán)防PPP異化為新的融資平臺(tái)，推動(dòng)PPP回歸公共服務(wù)創(chuàng)新供給機(jī)制本源。

按《通知》要求，各省級(jí)財(cái)政部門應(yīng)于2018年3月31日前完成本地區(qū)項(xiàng)目管理庫(kù)集中清理工作，并確保整改到位。對(duì)此，連國(guó)棟表示，在目前情況下，對(duì)于PPP項(xiàng)目的清庫(kù)工作還是應(yīng)該慎重，分類施策，做到有保有壓，管控適度，避免對(duì)市場(chǎng)造成大的損失和傷害。

在連國(guó)棟看來(lái)，對(duì)于已經(jīng)進(jìn)入實(shí)施階段的項(xiàng)目，應(yīng)該嚴(yán)格區(qū)分，是否可以實(shí)行合同再談判的機(jī)制，盡量做到依法合規(guī)，但是預(yù)計(jì)強(qiáng)制退庫(kù)的可能性不是很大，因?yàn)槿绻娴耐藥?kù)，后續(xù)一連串的風(fēng)險(xiǎn)事件將會(huì)出現(xiàn)，比如金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本的，出現(xiàn)工程爛尾的，這樣各參與方都將難以承受。對(duì)新入庫(kù)的項(xiàng)目或是已入庫(kù)項(xiàng)目，但尚未進(jìn)入執(zhí)行階段的項(xiàng)目，還應(yīng)嚴(yán)格按照入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)，做好項(xiàng)目篩選，防止打著PPP的名義行融資之實(shí)。

記者注意到，在清理項(xiàng)目庫(kù)的同時(shí)，積極鼓勵(lì)支持好的、規(guī)范運(yùn)作的項(xiàng)目，亦成為財(cái)政部政策施力的方向。

“我們正在研究提高獎(jiǎng)補(bǔ)力度，重點(diǎn)落實(shí)精準(zhǔn)扶貧任務(wù)目標(biāo)，對(duì)連片貧困區(qū)公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目給予更多的傾斜?！必?cái)政部金融司司長(zhǎng)王毅在2017第三屆中國(guó)PPP融資論壇上表示。

據(jù)了解，在對(duì)PPP規(guī)范管理的同時(shí)，相關(guān)部門和企業(yè)也在積極探索契合當(dāng)前管理體制的PPP發(fā)展路徑。尤其是最近一個(gè)時(shí)期，隨著國(guó)家對(duì)PPP監(jiān)管政策的不斷調(diào)整收緊，針對(duì)特定領(lǐng)域更合規(guī)范且更加精準(zhǔn)的PPP推廣模式加速成型。業(yè)內(nèi)專家建議，應(yīng)樹(shù)立PPP項(xiàng)目的精品意識(shí)，多開(kāi)發(fā)高質(zhì)量的PPP項(xiàng)目。endprint