張利娟
2017年年底,財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委以及國(guó)資委等相繼出爐關(guān)于規(guī)范PPP項(xiàng)目的新規(guī),打響了PPP規(guī)范發(fā)展的“攻堅(jiān)戰(zhàn)”。
自2013年年底財(cái)政部提出推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作(PPP)以來(lái),該市場(chǎng)一直高速發(fā)展。相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,到2017年9月末,全國(guó)各地政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)中的入庫(kù)項(xiàng)目合計(jì)14,220個(gè),累計(jì)投資額17.8萬(wàn)億元。
PPP項(xiàng)目快速發(fā)展的同時(shí),行業(yè)亂象也不斷涌現(xiàn)。2017年年底,財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委以及國(guó)資委等相繼出爐關(guān)于規(guī)范PPP項(xiàng)目的新規(guī),打響了PPP規(guī)范發(fā)展的“攻堅(jiān)戰(zhàn)”。
虛火太旺需深思
2017年11月16日,財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》中提到,2018年3月31日為各省級(jí)財(cái)政部門清理PPP項(xiàng)目的時(shí)間點(diǎn)。隨后,財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人在對(duì)通知進(jìn)行解釋中指出,通知旨在糾正當(dāng)前PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的走偏、變異問(wèn)題,進(jìn)一步提高入庫(kù)項(xiàng)目質(zhì)量和信息公開(kāi)有效性,更好地接受社會(huì)監(jiān)督。
在財(cái)政部發(fā)布規(guī)范PPP通知后,國(guó)家發(fā)改委和國(guó)資委也陸續(xù)發(fā)布有關(guān)PPP方面的政策。2017年11月17日,國(guó)資委印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》,對(duì)央企PPP業(yè)務(wù)規(guī)模從嚴(yán)設(shè)定上限,以防止杠桿率過(guò)高,并明確提出對(duì)PPP業(yè)務(wù)重大決策實(shí)施終身責(zé)任追究制度。11月30日,《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目的指導(dǎo)意見(jiàn)》出爐,鼓勵(lì)民間資本規(guī)范有序參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。
“政策接連出臺(tái)的原因是PPP項(xiàng)目發(fā)展背后虛火太旺?!眹?guó)家發(fā)改委、財(cái)政部PPP專家?guī)祀p庫(kù)專家,山西省萬(wàn)方建設(shè)工程項(xiàng)目管理咨詢有限公司副經(jīng)理連國(guó)棟坦言,“市場(chǎng)起起落落本是常態(tài),但是大起大落對(duì)行業(yè)還是會(huì)造成比較大的傷害。2017年上半年,PPP市場(chǎng)虛火太重,亟需規(guī)范,以防止泛化和異化?!?/p>
連國(guó)棟指出,PPP本來(lái)只是提供公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的一種形式,但部分地方政府不恰當(dāng)?shù)厥褂肞PP,對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管控有所忽視,導(dǎo)致PPP變成一個(gè)筐,什么樣的項(xiàng)目都往里面裝,不合規(guī)的項(xiàng)目急劇增加。
據(jù)了解,PPP前期決策本應(yīng)該慎重,應(yīng)做好分析論證,把政府的有限資金應(yīng)用到刀刃上。但由于有些政府急于上項(xiàng)目,決策甚是粗糙和草率,如某地甚至制定了PPP項(xiàng)目操作落地不超過(guò)4個(gè)月的規(guī)定,最終導(dǎo)致項(xiàng)目質(zhì)量不高。
連國(guó)棟告訴本刊記者,過(guò)度的金融杠桿和風(fēng)險(xiǎn)分配不合理,對(duì)風(fēng)險(xiǎn)考慮不足,也為PPP市場(chǎng)帶來(lái)了不小的隱憂。央企和國(guó)企在PPP市場(chǎng)狂飆突進(jìn),但限于資產(chǎn)負(fù)債率等管理要求,大量采用金融工具出表,但融入資金很難與PPP項(xiàng)目的時(shí)間周期相匹配,如遇有金融政策調(diào)整將會(huì)出現(xiàn)較大的風(fēng)險(xiǎn)。
和連國(guó)棟看法相似,中建政研項(xiàng)目總監(jiān)李艷艷指出,有些地方PPP泛濫,致使PPP支出嚴(yán)重超出10%的紅線,給未來(lái)地方政府財(cái)政帶來(lái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患。為了使財(cái)政承受能力論證通過(guò),有的地方政府采用單項(xiàng)目占一般公共預(yù)算支出比例的做法。這可能導(dǎo)致政府未來(lái)支付違約風(fēng)險(xiǎn)。
同時(shí),信息公開(kāi)不夠及時(shí)也是PPP市場(chǎng)發(fā)展中存在的問(wèn)題。實(shí)踐中很多PPP項(xiàng)目未能按時(shí)入庫(kù)接受監(jiān)督,有的甚至采購(gòu)已結(jié)束,合同已簽署,尚未入庫(kù)。
民間資本新機(jī)遇?
從內(nèi)容看,《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》和《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》基調(diào)一致,都是為規(guī)范PPP項(xiàng)目運(yùn)作,加強(qiáng)PPP領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)管控。而《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目的指導(dǎo)意見(jiàn)》(簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)旨在補(bǔ)齊PPP項(xiàng)目中民間資本份額不足、民營(yíng)企業(yè)參與度不夠的短板。
“在前期PPP市場(chǎng)中,央企和國(guó)企大約占了PPP總投資的81%?!兑庖?jiàn)》符合近年來(lái)一貫的政策導(dǎo)向,對(duì)民營(yíng)企業(yè)來(lái)講是一個(gè)切入PPP市場(chǎng)的機(jī)遇。但民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目尚需解決幾個(gè)主要的問(wèn)題。”連國(guó)棟說(shuō)。
在連國(guó)棟看來(lái),民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目一要解決民企融資難、融資貴的問(wèn)題。目前,金融機(jī)構(gòu)還是比較傾向于央企和國(guó)企,民營(yíng)融資瓶頸的存在,造成了民營(yíng)企業(yè)在PPP市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì),能夠出臺(tái)融資方面的優(yōu)惠政策,才是真正地促進(jìn)民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入PPP市場(chǎng)。二是加強(qiáng)政府契約精神,解決民營(yíng)企業(yè)后顧之憂。當(dāng)下,由于PPP項(xiàng)目合作期較長(zhǎng),政府容易出現(xiàn)新官不理舊賬等現(xiàn)象,因此加大誠(chéng)信社會(huì)建設(shè),才能提高民企參與PPP項(xiàng)目的積極性。三是加快解除市場(chǎng)準(zhǔn)入限制,為民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入公用市場(chǎng)等領(lǐng)域創(chuàng)造條件。
中建政研項(xiàng)目經(jīng)理王迎則認(rèn)為,未來(lái)的PPP市場(chǎng)還將是以國(guó)企、央企為主。之所以專門發(fā)文鼓勵(lì)民間資本參與PPP項(xiàng)目,主要是由于在近幾年的發(fā)展過(guò)程中,民間資本參與度較低。究其原因,一方面與民間資本對(duì)長(zhǎng)期合作中政府誠(chéng)信守約行為存在擔(dān)憂,另一方面對(duì)與政府合作中因地位不對(duì)等可能引致的利益侵蝕所形成的擔(dān)憂,以及受PPP項(xiàng)目本身周期長(zhǎng)、回報(bào)率低等諸多因素影響。
關(guān)于PPP市場(chǎng)發(fā)展,王迎說(shuō),未來(lái)總量上會(huì)保持基本穩(wěn)定;在領(lǐng)域上,預(yù)計(jì)將圍繞城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提升;從各部發(fā)文來(lái)看,央企與地方國(guó)企和民企的合作將日漸增多。
分類施策不容忽視
《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》為PPP項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作劃出8條紅線,嚴(yán)防PPP異化為新的融資平臺(tái),推動(dòng)PPP回歸公共服務(wù)創(chuàng)新供給機(jī)制本源。
按《通知》要求,各省級(jí)財(cái)政部門應(yīng)于2018年3月31日前完成本地區(qū)項(xiàng)目管理庫(kù)集中清理工作,并確保整改到位。對(duì)此,連國(guó)棟表示,在目前情況下,對(duì)于PPP項(xiàng)目的清庫(kù)工作還是應(yīng)該慎重,分類施策,做到有保有壓,管控適度,避免對(duì)市場(chǎng)造成大的損失和傷害。
在連國(guó)棟看來(lái),對(duì)于已經(jīng)進(jìn)入實(shí)施階段的項(xiàng)目,應(yīng)該嚴(yán)格區(qū)分,是否可以實(shí)行合同再談判的機(jī)制,盡量做到依法合規(guī),但是預(yù)計(jì)強(qiáng)制退庫(kù)的可能性不是很大,因?yàn)槿绻娴耐藥?kù),后續(xù)一連串的風(fēng)險(xiǎn)事件將會(huì)出現(xiàn),比如金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本的,出現(xiàn)工程爛尾的,這樣各參與方都將難以承受。對(duì)新入庫(kù)的項(xiàng)目或是已入庫(kù)項(xiàng)目,但尚未進(jìn)入執(zhí)行階段的項(xiàng)目,還應(yīng)嚴(yán)格按照入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn),做好項(xiàng)目篩選,防止打著PPP的名義行融資之實(shí)。
記者注意到,在清理項(xiàng)目庫(kù)的同時(shí),積極鼓勵(lì)支持好的、規(guī)范運(yùn)作的項(xiàng)目,亦成為財(cái)政部政策施力的方向。
“我們正在研究提高獎(jiǎng)補(bǔ)力度,重點(diǎn)落實(shí)精準(zhǔn)扶貧任務(wù)目標(biāo),對(duì)連片貧困區(qū)公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目給予更多的傾斜?!必?cái)政部金融司司長(zhǎng)王毅在2017第三屆中國(guó)PPP融資論壇上表示。
據(jù)了解,在對(duì)PPP規(guī)范管理的同時(shí),相關(guān)部門和企業(yè)也在積極探索契合當(dāng)前管理體制的PPP發(fā)展路徑。尤其是最近一個(gè)時(shí)期,隨著國(guó)家對(duì)PPP監(jiān)管政策的不斷調(diào)整收緊,針對(duì)特定領(lǐng)域更合規(guī)范且更加精準(zhǔn)的PPP推廣模式加速成型。業(yè)內(nèi)專家建議,應(yīng)樹(shù)立PPP項(xiàng)目的精品意識(shí),多開(kāi)發(fā)高質(zhì)量的PPP項(xiàng)目。endprint